Организация прокурором проверок за соблюдением законов в исправительных учреждениях

Цели проверки

Для достижения должной эффективности проверочных действий необходимо не только постоянное повышение каждым прокурором своего профессионального уровня и общеобразовательного кругозора, но и более глубокое освоение целей и задач прокурорского надзора, путей и способов обнаружения в местах лишения свободы нарушений законов и реагирования на них. Содержание методики проверки отвечает на вопросы: для чего, что и где прокурор должен проверять и как это следует делать.

Цель проверки соблюдения законов в исправительных учреждениях состоит в том, чтобы, во-первых, выяснить, законно и обоснованно ли содержатся лица под стражей, обеспечивается ли исполнение исправительного и иного законодательства, своевременно и обоснованно ли освобождаются осужденные из места лишения свободы; во-вторых, принять исчерпывающие меры к устранению и предупреждению нарушений законов. Эти основные цели вытекают из того, что проверка является одной из основных форм прокурорского надзора. Проверка носит многоцелевой характер. Она направлена на выявление правонарушений, причин и условий, им способствующих. В процессе проверок используются все или по крайней мере большинство форм и методов обнаружения прокурором нарушений законов (личный опрос осужденных, прием, рассмотрение и разрешение жалоб и заявлений, заслушивание объяснений администрации по поводу нарушений закона и т.д.) Прокурор обязан не только выявлять правонарушения, но и устранять их. Поэтому проверка сопровождается мерами по устранению и предупреждению нарушений порядка и условий содержания осужденных (предложения относительно соблюдения правил отбывания наказания, разъяснения законодательства и т.д.)

Успешное проведение проверок колоний, тюрем²⁰ предполагает глубокое знание уголовного, исполнительного и иного законодательства, приказов и распоряжений Генерального прокурора РФ. Но одного знания задач и полномочий прокурорского надзора для производства высокоэффективных проверочных действий прокурору недостаточно. Ему необходимы определенные практические навыки, которые, как и правовые знания, должны постоянно обновляться и совершенствоваться. Только при соблюдении этих условий прокуроры могут достичь тех целей, которые стоят перед проверками.

Основополагающие рекомендации по этому поводу даны прокурорам в методическом письме № 17/Н-209-70 “О проверке соблюдения законности в исправительных колониях, тюрьмах и следственных изоляторах”. Некоторые положения письма в связи с принятием новых законов требуют развития и уточнения. В настоящем пособии вопросы методики проверок изложены с учетом положений практических работников.

Круг вопросов, охватываемых проверками, бывает различным в зависимости от их целей. Проверки соблюдения законности в исправительных колониях, с точки зрения их полноты могут быть двух видов: общими (полными), когда в данных исправительных учреждениях проверяется весь комплекс вопросов прокурорского надзора, и целевыми (частичными), когда проверяется не весь комплекс, а лишь один или несколько вопросов. Например, располагая данными о незаконном применении к осужденному оружия, прокурор проверяет только этот вопрос, не задаваясь целью проверять общее состояние законности в исправительных учреждениях.

Большое значение проверок, многообразие и разнохарактерность используемых в ходе проверок средств вызывает необходимость уделять особое внимание подготовке их проведения, обеспечению их организационной стороны. В связи с этим целесообразно рассмотреть: как выбирается объект, подлежащий проверке, как определяются характер и круг подлежащих выяснению вопросов, продолжительность (время начала и окончания) проверки, а также состав ее участников и способы реализации.

Периодичность, поводы и основания проверок.

Проверочные действия должны производиться не от случая к случаю, а периодически. Самой периодичности закон не определяет, но указывает в общей форме на их систематичность. Исходя из необходимости современного выявления и предупреждения нарушений, правил исполнения наказаний, Генеральный прокурор РФ, приказом № 8 от 26.02.97г. установил, что проверки соблюдения законов в исправительных учреждениях должны проводиться систематически. Учитывая это, по сложившейся в прокуратуре Красноярского края практики комплексные (общие) проверки проводятся не реже 1 раза в полугодие, а целевые раз в месяц и квартал в зависимости от цели и необходимости.

Важные задачи возложены на прокуратуры по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях. Эти прокуратуры, действующие на правах межрайонных прокуратур, организованы в целях усиления состояния законности при исполнении наказания в виде лишения свободы и иных мер принудительного характера, назначаемых судом. Прокуроры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях должны сосредоточить усилия на предупреждении и устранении нарушений законности в колониях и тюрьмах, проявлять инициативу и настойчивость в постановке совершенствования деятельности каждого учреждения, активно вмешиваться в процессы, происходящие в местах лишения свободы, и принимать участие в воспитательных мероприятиях. По отдельным вопросам помимо ежеквартальных и полугодовых проверок состояния законности в исправительных учреждениях прокуроры обязаны посещать колонии и тюрьмы, ежемесячно, не реже одного раза в месяц; проводить регулярный прием осужденных, разрешать их жалобы и заявления непосредственно на месте, постоянно и целенаправленно разъяснить как осужденным, так и сотрудникам исправительного учреждения требования исправительного и иного законодательства, (полнота регистрации заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях, законность водворения в штрафные помещения).

Обязанность посещать места лишения свободы в равной мере относится как к прокурорам районов, городов, к заместителям и помощникам прокуроров (начальникам, старшим прокурорам и прокурорам отделов), на которых по распределению обязанностей возложено осуществление надзора за местами лишения свободы, так и прокурорам – руководителям субъектов РФ.²¹

Выбор объекта проверки.

Выбор места лишения свободы, в котором предстоит провести проверку, зависит от ее целей и поводов к ней. Проверки проводятся или в плановом порядке или внезапно.

Общие проверки соблюдения законности в колонии, тюрьме проводятся, как правило, в соответствии с планом работы прокуратуры, в котором указывается, какая колония, тюрьма и когда подлежат проверке. В отдельных случаях могут планироваться и целевые проверки. Надобность производства последних чаще всего возникает внезапно – при получении соответствующих поручений или поступлений сообщений о правонарушениях. Если производство проверки запланировано на более поздний период, но поступили жалоба или иной сигнал о серьезных нарушениях закона, прокурор обязан провести проверку незамедлительно, не ожидая наступления ее планового срока.

При планировании важно правильно выбрать объект проверки и тем самым, по возможности, избежать малоэффективных затрат времени. Поэтому объекты проверки целесообразно намечать с учетом анализа данных, характеризующих состояние законности в исправительном учреждении.

Проверка может быть проведена не одним, а несколькими работниками прокуратуры. В проверке могут участвовать не только прокуроры, осуществляющие надзор за исправительными учреждениями, но и прокуроры, надзирающие за предварительными следствием и дознанием, и другие. Их участие позволяет с наибольшей полнотой выяснить, насколько законно и обоснованно осуждены лица, содержащиеся в местах лишения свободы.²²

Определенную помощь при проверках в местах лишения свободы прокурору могут оказать специалисты. Участие таких лиц позволяет ему сэкономить время на производстве проверочных действий и помочь разобраться в сложившихся вопросах деятельности исправительного учреждения.

Для консультации по тем или иным вопросам могут быть приглашены лица, не имеющие юридического образования, - бухгалтера, ревизоры, врачи, педагоги, инженер по охране труда и технике безопасности и др. В основном они приглашаются в тех случаях, когда имеются сигналы о недостачах и хищениях, незаконной выплате работникам колонии премий, неудовлетворительном медицинском обслуживании и серьезных недостатках в постановке общеобразовательного обучения осужденных и работе по охране труда, т.е. при необходимости выявления обстоятельств, требующих специальных знаний.

Сбор информации и планирование проверки.

Перед выездом на место для проверки соблюдения законов в исправительных учреждениях прокурору целесообразно помимо определения конкретных целей проверки, ее продолжительности и круга участников собрать и изучить необходимую информацию (о прошлых правонарушениях, о мерах борьбы с ними и т.д.), которая может помочь ему сориентироваться в обстановке и более четко спланировать и организовать проверку. В этих целях рекомендуется использовать сведения, имеющиеся в милиции, суде, прокуратуре, органах здравоохранения и др.

В порядке подготовки и проверки колонии, тюрьмы прокурор знакомится в первую очередь с актами (справками) предыдущих проверок этих учреждений и документами, свидетельствующими о реализации материалов прежних проверок, предложениями, протестами, представлениями и ответами на них. Имеющиеся в прокуратуре надзорные производства по уголовным делам и жалобы, касающиеся избранного для проверки места лишения свободы, также изучаются прокурором.

При выезде в исправительное учреждение целесообразно захватить с собой неразрешенные жалобы, если их, возможно проверить на месте.

Если незадолго до этого колония, тюрьма проверялись в порядке ведомственного контроля (например, работниками ГУФСИН), то можно ознакомиться с материалами этих проверок и их реализацией, чтобы использовать полученные данные как для ориентации при проверке, так и для последующих выводов о том, насколько эффективными в борьбе за законностью оказались инспекторские выезды представителей организации.

В соответствии с поставленной перед проверкой задачей и с учетом предварительно изученной информации прокурор должен наметить примерный план проверки. Это может помочь прокурору в самом общем виде представить характер и объем предстоящих действий и порядок их производства.

Методика проверки.

Любая методика проверки в исправительном учреждении должна, прежде всего ответить на вопрос, что прокурор должен проверять. Перечень действий, проводимых при целевых проверках, довольно четко вытекает из тех относительно узких задач, которые ставятся перед такой проверкой (выяснить обоснованность сигнала о правонарушении). Что же касается общих проверок, то при их проведении круг подлежащих выяснению вопросов достаточно широк, основными из них являются:

1) Законность содержания осужденных в исправительных учреждениях;

2) Соблюдение требований закона о перемещении осужденных из одной колонии в другую, того же вида режима;

3) Соответствие режима содержания требованиям закона;

4) Состояние борьбы с преступностью и иными нарушениями режима в исправительных колониях;

5) Соблюдение требований законов об условиях содержания осужденных;

6) Соблюдение законов об обязательном привлечении к труду осужденных;

7) Соблюдение требований законов, регулирующих воспитательную работу;

8) Общеобразовательное обучение, деятельность самодеятельных организаций осужденных, а также меры по оказанию помощи и контроля за лицами, освобожденными из колонии (установление административного надзора);

9) Соблюдение закона об условно - досрочном освобождении от наказания;

10) Законность работы администрации исправительных учреждений с обращениями осужденных;

11) Законность приказов и распоряжений администраций исправительных колоний.

Перечень вопросов, подлежащих проверке, не является исчерпывающим, поскольку охватывает лишь основные, наиболее важные с точки зрения охраны законности вопросы. Полнота охвата и суть вопросов, подлежащих выяснению, вытекают из задач, поставленных перед проверкой.

Четкое выполнение предполагает глубокое знание проверяющим прокурором уголовно-исполнительного законодательства, а также приказов Генерального прокурора, других ведомственных нормативных актов РФ.

Порядок проведения проверки исправительном учреждении.

Проверку с точки зрения ее последовательности условно делят на три основных части: первая – подготовительная, вторая – собственно проверка, и третья – реализация результатов проверки и ее оформление.

Подготовительная часть проверки исправительного учреждения состоит из мероприятий организационного порядка и предварительного ознакомления с положением дел в учреждении Эта часть является продолжением ранее начатой подготовки, но уже по прибытии прокурора в исправительное учреждение. Общие данные, характеризующие положение дел, прокурор уточняет на месте.

Рассмотрим порядок проверки на примере прокурорской проверки в колонии.

Для начала, в беседе с начальником колонии, иногда с другими работниками колонии (заместителем, начальником службы и частей), прокурор выясняет вопросы: число осужденных, содержащихся в колонии; сколько осужденных пользуются правом передвижения без конвоя; были ли случаи травматизма на производстве; сколько и какие допущены нарушения режима; не совершалось ли осужденными, а также сотрудниками колонии преступлений; сколько лиц освобождено от отбывания наказания условно-досрочно, в отношении скольких лиц вынесены постановления об установлении административного надзора.

Целесообразно первоначально ознакомиться с отчетностью и документацией колонии. Подлежат проверке прокурором: книга учета заявлений и сообщений о преступлениях, журнал учета рапортов о нарушениях установленного порядка отбывания наказания, журнал учета изъятия у осужденных денег и ценностей, книга учета осужденных, содержащихся в ПКТ, ШИЗО, ОК, в медсанчасти, журнал травм и амбулаторного приема осужденных, талон – сигналы и т.д.

Исходя из целей проверки и с учетом предварительно собранных данных, прокурор просит подготовить для него справки по вопросам, которые, по его мнению, представляют особый интерес. Этим завершается подготовительная часть проверки.

Производство проверки включает в себя обход прокурором всех жилых, коммунально-бытовых, служебных и производственных зон. Обход территории колонии, как правило, производится в присутствии начальника колонии или лиц, его заменяющих. Это делается для того, чтобы прокурор мог незамедлительно получить от него пояснения по возникающим вопросам, предложения относительно соблюдения правил содержания осужденных, если они будут даны, по возможности, выполнялись на месте. Последовательность обхода помещений и методы проверки вопросов определяются проверяющим исходя из того, чтобы в процессе проверки ни одно нарушение закона не оставалось сокрытым и не выявленным. В том случае, если у прокурора имеются сигналы о серьезных нарушениях, комплексную проверку целесообразно начать с проверки сигналов, если есть основания полагать, что промедление может привести к сокрытию следов нарушения и затруднит проверочные действия (например, из-за этапирования осужденного, подлежащего опросу). Если сигналов не имеется, то обход рекомендуется начать с проверки законности в ШИЗО, ПКТ, ОК.

Проверка законности содержания осужденных.

Проверяя законность содержания осужденных в колонии, прокурор выясняет:

1. На каждое лицо, содержащееся в колонии, имеется приговор (определение, постановление) суда, которым осужденному назначено наказание в виде лишения свободы;

2. Законность и обоснованность приговора, в том числе и в части назначения вида режима;

3. Соблюдение сроков содержания осужденного в колонии;

4. Законность и обоснованность освобождения из колонии (по отбытии срока наказания, в связи с помилованием, амнистией, условно-досрочно, по болезни).

Все эти вопросы проверяются прокурором по личным делам осужденных, с учетом их жалоб, заявлений и обращений, поданных прокурору на личном приеме или во время опроса им осужденных.

Основанием для отбывания уголовного наказания в виде лишения свободы и применения мер исправительного воздействия являются приговоры (определения или постановления) суда, вступившие в законную силу. Прокурор должен проверить наличие на каждое лицо, водворенное в колонию, предусмотренного законом документа, являющегося основанием для приема и содержания гражданина в местах лишения свободы. В случае назначения осужденному наказания по совокупности приговоров проверяется наличие всех этих приговоров.

При отсутствии судебного решения, а равно в случаях отбытия осужденным срока наказания, назначенного судом, отмены приговора суда с прекращением дела производством, наличия решения об условно-досрочном освобождении от отбывании наказания, замене не отбытой части наказания, освобождении от наказания в связи с болезнью, актами помилования или амнистией, прокурор в соответствии с ч.2 ст.33 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” обязан немедленно освободить своим постановлением лицо, содержащееся в исправительной колонии без законных оснований.

Просматривая личные дела, прокурор не только проверяет наличие в каждом из них законно оформленного приговора, но и вникает в его суть, в законность и обоснованность осуждения.

Особенно тщательно проверяются личные дела осужденных за преступления небольшой и средней тяжести, от которых поступили жалобы на незаконное водворение в колонию, а также в отношении которых законность и обоснованность приговора, по мнению администрации колонии, представляются сомнительными. Во всех случаях, даже когда необходимость приговора представляется очевидной, для окончательного решения вопроса о вынесении представления в порядке надзора требуется обязательно изучить материалы уголовного дела.

В отличие от ранее действовавшего законодательства, Уголовный кодекс Российской Федерации однозначно определяет вид исправительного учреждения, который должен назначаться каждой категории осужденных. Обоснованность содержания осужденного в исправительной колонии данного вида режима проверяется путем определения соответствия приговора требованием ст.58 УК РФ. Изменение вида исправительных учреждений может быть осуществлено судом по основаниям, предусмотренным ст.78 УИК РФ. Одним из принципиальных положений нового уголовно-исполнительного законодательства норма (статья 73 УИК РФ), согласно которой осужденные к лишению свободы отбывают наказание в исправительных учреждениях, расположенных на территории субъекта РФ, где они проживали или были осуждены. При проверке места отбывания наказания уделяется внимание тому, нарушаются ли требования ч.1 ст.81 УИК РФ, в соответствии с которой осужденные должны отбывать весь срок наказания как правило, в одном исправительном учреждении.

Принцип отбывания наказания от его начала до конца в одной и той же колонии имеет важное значение, поскольку он содержит необходимые возможности для последовательного, всестороннего изучения личности осужденного, позволяет наметить программу его исправления.

В случае установления отступлений от этой нормы, нужно выяснить имелись ли исключительные обстоятельства (состояние здоровья, обеспечение личной безопасности, отсутствие исправительного учреждения соответствующего вида; невозможность разрешения вопроса оставления осужденных в имеющихся исправительном учреждении), предусмотренные законом.

Рассмотрим отдельные стороны предмета прокурорской проверки: