9.3. Сущность и содержание управления социальной сферой (на примере города)

За гласным отказом государства от тотального огосударствленного обеспечения социального развития последовало резкое сокращение традиционных бюджетных источников финансирования социальной сферы, в частности, городов (равно других населенных пунктов), где адресно присутствует эта сфера, в результате чего они превратились в центры общественно-политического и социального напряжения. В городах предельно дифференцируется социальная структура, стремительно теряет престиж и социальную значимость традиционная городская интеллигенция (инженерно-технические и научные работники, учителя, врачи) и, наоборот, резко повышается социальная роль субъектов финансово-торгового сектора.

Наряду с этим конституционное закрепление идеи территориальной самостоятельности и местного самоуправления повысило ответственность городских властей за безусловное гарантирование населению соответствующих социальных благ, свобод и т.п. Все это требует коренного переосмысления самой сути управления сложными и противоречивыми отношениями в социальной сфере города, актуализируется предмет фундаментальных и прикладных исследований в науке управления, в частности, социальной сферой.

Долгое время управление социальной сферой прагматически рассматривалось как набор функций органов управления, а роль науки сводилась к тому, чтобы дать конкретные рекомендации для лучшего исполнения функций (аналогичный подход использовался и другими субъектами управления). Такой подход имеет название "функциональный" и позволяет решать ряд проблем. Расчленение объекта управления на части, конкретизация специальных функций управления дает возможность провести специализацию управления социальной сферой, получить объективные данные для построения оптимальной организационной структуры управления, определения круга прав и обязанностей органа управления в целом, его подразделений и отдельных исполнителей.

В то же время функциональный подход имеет существенные недостатки по причинам внутренней ограниченности. Среди них принципиально важными представляются две. Во-первых, сильное влияние традиций прошлого на определение состава и содержания специальных функций органа управления, когда взаимная обусловленность цели и специальной функции управления не представляется в явном виде, то есть орган управления в силу своей ограниченности видения будущего может ошибочно сформировать специальные функции управления, "протрансформировать" прошлое на настоящее и будущее. В условиях, когда теория управления остается без естественнонаучных оснований, ноосферный подход, концепция устойчивого развития не получили практической обязательности; для субъективного, в том числе ошибочного, видения специальных функций нет ограничений. Во-вторых, функциональный подход не принимает во внимание изменения, которые происходят в объекте изменения, которые происходят в объекте управления (в данном случае социальной сфере) в целом, не рассматривает его во взаимосвязи с изменениями в управляющей подсистеме. В результате анализ отдельных элементов этой подсистемы не дополняется необходимым синтезом, что препятствует как развитию теории управления социально-экономическими процессами, так и разработке эффективных практических рекомендаций по совершенствованию этого вида управления.

Во многом преодолеть недостатки функционального подхода позволяет системный подход.

Современная концепция системного подхода к управлению социальной сферой формулируется с учетом следующих методологических положений:

1. Социально-экономические процессы протекают под влиянием одновременно и разнонаправленно действующих многообразных (внутренних и внешних) движущих сил или факторов.

2. Одновременное и разнонаправленное влияние совокупности факторов обуславливает противоречивый характер изменений в социальной сфере города. Здесь имеют место тенденции как благоприятные с точки зрения достижения главной цели социально-экономического развития, так и неблагоприятные. Первые представляют собой развитие (прогресс) отношений в социальной сфере, вторые есть их регресс.

3. Общество заинтересовано в том, чтобы обеспечить прогрессивные изменения в социальной сфере города, то есть управлять ее развитием, которое выступает в качестве опосредованного объекта управления.

До недавнего времени (в советский период) под "управляемым развитием" понималось любое упорядоченное, направляющее воздействие на становление нового. В этом значении управление развитием мало отличимо от управления любыми изменениями.

В настоящее время на вооружение взято гегелевское положение о том, что развитие является движением вперед от несовершенного к более совершенному, причем первое должно рассматриваться не в абстракции как несовершенное, а как нечто такое, что в то же время содержит в себе свою собственную противоположность, так называемое совершенное как зародыш, как стремление (к примеру управленческие парадигмы XXI века в их сегодняшнем представлении). Целостность, замкнутость, определенность начала и результата системы изменений превращает развитие в самостоятельную форму изменчивости, в потенциально самостоятельную созидательную силу.

Развитие выступает как превращение форм целостности. Элементарный цикл развития - это движение от исходной формы целостности через ее относительную или полную расчлененность к новой форме целостности, то есть от накопления предпосылок нового к возникновению новой формы целостности.

Суть управления развитием не только в упорядочении, в повышении уровня организации системы, но и в том, чтобы обеспечивая целостность цикла развития (его начала и результата), варьируя его форму (взаимосвязь начала и результата), обеспечить эффективность базовой деятельности. Содержание процесса управления - это не столько мыслимая "борьба за упорядоченность", сколько "побуждение" управляемого объекта к направленному проявлению его собственной активности. Развитие в этом случае понимается как система изменений, направленных на становление нового качества и фактор развития, в частности в социальной сфере города, которые выступают в качестве непосредственного объекта управления. Концепция "побуждающего" управления исходит из того, что упорядочивающий эффект, который оказывает управление на предмет базовой деятельности и ее результаты, является лишь средством управления, а одной из главных задач управления становится создание условий по активизации внутренних факторов, или самоуправления. Практически это положение следует понимать как постоянную нацеленность органа власти (субъекта управления) на будущее, чтобы побуждать объект управления к осознанию этого будущего и к его самоорганизации для достижения будущего состояния как цели деятельности.

Важным методологическим аспектом управления социальной сферой городов является обоснование разумного сочетания управления и регулирования. Необходимость этого определяется не столько требованием теории, сколько реальностями структуры городов:

• деятельность многочисленных (в том числе крупных) предприятий и организаций производственной и непроизводственной сфер, в неодинаковой степени и с разной результативностью использующих единые территориальные ресурсы;

• структуры функций жизнедеятельности, жизнеобеспечения, управления и т.п.;

• структуры социоэколого-хозяйственных систем. Этот феномен в городе внутренне противоречив и постоянно создает опасные напряжения в каждом ее элементе на пути устойчивого развития (формирования ноосферы);

• структуры территориальной организации города, включающие административные районы (округа, префектуры), компоненты общественного территориального самоуправления и т.д.

Таким образом, формируются своеобразные функционально-отраслевые и другие многомерные блоки общей социально-экономической структуры города типа строительного, научно-образовательного, культурного, медицинского и других комплексов.

В этих обстоятельствах реальное результативное воздействие на развитие социальной сферы возможно либо в форме жесткого административного управления единичным ее элементом, либо в направление и есть собственно "регулирование". Оно состоит не в прямом воздействии на элементы структуры (отрасли) социальной сферы, а на внешние и внутренние факторы, определяющие условия функционирования социальной сферы и вместе с ними возможные перемены в содержании и поведении элементов сферы и их совокупностей. То есть по своему смыслу понятие "регулирование" хорошо "вписывается" в концепцию "побуждающего управления", так как достаточно точно отражает одну из существенных сторон отношений управления социальной сферы города.

Следующее важное методологическое положение касается соотношения объективных законов общественного развития и форм их проявления. Каждый объективный закон представляет себя в определенных формах, и его действие осуществляется через эти формы, имеющие сложную многоуровневую структуру, Формы проявления общественных отношений и их законов двойственны по своей природе. С одной стороны, они выступают как факторы развития социальных и экономических явлений и находят свое выражение в категориях фундаментальных общественных наук. С другой стороны, они являются инструментом управления, выражаясь в категориях хозяйственного механизма. Границы управления социальной сферой города определяются действием законов развития производительных сил и производственных отношений, а также степенью научного познания обществом системы экономических, политических социальных и иных законов развития, уровнем знаний об основных факторах и механизме их влияния на процессы развития, в частности, социальной сферы, уровнем организации практической деятельности для достижения поставленных целей.

Резюмируя основные методологические положения, сущность системного подхода к управлению (системного управления) социальной сферой города можно определить как особый вид сознательной деятельности, способствующий достижению прогрессивных изменений в социальной сфере города путем регулирующих воздействий субъекта управления на совокупность противоречивых идеологических, политических правовых, экономических и иных факторов развития данной сферы.

Действие факторов развития социальной сферы города материализуется согласно следующей схеме: тенденции развития объекта - цели - принципы - функции управления социальной сферой города. Цели, принципы, функции управления реализуются через механизм управления. Целостное единство и взаимная связь элементов подсистем хозяйственного механизма образует систему управления, в частности, социальной сферой города.