учебники / varlamov_a_a_zemelnyi_kadastr_tom_1_teoreticheskie_osnovy_go

Экономическое зонирование связано с кадастровым делением города. Районирование города обычно увязывают с границами кварталов.

Для проведения экономического зонирования города необходимо: установить критерии отнесения кварталов к определенной тарифной ставке в условных единицах; определить стоимость земель каждого квартала города в условных границах.

12.3. ЗЕМЕЛЬНО-КАДАСТРОВОЕ ДЕЛЕНИЕ ТЕРРИТОРИИ

Процесс ведения государственного земельного кадастра включает описание и индивидуализацию земельного участка, как объекта кадастрового учета, т. е. присвоения ему таких характеристик, которые позволят однозначно выделить его из числа множества других земельных участков. Одной из таких характеристик является кадастровый номер.

Кадастровый номер земельного участка — уникальный, не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации номер земельного участка, присваиваемый ему органом, осуществляющим государственный учет земельных участков, сохраняющийся за ним до тех пор, пока он существует как единый объект зарегистрированного права.

Инструментом, с помощью которого обеспечивается система формирования уникальных, не повторяющихся на территории Российской Федерации кадастровых номеров земельных участков, является кадастровое деление территории.

Под кадастровым делением понимают административное деление территории на иерархически соподчиненные кадастровые единицы и их нумерацию в целях формирования кадастровых номеров земельных участков.

Таким образом, конечная цель кадастрового деления территории — формирование уникальных кадастровых номеров земельных участков.

Основные задачи кадастрового деления следующие:

деление территории на иерархически соподчиненные кадастровые единицы;

формирование границ кадастровых единиц; нумерация кадастровых единиц.

Результат кадастрового деления — создание документов в структуре государственного земельного кадастра, обеспечивающих государственный кадастровый учет земельных участков и определение их месторасположения.

Под кадастровыми единицами понимают обобщенное наименование территориальных единиц разного иерархического уровня в системе кадастрового деления (кадастровых округов, кадастро-

327

вых зон, кадастровых кварталов) (перечислены в иерархическом порядке сверху вниз), границы которых признаны, удостоверены, зарегистрированы в установленном порядке и имеющих индивидуальный номер в соответствующей позиции кадастрового деления.

Вся территория Российской Федерации разделена административными границами субъектов Российской Федерации на кадастровые округа, номера которых устанавливают в соответствии с перечнем субъектов Российской Федерации в Конституции Российской Федерации. Всего в настоящее время 89 таких кадастровых округов.

Территория каждого субъекта Российской Федерации разделена административными границами муниципальных образований на кадастровые зоны (административные районы, города, поселки и другие поселения). Их номера устанавливают на основе нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по представлению уполномоченного территориального органа в субъекте Российской Федерации.

Кадастровый квартал — это минимальная единица кадастрового деления территории кадастрового района, являющаяся планировочно обособленной частью территории, на которой осуществляют местное самоуправление (как правило, небольшие поселения, кварталы городской или поселковой застройки и иные ограниченные природными и искусственными объектами территории).

Кадастровый номер земельного участка —уникальный, не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации номер земельного участка, который ему присваивают при кадастровом учете в соответствии с процедурой, установленной законодательством Российской Федерации, и сохраняется, пока данный земельный участок существует как единый объект зарегистрированного права.

Основные законодательные документы, определяющие на сегодняшний день структуру и порядок формирования кадастрового номера земельного участка, — «Положение о структуре и порядке учета кадастровых номеров объектов недвижимости», утвержденное постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1996 г., и Федеральный закон «О государственном земельном кадастре».

Схема формирования кадастрового номера земельного участка в соответствии со структурой формируемых кадастровых единиц показана на рисунке 12.2.

Кадастровый номер земельного участка имеет четырехуровневую иерархическую структуру и в общем виде может быть представлен как А: Б : В : Г, где А — двухразрядное число, определяющее номер кадастрового округа (субъекта) Российской Федерации); Б — двухразрядное число, определяющее номер кадастровой

328

		Номер кадаст-	Номер кадаст-
	Номер кадаст-	ровой зоны			Номер
			рового квар-
	рового округа — • (муниципаль- — •			— •	земельного
			тала в кадаст-
	(субъекта РФ)	ного образо-	ровой зоне		участка
		вания)
	1-йуровень	2-й уровень	3-й уровень		4-й уровень

Рис. 12.2. Схемаформирования кадастровогономераз<земельного участкав соответствингннисосоструктуроййкадастровых единиц

зоны (муниципального образования, входящего в состав субъекта Российской Федерации); В — трехразрядный номер кадастрового квартала; Г —номер земельного участка нефиксированной разрядности.

Например, кадастровый номер земельного участка 50 : 09: 1705 : 0126, здесь 50 — номер кадастрового округа (субъекта Российской Федерации) — Московская область; 09 — номер кадастровой зоны [административно-территориального (муниципального) образования, входящего в состав субъекта Российской Федерации]— Солнечногорский район; 17 —номер кадастрового квартала в кадастровой зоне; 0126 —номер земельного участка, уникальный в пределах кадастрового квартала.

Кадастровый округ на кадастровые районы делят в две стадии. На первой стадии приказом закрепляют решение о создании на территории кадастрового округа определенного числа кадастровых районов, утверждают их наименования, номера в кадастровом округе, а также схему их взаимного расположения. При издании приказа целесообразно для создаваемых кадастровых районов сохранить ранее установленную нумерацию соответствующих административных территориальных единиц.

На второй стадии приказами [по мере составления и согласования соответствующими рай (гор)комземами] утверждают описания прохождения границ между кадастровыми районами.

Деление кадастрового района на кадастровые кварталы оформляют приказами, которыми утверждают:

схему (или набор отдельных фрагментов схемы) расположения кадастровых кварталов в границах территории кадастрового района, содержащую их номера в кадастровом районе;

описания прохождения границ кадастровых кварталов. Основой для издания приказов о кадастровом делении терри-

тории конкретного кадастрового района является «Проект кадастрового деления». Указанный проект на стадии разработки согласовывают с соответствующими рай(гор)комземами, ФГУ ЗКП и

329

организацией, ответственной за внедрение АС ГЗК на территории кадастрового округа. Проект должен содержать:

анализ ранее проведенного «кадастрового зонирования» территории и предложения по уточнению (изменению) прохождения границ сформированных кадастровых кварталов;

предложения по прохождению границ кадастровых кварталов, формируемых из территорий, на которых кадастровое зонирование ранее не проводили.

В техническом задании на разработку «Проекта кадастрового деления» указывают территории, на которых ранее были выполнены работы по кадастровому зонированию. Это необходимо для максимального сохранения месторасположения, конфигурации и номеров ранее сформированных кадастровых кварталов, в пределах которых осуществляли кадастровый учет земельных участков и оформляли правоудостоверяющие документы.

Система кадастрового деления территории РФ призвана обеспечить присвоение кадастровых номеров земельным участкам в соответствии с их месторасположением. Поэтому при разработке проекта необходимо особо обратить внимание на использование для описания границ кадастровых кварталов однозначно понимаемых и отражаемых на плановых материалах элементов местности (базисов кадастрового деления). К таким элементам местности необходимо относить крупные природные линейные объекты (живые урочища), просеки в лесу, а также созданные трудом человека линейные объекты, имеющие сплошную полосу отвода (железные и автомобильные дороги, наземные трубопроводы и т. д.). В число используемых элементов местности включают и границы поселений (закрепленные на местности), а также улицы, проезды общего пользования и иные объекты, являющиеся планировочной основой застроенной территории. В качестве базисов можно использовать и строящиеся объекты, строительство которых находится в стадии завершения либо под строительство которых в установленном порядке осуществлен отвод земельных участков.

Кадастровый квартал можно считать оптимальным по размерам, если существующие в границах кадастрового квартала земельные участки (или предполагаемые к образованию) однородны по размерам и конфигурации (т. е. площади и число точек поворота границ отдельных земельных участков отличаются меньше чем в 10 раз), а общее число узловых и поворотных точек границ земельных участков находится в пределах от 100 до 200 единиц.

Для кадастровых районов, имеющих общее число кадастровых кварталов более 500 (или для районов, для которых ранее было проведено «зонирование» на зоны, блоки, массивы или иные единицы зонирования), объединение кадастровых кварталов в более крупные (условные) единицы кадастрового деления (блоки, массивы и т. п.) рекомендуют выполнять в составе «Проекта кадастрового деления». За основу такого объединения необходимо при-

330

нимать планировочное структурирование территории кадастрового района, позволяющее однозначно понимать на местности расположение ее отдельных фрагментов. В этом случае в десятичном числе, соответствующем номеру кадастрового квартала в кадастровом районе, выделяются определенные разряды для записи чисел, соответствующих номерам, присвоенным условным единицам кадастрового деления. Число уровней объединения устанавливает территориальный орган Росземкадастра в техническом задании на разработку «Проекта кадастрового деления». При этом для обеспечения возможности функционирования государственных автоматизированных информационных систем, содержащих сведения о земельных участках, общее число разрядов десятичного номера кадастрового квартала в кадастровом районе не должно превышать семи.

Контрольные вопросы и задания

1. Какие виды районирования Вы знаете? 2. Перечислите основные таксономические единицы природно-сельскохозяйственного районирования. 3. Покажите таксономические единицы сельскохозяйственного районирования. 4. Перечислите основные виды эколого-ландшафтного районирования. 5. Расскажите о районообразуюшем значении природных и антропогенных факторов. 6. Каково зе- мельно-кадастровое деление территории страны?

Г л а в а 13

ЭФФЕКТИВНОСТЬ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА

13.1. СОДЕРЖАНИЕ И ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ГЗК

Процесс активного развития системы государственного земельного кадастра ставит перед наукой и практикой требования системного подхода к изучению данной проблемы.

Рассмотрим подробнее понятие «система» применительно к государственному земельному кадастру. Определение «система» в современной науке используют как общеметодологическое фундаментальное понятие. Универсальность этого понятия очевидна из его использования в различных областях науки и практики (общеупотребительными являются, например, такие понятия, как «экономическая система», «система производственных отношений», «система ведения хозяйства», «система законов» и т. д.).

Научное определение категории «система» предполагает ряд уровней абстракции. Прежде всего любая система — это некоторое множество (совокупность) элементов (объектов, явлений процессов), взаимодействующих между собой. Элементы системы обладают особой связностью, обуславливающей ее относительное обособление от окружающей среды.

Основная задача системного анализа заключается в выявлении и исследовании системных свойств (характеристик), экономических явлений, процессов, объектов, рассматриваемых в качестве целостных систем.

К основным характеристикам системы государственного земельного кадастра можно отнести следующие характеристики:

Физический характер системы, состоящей из массивов информации, характеризующих естественные и искусственные объекты (территориально-производственные комплексы, агроландшафты, жилые кварталы и т. д.), которые, в свою очередь, могут выступать подсистемами комплексов более высоких уровней.

Целостность системы, позволяющая нейтрализовать влияние изменений в отдельных блоках и массивах информации на изменения в других блоках и массивах, а также всей системы в целом. Свойство целостности системы ГЗК обусловлено целесообразностью и целенаправленным характером взаимодействия элементов системы в соответствии с общей ее целью функционирования. Система как целое обладает качественно новыми свойствами, ко-

332

торых не было у первичных элементов системы. Отдельно взятый объект ГЗК можно охарактеризовать с помощью показателей, отражающих его свойства и особенности. Но когда государственный земельный кадастр рассматривают как целостную систему, включающую всю совокупную информацию для определенной территории, то обнаруживается, что она обладает принципиально иными свойствами, которые нельзя вывести, суммируя показатели всех объектов земельных отношений региона. Например, среднеарифметической величиной из показателей оценки земель всех землевладений и землепользовании анализируемой территории нельзя объективно оценить земли данного региона.

Связанность системы характеризует взаимодействие между элементами системы, благодаря чему обеспечивается ее целостность. Свойство связанности проявляется в определенном упорядочении отношений между элементами системы и формирует ее внутреннюю структуру. Структура — форма проявления связанности и организованности системы. В кадастровых системах связанность определяет зависимость между объемами земельно-кадастровой информации различных подсистем и необходимостью принимаемых управленческих решений на разных административно-терри- ториальных уровнях.

Разнообразие системы—это множество возможных ее состояний, определяемое числом элементов системы т (которые при математической трактовке рассматривают как переменные системы Xi, JC2,..., хт); числом возможных соотношений (значений) каждой переменной и вероятностью состояний переменных. Если состояния переменных системы равновероятны, то общее число возможных состояний системы N=2m. При условии, что каждое значение переменной равновероятно (т. е. каждый показатель обладает максимальной степенью свободы), данная формула определяет максимальное разнообразие системы. Чем разнообразнее система, тем больше неопределенность ее состояния.

Свойство разнообразия системы непосредственно связано с определением фундаментального понятия экономики — информации. Последняя измеряется величиной уменьшения неопределенности состояния системы после получения информации о ней, которую можно измерить в битах, байтах, килобайтах, мегабайтах. Эффективное управление возможно лишь в том случае, если управляющая система имеет не меньшее разнообразие, чем управляемая (закон необходимого разнообразия).

Сложность системы зависит от числа элементов, степени разветвленности структуры, условий функционирования системы. Научно-технический прогресс сопровождается нарастанием сложности систем управления, которую необходимо преодолевать, совершенствуя структуру и повышая организованность систем.

Организованность системы зависит от соотношения между сложностью системы и ограничением ее разнообразия за счет

333

улучшения структуры системы (состава, построения базы данных) путем реализации новых форм взаимосвязи и взаимодействия между структурными элементами системы. Благодаря совершенствованию структуры повышается ее управляемость. Степень управляемости может быть оценена вероятностью достижения целей управления путем сопоставления выходных результатов с желаемыми целями управленческих воздействий.

Иерархичность свойственна сложным экономическим многоуровневым системам (таким, как земельно-кадастровая), которые различают: по организационному признаку (определение субординации при решении управленческих задач), по тому или иному аспекту функционирования системы (уровни связи по технологической цепи производства, по соподчиненное™ отраслей), по способу расчленения сложной проблемы на логические аспекты или этапы исследования, по временным интервалам и т. д. В каждом из названных случаев формируются многоуровневые вертикальные или горизонтальные структуры. Наличие многоуровневой иерархической структуры обеспечивает системе высокую надежность функционирования. При иерархической структуре создается возможность целесообразного сочетания локальных с общесистемными критериями для обеспечения оптимального режима функционирования системы. Соподчинение объемов информации осуществляется по объектам, их значимости, размерам и другим признакам (например, город —жилой массив —квар- тал—улица—дом—квартира—комната). Иерархические структуры широко используют в управлении производством и планировании.

Централизованность системы обеспечивается наличием одной организующей (управляющей) структуры.

Открытость системы обеспечивает постоянство обмена информацией с окружающей средой и пополнения объемов информации.

Гибкость системы позволяет изменять параметры в пространстве и во времени.

Элементы случайности возникают вследствие необходимости учета и сбора большого количества сложной информации, трудно поддающейся обычным методам сбора (социальная, экологическая и т.д.).

Инфраструктура — совокупность обслуживающих отраслей и видов деятельности, создающих общие условия для эффективного функционирования системы государственного земельного кадастра в целом. Основные структурные элементы инфраструктуры ГЗК аналогичны общей структуре любой социально-экономичес- кой системы:

коммуникационная подсистема включает технико-экономи- ческие, транспортные, энергетические и другие коммуникации, обеспечивающие эффективное функционирование системы;

334

организационная подсистема состоит из правовых и финансо- во-кредитных учреждений, органов государственного управления, научно-исследовательских и производственных организаций, цель которых — организационное, технико-технологическое и научное обеспечение системы ГЗК;

эколого-социальная подсистема включает учреждения управления здравоохранения, охраны окружающей среды, образования и культурно-бытового назначения и других организационных учреждений, задача которых — обеспечение нормальной жизнедеятельности населения страны (региона) на основе использования земельно-кадастровой информации.

Основные методы использования системного анализа при формировании и ведении государственного земельного кадастра:

анализ объекта; функциональный анализ; анализ целей.

При методе анализа объекта необходимо создавать систему для заданного в начале конкретного вида объекта. Основное внимание при этом методе направлено на установление обоснованных границ объектов и, соответственно, объемов и видов информации между системой и ее окружением, а также выявление структуры системы, состав подсистем, их взаимодействие. Практическое значение этого метода заключается в выявлении роли каждого блока информации в решении общей задачи, установление адресности частных задач, в привязке общественных функций к конкретным исполнителям.

Введение понятия «жизненный цикл системы ГЗК» необходимо в связи с тем, что принятие тех или иных управленческих решений на отдельных этапах развития системы может отразиться на конечных результатах ее эксплуатации лишь косвенно или опосредованно, в соответствии с механизмом взаимосвязи всех фаз жизненного цикла. Поэтому для управления системой ГЗК необходимо представлять все этапы развития системы, уметь обосновать тот или иной вариант ее развития. Управление системой позволяет менять ее содержание и характер, ускоряя или замедляя развертывание спирали развития. Только после завершения полного жизненного цикла, соотнесения всех затрат на различных фазах этого цикла с полученным конечным полезным результатом формируется окончательная эффективность системы ГЗК. Поэтому возможно формирование отдельных региональных систем ГЗК, которые, имея удовлетворительные показатели на отдельных фазах развития, могут оказаться неэффективными. Создание любой системы ГЗК требует следующих затрат: капитальных и ежегодных на проектирование, формирование и функционирование системы, а также на ее модернизацию. Жизненный цикл системы государственного земельного кадастра показан на рисунке 13.1.

335

Принципиально иной принцип построения системы государственного земельного кадастра используют при функциональном методе. Здесь в качестве объекта рассматривают сам процесс формирования системы, поскольку функционально значимые результаты можно получить только после создания системы. Поэтому данный метод позволяет анализировать ход процесса формирования АИС ГЗК.

При анализе уже функционирующей системы более целесообразен метод анализа целей, при котором главным объектом исследования могут стать задачи АИС ГЗК, цели, средства и порядок их достижения. Этот метод направлен в конечном счете на создание организационной системы, способной путем координации деятельности различных исполнителей обеспечить достижение поставленной цели.

Ранее приведенные методы использования системного анализа в реальной практике государственного земельного кадастра комбинируют в зависимости от конкретных природных, социальных и экономических условий региона, эффективности создания и функционирования системы управления земельными ресурсами.

В условиях переходного периода и недостаточного финансирования целесообразен функциональный метод, позволяющий в динамике развития процессов производства и формирования земельного кадастра получать ожидаемые результаты. Поэтому жизненный цикл системы земельного кадастра также имеет свой цикл развития, заключающийся в цикличном повторении проектной и реализационной стадий. В свою очередь, проектную стадию условно можно подразделить на 3 этапа (исследование, планирование и проектирование), а реализационную — на создание, поддержание и эксплуатацию системы. Этапы можно разделить на фазы в зависимости от финансово-экономических, организационных и территориальных особенностей регионов и муниципальных образований.

Система государственного земельного кадастра развивается по синусоидальной спирали, где жизненные циклы чередуются, а завершение этапа эксплуатации предыдущего жизненного цикла является началом исследования последующего жизненного цикла. По времени жизненный цикл системы ГЗК можно разделить на 3 периода (рис. 13.1): период первой окупаемости капитальных затрат (ОА), период второй окупаемости (АВ) и период относительной стабильности эффективности системы (ВТ).

Теоретическая кривая эффективности системы состоит из трех отрезков: первый — синусоидальная кривая, обращенная вершиной вниз, которая характеризует увеличение затрат с последующей их окупаемостью, второй — показывает увеличение эффективности системы по кривой, третий — это период относительной эффективности системы, имеющий небольшое снижение.

336