юридического кадастра с системой регистрации предоставляет процессу регистрации существенные преимущества, в том числе:
определенность права собственности. Это особенно важно для России, где впервые права собственности на земельные участки предоставляют в процессе их приватизации. Юридический кадастр позволяет соединить данные о земельном участке и прочей связанной с ним недвижимости с официальным признанием права собственности на них;
обеспечение гарантий прав собственности на землю и прочую недвижимость. В тех случаях, когда юридический кадастр и регистрация находятся в ведении государства, они являются гарантом неоспоримости зарегистрированных прав;
уменьшение числа земельных споров. Споры по поводу земельных участков и их границ могут приводить к дорогостоящим судебным тяжбам. Разрешение этих споров в административном порядке на основе информации, содержащейся в юридическом кадастре, позволяет сэкономить значительные силы и средства лиц, вовлеченных в конфликт;
улучшение условий совершения передачи прав на недвижимое имущество. При этом устраняются издержки, связанные с отсрочкой в оформлении прав при проведении сделок с недвижимостью, вызванной необходимостью регистрационным службам обращаться в юридический кадастр для проверки информации при их раздельном ведении, что стимулирует проведение операций на земельном рынке;
обеспечение гарантий возврата ссуд, выдаваемых под залог недвижимого имущества. Взаимосвязь двух систем позволяет четко определить, какой недвижимостью владеет залогодатель, на каких основаниях, имеются ли какие-либо ограничения и обременения имущества, включая и залоги, которые были оформлены ранее и зарегистрированы;
контроль за рынком недвижимости. Информация, содержащаяся в юридическом кадастре и регистрационных записях, дает возможность контролировать рынок недвижимости и, в случае необходимости, влиять на операции, осуществляемые на рынке;
поддержка земельной реформы. Информация о земельных участках и их собственниках может оказаться полезной при перераспределении земель, их консолидации и при проведении других мероприятий в рамках осуществления земельной реформы;
управление государственными землями. Это очень важно для России, где по законодательству государство является собственником значительных по площади земельных угодий. Ведение юридического кадастра и, в частности, ведение обновляемых кадастровых карт поможет в управлении государственными землями, обеспечит учет лиц, получивших эти земли в аренду, и повысит эффективность сбора арендной платы, поскольку право аренды подлежит обязательной регистрации;
поддержка системы налогообложения земель и прочей недвижимости. Для успешного функционирования налоговых систем особо важное значение имеют сведения о земельных участках и прочей недвижимости, подлежащих налогообложению, а также информация о том, кто является собственником и плательщиком налога;
совершенствование территориального планирования. Опыт зарубежных стран показывает, что причиной неудач в реализации программ территориального развития часто является отсутствие данных о существующих правах на земельные участки, затронутые этими программами.
Официальное признание прав на землю и прочую недвижимость имеет особое значение при первичном определении прав, а остальные процессы важны как в самом начале создания системы регистрации, так и на последующих стадиях ведения этой системы.
Опыт зарубежных стран показывает, что реализация возможностей, предоставляемых юридическим кадастром, а также успех функционирования правового кадастра и системы регистрации прав на недвижимость, в значительной мере определяется наличием эффективной нормативной и правовой базы.
14.4. ФИСКАЛЬНЫЙ (НАЛОГОВЫЙ) ЗЕМЕЛЬНЫЙ КАДАСТР
Информационную систему, служащую основой для исчисления налога на земельные участки, в мировой практике называют фискальным или налоговым кадастром. Функции налоговых кадастров, возникших в далеком прошлом, во многих странах вышли за рамки фискальных и служат источником необходимых данных для инвестиционных проектов и программ, нацеленных на территориальное развитие регионов; обеспечивают контроль и регулирование рынка земель и прочей недвижимости; оказывают поддержку органам, занимающимся вопросами оптимизации использования земельных ресурсов; предоставляют кадастровую информацию разным ведомствам, имеющим дело с земельными ресурсами.
Первостепенная задача фискального кадастра состоит в выявлении и обозначении (идентифицировании) каждой единицы недвижимости, представляющей собой объект налогообложения. Такой единицей может быть земельный участок, земля с жилым домом или другими постройками, часть дома, например квартира, т.е. все то, на что может быть начислен налог на недвижимость. Дчя обозначения такой единицы в зарубежных фискальных кадастрах чаще всего используют термин «парцелла». Каждый объект относят к тому или иному таксону классификации, разрабатываемой специально для целей налогообложения. Затем рассчитывают оценочную рыночную стоимость каждого из них, которая служит основой для исчисления соответствующего налога, а также определяют лиц, ответственных за уплату налога на имущество. Ими
чаще всего, но не всегда, являются собственники. Налоговое законодательство некоторых стран возлагает обязанность выплачивать этот налог на лица, фактически пользующиеся недвижимостью или арендующие ее. Это особенно важно для стран, в которых система регистрации прав на землю и прочую недвижимость не отработана должным образом, а также для стран, в которых земля может быть арендована у государства, являющегося ее собственником, как, например, в некоторых районах Австралии (шт. Новый Южный Уэльс).
Однако в большинстве развитых стран бремя уплаты налога на землю и прочую недвижимость возложено в основном на собственников. В связи с этим важное значение приобретает связь фискального кадастра с системой регистрации прав на недвижимость и юридическим кадастром, если таковой имеется, которые содержат информацию о том, кому именно каждый конкретный участок земли или объект недвижимости принадлежит и где именно этот собственник проживает.
Для осуществления своей прямой функции фискальный кадастр должен содержать разностороннюю информацию как о самом объекте, так и о внешних факторах, влияющих на стоимость недвижимости. Данные о собственно участке включают топографические условия, тип или вид почв или грунтов, состояние и название возведенных на земельном участке построек и множество других сведений. К внешним факторам относят месторасположение участка, транспортную доступность, наличие и качество сети услуг и т. п. На основе содержащейся в фискальном кадастре информации и специальных методов оценивают стоимость единиц недвижимого имущества.
Являясь инструментом налогообложения недвижимости, фискальный кадастр может служить информационной базой для исчисления ряда других налогов. Так, в Дании действует совокупный имущественный налог («налог на богатство»), начисляемый на стоимость всего имущества физического лица, включая стоимость недвижимого и определенного вида движимого имущества (предметов длительного пользования, ценных бумаг, депозитов в банках). Налог взимают в тех случаях, когда общая стоимость оцениваемого имущества превышает определенный размер.
Содержащаяся в фискальном кадастре информация имеет также большое значение при определении суммы компенсации при отчуждении недвижимого имущества для общественных нужд.
Ведение фискального кадастра предусматривает выполнение ряда операций, по каждой из которых проводят:
выявление и картографирование всех земельных участков и находящихся на этих участках объектов прочей недвижимости, подлежащих налогообложению. Особое значение имеет составление и ведение актуальной постоянно обновляемой карты, на которой представлены все имеющиеся единицы недвижимости, идентифицируе-
мые уникальными номерами, к которым привязывают всю информацию, характеризующую эти объекты. Наличие таких карт служит гарантией того, что все облагаемые налогом земельные участки и единицы прочей недвижимости выявлены и ни на один из них не начислен налог дважды. Содержащиеся на карте данные, такие, как месторасположение участка, его размер, конфигурация, могут быть использованы при определении оценочной стоимости;
отнесение каждой единицы недвижимого имущества к определенному таксону классификации, разрабатываемой с учетом таких характеристик, как вид использования, размер, тип здания, его состояние и т. п.
сбор и обработку данных о рынке недвижимости, в том числе сведений о ценах продаж тех или иных видов недвижимости, размерах арендной платы, стоимости содержания зданий и других характеристик с отметкой о времени;
определение стоимости каждого участка и объекта прочей недвижимости;
выявление лица или лиц, которые несут ответственность за уплату налога на недвижимость. Важное значение имеет также определение юридического собственника имущества, если обязанность выплачивать налог возложена не на него, на случай принудительной продажи недвижимости из-за неуплаты налога;
подготовку списков плательщиков налога; выписку счетов и уведомление конкретных налогоплательщи-
ков о размере оценочной стоимости их недвижимого имущества и налогов;
сбор налога в том случае, если законодательством страны эта функция возложена на службу фискального кадастра, а не на специальный налоговый орган;
работу с жалобами по поводу несогласия отдельных налогоплательщиков с установленным размером оценочной стоимости имущества.
Информация, необходимая для формирования базы данных фискального кадастра, может быть получена разными способами, в том числе и прямым обследованием земельных участков и прочей находящейся на ней недвижимости, а также косвенным образом — из других ведомств и служб.
Таким образом и юридический, и фискальный кадастры представляют собой формы земельных информационных систем с привязкой данных к конкретным земельным участкам. Состав информации, накапливаемой в этих кадастрах, в значительной степени совпадает. Для ведения обоих кадастров требуется выявление земельных участков и присвоение им уникальных идентификационных номеров; определение собственников земельных участков или арендаторов, если земля арендована у государства или муниципалитета; проведение земельной съемки и установление на ос-
нове ее результатов границ единиц недвижимости; составление карт и планов участков; отработка процедуры обжалования и т. п.
Таким образом, раздельное ведение юридического и фискального кадастров обусловливает дублирование значительного числа операций и содержания их баз данных, что приводит к излишне высоким затратам труда и финансовых средств.
14.5.МНОГОЦЕЛЕВОЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ КАДАСТР
Встранах, где кадастровая история насчитывает не одно десятилетие и где исторически сложилось раздельное ведение фискального кадастра и системы регистрации прав, в том числе на основе юридического кадастра, в последние годы наблюдается тенденция к функциональному сближению этих систем, аргументом
впользу которого является значительная экономия трудовых и финансовых ресурсов за счет устранения дублирования в сборе, обработке и хранении сходной информации.
Вряде стран земельный кадастр ведут как единую многоцелевую систему, позволяющую обеспечить необходимой информацией комплекс управленческих задач: планирование земель, их перераспределение, контроль за их использованием и охраной, землеустройство, разрешение земельных споров, налогообложение, защиту прав на землю и т. п. В этих странах земельный кадастр стал выполнять двойную роль: фискальную и юридическую. Документация современных кадастров обычно включает: идентификацию участка; адрес; имя и адрес владельца; описание землевладения (площадь, качество, количество); описание зданий (возраст, площадь, материалы, оборудование); рыночную информацию о продажной цене или арендной плате, оценку, информацию о налогах. Это характерно для Дании, а также в определенной степени Германии, Швеции и Норвегии, где единый национальный кадастр включает всю информацию о земельных участках и служит как фискальным, так и юридическим целям.
Задача современного кадастра зарубежных стран — сбор подробной информации на уровне индивидуальных наделов, которые, в свою очередь, являются основными объектами кадастра. Это дает преимущества при решении управления активами и передачи прав собственности.
Осознавая важность и сложность управления земельными ресурсами, Европейская экономическая комиссия ООН выступила с инициативой о создании условий для обмена мнениями и опытом между специалистами стран с переходной экономикой и западных стран. В результате были выработаны руководящие принципы управления земельными ресурсами с уделением особого внимания странам с переходной экономикой.
Так, было отмечено, что страны с переходной экономикой при
создании собственных систем могут использовать опыт западноевропейских стран, но с учетом своих социальных, экономических и культурных особенностей. Следовательно, создавая нормативную правовую базу ведения государственного земельного кадастра Российской Федерации, необходимо учитывать исторические, экономические, социальные, правовые особенности России.
Использование многоцелевой кадастровой системы, позволяющей решать проблемы в различных сферах общественной и экономической жизни: регистрации недвижимости; обеспечения кредиторов; анализа демографической ситуации; управления развитием, совершения сделок с недвижимостью, анализа земельного рынка; налогообложения земли и недвижимости; контроля за использованием земельных ресурсов; территориально-простран- ственного планирования и информирования общественности, рационального использования и охраны земель.
Обычно отмечают следующие преимущества таких многоцелевых кадастровых систем:
существенное удобство и надежность регистрации всех операций, касающихся земли, проведение всевозможных сделок и передачи прав;
обеспечение гарантий и защиты прав землевладельцев и других лиц, имеющих юридические отношения с землей. Это особенно стимулирует рынок земли и иной недвижимости, рост капиталовложений в территории, связанные с долгосрочными кредитами под обеспечение землей и другой недвижимостью. Как правило, при оформлении кредитов и закладных на недвижимость банки требуют информацию о муниципальных планах и подтверждения титулов владения;
существенное уменьшение числа земельных споров и обращений в суды по этому поводу, что улучшает социальный климат, способствует уменьшению числа судебных дел и связанных с этим затрат;
обеспечение средств для систематической оценки и налогообложения земли и другой недвижимости. Проблема социальносправедливого экономически эффективного налогообложения стоит перед многими странами, и кадастровая система во многом облегчает ее решение.
Все вышеперечисленное относится к основным, первичным целям кадастровой системы. Однако многоцелевой кадастр может играть важную роль во многих других областях. Так, многоцелевая информационная система кадастрового типа обеспечивает необходимой информацией решение следующих задач:
при осуществлении мероприятий по реализации земельной реформы. Во многих странах было установлено, что до тех пор, пока нет надежной информации о земле и землепользователях, реформа трудноосуществима и неэффективна;
контроле за изменениями вида землепользования. Посредством такого контроля могут быть предупреждены нежелательные по экономическим, культурно-историческим, социальным или
экономическим соображениям сделки, ведущие, например, к чрезмерному дроблению участков, уменьшению жилищного фонда, изъятию сельскохозяйственных земель, скупке земли иностранцами и т. д.;
общественном контроле, самоуправлении и планировании всех видов.
Многоцелевая кадастровая система также полезна для целей административного управления. Систематическое ведение информации о земле и землевладельцах, кадастровых карт участков недвижимости, регистрация состава недвижимости обеспечивают базисную информацию для формирования административных целей.
Участки земли и строения, образующие в совокупности фонд недвижимой собственности любой страны, составляют большую часть общенационального достояния. С ними связаны значительные налоговые поступления. Таким образом, все данные, относящиеся к земельным участкам, зданиям, людям, предприятиям, владениям, налогам и другим характеристикам земельно-имуще- ственного комплекса необходимо связать в единую информационную систему. Такая система должна иметь один или несколько идентификационно-индексных ключей, чтобы собирать разрозненные сведения в общепринятые информационные единицы. Один из таких ключей — номер кодирования участков землевладения, традиционно регистрируемый в кадастре. Другая важная причина для того, чтобы сделать кадастровую единицу основой обшей информационной системы, заключается в том, что все изменения границ отдельных участков, их состава и владельца отмечают в регистрах и на кадастровых картах. Без этого кадастр быстро теряет все свое значение. Постоянная поддержка и обновление данных — необходимое требование для интегрированных информационных систем.
Все сказанное о преимуществах и значении многоцелевого кадастра становится действительностью при реализации его с помощью средств электронной обработки данных. Сам по себе кадастр содержит только часть необходимых данных, но с помощью электронных средств автоматизации он может быть использован для объединения разрозненных данных в необходимой форме. Большинство же самих данных могут содержаться в других регистрах. Кадастр как таковой может содержать сведения о людях, живущих на территории, о зданиях и сооружениях, о цене земельных участков и недвижимости. В свою очередь эти сведения могут содержаться в регистре граждан, строений, оценочных ведомостях и т.д., причем такие регистры могут поддерживаться различными государственными службами.
14.6. КАДАСТРОВЫЕ УЧАСТКИ
Базовой единицей кадастра, как отмечалось ранее, является кадастровый участок (cadastral unit, cadastral parse, Flurstuck) — участок территории (включая и акватории), целостность которого определяется юридическими правами, ответственностью по выплате земельных налогов или способом использования. Например, в Германии кадастровый участок с 1936 г. определяется как регистрационная единица кадастра, имеющая уникальное наименование, и состоит из одного компактного участка территории, в правовом отношении принадлежащего одному собственнику, в тер- риториальном—одному общинному округу (району), а в хозяйственном — одному типу хозяйственного использования земли.
Все земельные кадастры в подавляющем большинстве стран оперируют участками собственности. Альтернативную систему учета по собственникам практически не применяют. Следует отметить, что в городах, где муниципалитеты владеют большой частью городской территории, кадастровый учет часто ведут по участкам наследственного права аренды застройки, т. е. по другим принципам: по участкам налогоплательщиков и по участкам определенного функционального использования. Крупные участки собственности могут состоять из нескольких кадастровых участков, если они имеют устойчивые естественные границы, разделяющие различные типы ландшафта или типы землепользования (например, пашню и лес).
Существенное требование к кадастру —его территориальная полнота: кадастровые участки должны покрывать всю учитываемую территорию полностью без пропусков и без взаимных наложений. Границы кадастровых участков определяют на местности ответственные работники службы землеустройства, имеющие официальные полномочия. Результаты землемерных работ наносят на кадастровые карты и, будучи внесенными в документы кадастра, эти границы становятся официальными и охраняются законом. Решение земельных споров может, в зависимости от законодательства страны, опираться в той или иной степени как на натурные, так и на картографические данные.
Во многих англоязычных странах до сих пор различают общие и фиксированные границы кадастровых участков. Фиксированные границы — это топографически точно установленные границы. Общие границы описываются не точно и допускают толкование: например, «граница по ручью», но по какому именно берегу или же по оси ручья — не определено. В Англии Поземельный регистр, устанавливающий права собственности и выдающий официальные документы о титуле, использует принцип общих границ. При этом исходят из того, что титул не определяет точного расположения границ. Для многих целей этого и не требуется, поэтому система часто функционирует достаточно эффективно без затрат на дорогостоящие топографические съемки.
В странах, где регистрация титула требует указания в документах точных границ, необходимо их более детальное описание, включая определение координат опорных точек и угловых точек участка, длин прямых отрезков границ. Регистратор Поземельного регистра, несущий юридическую ответственность за документ, в этом случае обязан использовать сравнительно сложные процедуры проверки согласованности всех топографических данных, представленных землеустроителем, что часто существенно обременяет процедуру регистрации, требуя при этом одновременной проверки границ всех соседних кадастровых участков.
Чтобы избежать излишней сложности регистрационных процедур при соблюдении точности и не противоречивости данных, часто применяют метод использования уникальных обозначений участков-идентификаторов.
Кадастровый участок идентифицируется уникальным обозначением установленного стандарта. Существуют различные системы обозначения участков, использующие, как правило, буквенно-циф- ровые комбинации, учитывающие по возможности при составлении административное территориальное деление территорий. Например, административный район, название местности (деревни, прихода, общины, городского района или квартала и, собственно, номера участка, который может состоять из одной или нескольких частей). Стандартом кадастра предусмотрены процедуры изменения обозначений при всех операциях с изменением границ участков: при выделении нового участка из одного или нескольких прежних, объединении нескольких участков в один, перераспределении границ участков в пределах ограниченной территории и т. п.
При регистрации все официальные документы о передаче прав собственности и оформление титулов оперируют обозначением участка, опираясь на гарантию возможности определения точных границ участка по его обозначению. Такой способ все шире применяют в странах с юридическим кадастром, особенно в автоматизированных системах, он прост и одновременно надежен при регистрации. В Поземельном регистре и в Регистре недвижимой собственности документы группируют по кадастровым участкам. Обозначение участка является ключом к информационной системе.
Результаты кадастровых съемок регистрируют на кадастровых картах, где обозначают все участки данного района и дают информацию о всех обозначениях. Наряду с описательной частью карты являются официальными документами кадастра, информация которых носит правовой характер в отношении начертания границ и может служить фактической основой для оформления других юридических документов. В разных странах кадастровые карты и текстовые записи регистров кадастра имеют разный правовой ста- тУс. В Швеции, например, информация, содержащаяся в Регистре недвижимой собственности, имеет довольно ограниченное юридическое значение. Прилагаемые же кадастровые карты и отчеты
о топографических съемках, напротив, имеют большое значение в юридических процедурах установления точных границ владений.
Правовые преимущества межевые знаков на местности по сравнению с записями в документах в практике разных стран различны. Одно из распространенных правил в этом случае — обращение к границе как установленной первоначально. Так, если первоначальным был письменный документ, например о передаче прав собственности, и граница на местности была зафиксирована в соответствии с ним, то при возникающих спорах предпочтение отдают документу. Если же, наоборот, имеется свидетельство о том, что межевые знаки или природные объекты на местности были исходными при принятии решения, а документы вторичны, то предпочтение отдают межевым знакам. Например, в Швеции в большинстве пограничных споров предпочтение отдают межевым знакам, зафиксированным кадастровыми съемщиками на местности, и в меньшей степени документам.
14.7. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ЗЕМЕЛЬНО-КАДАСТРОВЫХ СИСТЕМ
Инвестиции в развитие кадастровых систем окупаются, как правило, за несколько лет. Так, в Испании в середине 80-х годов прошлого столетия потребовалась очередная модернизация земельного кадастра. Строительный бум, особенно в сфере жилищного строительства, а также значительные изменения в структуре сельского хозяйства, вызванные вхождением Испании в ЕЭС, потребовали пересмотра информационной базы кадастра и обновления соответствующего картографического материала. Был разработан проект по модернизации кадастра Испании, ответственность за реализацию которого была возложена на вновь созданный Кадастровый центр. Главными задачами его деятельности стали совершенствование ведения кадастра и актуализация кадастровых данных. В это же время был издан Закон о кадастре, положения которого обеспечивали правовую поддержку сотрудничеству Кадастрового центра с местными органами власти, наиболее заинтересованными в успехе осуществления проекта, поскольку местные бюджеты в Испании на 60 % формируются за счет поступлений от налогов на недвижимое имущество.
За период с 1984 по 1990 г. государство затратило на обновление кадастра 120 млрд песет (около 1 млрд долл. США). Вложенные средства окупились за очень короткий период. В ходе обновления кадастровых данных была значительно расширена налоговая база. Выяснилось, например, что число единиц жилья, подлежащих налогообложению, составляет не 14 млн, как это указывалось в налоговых списках ранее, а 21 млн. В результате такого увеличения облагаемых налогом единиц недвижимости сборы от налога, поступающие в местные бюджеты, увеличились в 4 раза и общая сумма их
