Глава II. Основные направления и задачи формирования эффективного механизма взаимодействия ветвей власти

2.1 Совершенствование механизма согласования экономических и иных интересов федерального и регионального уровней

Формирование механизма согласования экономических и иных интересов федеральных и региональных органов власти требует значительной подготовительной работы, внесения большого числа поправок и дополнений в действующее законодательство, не исключая принятия новых федеральных и региональных законов и других актов.

Необходимо разработать и согласовать принципиально новые процедуры, формы и основания для реализации обеспеченных правовой базой технологий согласования интересов и организации взаимодействия федеральных и региональных властей.

В самом процессе формирования рассматриваемых механизмов согласования интересов необходим не просто «учет мнений» регионов, а принципиально новая организация постоянной совместной работы федеральных и региональных органов власти при подготовке всех необходимых материалов и предложений.

Важным этапом совершенствования механизма взаимодействия может стать инвентаризация соответствующих положений действующего законодательства, в рамках которой должно быть осуществлено:¹

• выявление всего массива норм, определяющих необходимость или возможность взаимного учета интересов и организации взаимодействия федеральных и региональных органов власти;

• группировка указанного массива норм по однородным формам согласования интересов и взаимодействий (например, по договорным формам) и по предметам взаимодействий (например, по вопросам собственности, недропользования, межбюджетных отношений);

• выделение групп указанных норм, определяющих необходимость или возможность согласования интересов или организации взаимодействия федеральных и региональных органов власти одновременно в федеральном и региональном законодательстве по одноименным вопросам;

• выделение группы положений, необходимость в которых отпала в связи с принятием новейших решений о более четком разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти и в связи с предложениями об изменении функций муниципальных образований разных уровней.

Результаты совершенствования законодательства должны стать основой для формирования базы данных о предметных поводах и правовых основаниях согласования интересов и организации взаимодействия федеральных и региональных органов власти.

Отдельным предметом анализа должен стать порядок и результативность работы организационных структур федеральных и региональных органов власти, для которых согласование интересов и взаимодействие этих органов власти являются непосредственной задачей. Это – представительства Президента РФ в федеральных округах, Главное территориальное управление Президента РФ, управления и другие специализированные подразделения федеральных министерств и ведомств по связи с регионами, территориальные органы федеральных министерств и ведомств, представительства региональных администраций в Москве и т.п.¹

Все эти организационные структуры по роду своей деятельности должны иметь необходимые механизмы согласования интересов и конструктивного взаимодействия федеральных и региональных органов власти.

Первоочередной задачей является разработка типовых механизмов согласования интересов и организации взаимодействий по широкому кругу предметов совместного ведения.

К числу таких механизмов относятся узаконенные:¹процедуры инициирования и согласования совместных решений (организации взаимодействий); формы решений и методы реализации этих решений; формы контроля за исполнением совместных решений.

Все эти механизмы должны быть оформлены в виде норм федерального законодательства.

Совместные решения федеральных и региональных органов власти должны иметь типовую узаконенную документальную форму, включающую:²наименование сторон; предмет решения; развернутые содержательные характеристики всех аспектов соглашения или договора, не оставляющие возможности дополнительных произвольных толкований; источники ресурсного обеспечения принятых решений; ответственность сторон за исполнение принятых решений; порядок внесения изменений; периодичность и порядок контроля: обязательства сторон по внесению необходимых по результатам договоренности изменений и дополнений в свои нормативные акты с указанием этих актов; ответственность сторон за исполнение совместного решения и порядок компенсации последствий одностороннего невыполнения совместных решений; сроки действия совместных решений; условия прекращения действия совместного решения.

Определение такого рода форм, в котором прописаны все важные аспекты взаимодействия, способствует эффективной работе и достижению поставленных целей на всех уровнях власти.

Механизмы реализации совместных решений должны основываться на принятых нормативно-правовых актах федеральных и региональных органов власти, с обязательным указанием на источники финансирования и внесением соответствующих корректив в бюджеты и внебюджетные фонды на период действия соглашения.

Может быть реализовано несколько вариантов правового закрепления вышеуказанных механизмов:¹

Первым вариантом является разработка и принятие федеральных законов по отдельным предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, перечисленных в ст. 72 Конституции РФ. Это могут быть, например, федеральные законы «О принципах и порядке решения находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросов разграничения государственной собственности», «О принципах и порядке решения находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросов образования» и т.д.

Сама подготовка каждого из этих законов может быть осуществлена в режиме совместной работы федеральных и региональных органов власти. В таких законах могут быть четко обозначены предельно конкретные предметы (поводы) организации взаимодействия, стороны взаимодействия по каждому из этих предметов, зоны совместных и самостоятельных действий, механизмы организации и исполнения взаимодействия, позволяющие практически решать соответствующие вопросы без дополнительных (уточняющих) подзаконных актов.

Вторым и, вероятно, предпочтительным вариантом решения проблемы является дополнение действующих отраслевых ФЗ и обязательное включение в состав новых федеральных законов во всех случаях, когда в этих законах предусматривается взаимодействие федеральных и региональных органов власти, положениями о конкретных механизмах организации взаимодействия с изложением существа необходимых механизмов.

Кроме того, возможно решение рассматриваемой проблемы путем разработки и принятия ФЗ «О принципах и процедуре взаимодействия федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». При этом также потребуется внести поправки и изменения во все нормативные правовые акты федерального и регионального законодательств, вытекающие из нового подхода к законодательному регулированию указанных проблем. Идея принятия подобного законодательного акта уже высказывалась специалистами и была предметом общественного обсуждения.

Концепция предлагаемого закона исходит из того, что он должен стать основным актом рамочного характера для законодательной и исполнительной ветвей власти федерального и регионального уровней. Закон должен юридически закрепить все формы, механизмы и условия согласования интересов и организации взаимодействия федеральных и региональных органов власти при осуществлении совместных предметов ведения.

В то же время субъекты РФ вправе принимать свои законы по предметам совместного ведения в опережающем порядке в случае отсутствия ФЗ. ¹

На наш взгляд при наличии таких прогрессивных регионов, для реализации данных мероприятий на федеральном уровне будет интересен опыт этих субъектов. Это позволит не только избежать серьезных коллизий, но и улучшит качество российского законодательства, поскольку будет опираться на практику и опыт инициативных регионов.

Из рассмотренных выше мер по согласованию интересов федеральных и региональных органов власти становится ясно, что для эффективного взаимодействия этих субъектов необходимо четко определенная нормативно правовая база с определением всех варьируемых деталей представленных в том или ином взаимодействии. Это необходимо для определения границ интересов каждой из сторон, и соответственно учета выявленных интересов в процессе собственной деятельности, на каждом из уровней власти.