Лекции по ПиП

Государственное программирование активно используется в зарубежных странах. Здесь государственный характер программ проявляется прежде всего в постановке целей и поиске источников финансирования. Все остальное в их выполнении отдается на откуп рыночным механизмам. Государственное программирование экономически развитых стран мира ставит своей целью согласованное осуществление экономической политики. Оно направлено на сочетание структурного регулирования экономики с конъюнктурным, а регионального — с макроэкономическим. Структурное государственное программирование характерно для таких стран, как Франция, Япония, Великобритания и Бельгия. Во Франции практика программирования началась в 1947 г., когда стали приниматься среднесрочные планы с целевыми функциями, направленными на структурные преобразования в промышленности и экономике в целом. В Японии, где программирование началось несколько позже, их и сейчас активно используют для задач достижения экономической самостоятельности и роста. В качестве примера можно привести специальную программу государственных займов и инвестиций, называемую исходя из ее значимости "вторым бюджетом страны".

В Великобритании и Бельгии программирование развивалось с конца 50-х гг. XX в. В Голландии, Швеции и Норвегии начинали с краткосрочного конъюнктурного программирования, которые назывались "национальными экономическими бюджетами". В Италии программирование начиналось как регионально-отраслевое, направленное на развитие металлургии, укрепление судостроения, развитие экономики юга страны. В США программирование охватывает множество сфер деятельности. Среди них, например, развитие природных, в частности, водных ресурсов, дорожного и школьного строительства, обеспечение высокого уровня занятости, достижение желаемого роста производства, стабильности цен, равновесия платежного баланса и др. Как уже отмечалось ранее, в 1961 г. в военных ведомствах этой страны была введена система ППБ (планирование — программирование — бюджетирование), которая стала прообразом программного единения различных сил для достижения общенациональной задачи. Из современных целевых программ в США наиболее известны такие как "Кредитование развития внешней торговли", "Энергосбережение и защита окружающей среды", специальные программы для предпринимателей из национальных меньшинств.

Некоторые специалисты считают, что в рыночной экономике возможности программного подхода увеличиваются, так как здесь он органично дополняет рыночный механизм. В настоящее время целевые программы в России направлены на решение крупных социально-экономических проблем. При их осуществлении по-прежнему важны вопросы согласования и взаимодействия исполнителей, выбор приоритетных целей. Государству, как и раньше, нужна система взаимосвязанных программ общества. Но сейчас на первый план в обосновании целевой программы выходят вопросы финансирования по объемам и источникам. Осуществление государственной программы всегда требует значительных материальных, трудовых, финансовых и информационных ресурсов. Но ведь в обществе есть и другие проблемы, не вошедшие в число программных, но также нуждающиеся в своем своевременном решении..

Таким образом, государственное программирование ведет к решению актуальных масштабных проблем страны, требующих участия разрозненных экономических ресурсов нескольких отраслей и регионов. Практика государственных целевых программ имеется в разных странах мира, и достигнутым опытом она доказала свою состоятельность в решении государственных задач, в том числе в сфере экономики.

Бюджетное планирование

Темпы оздоровления и развития экономики страны во многом зависят от объема и рациональной структуры использования имеющихся финансовых ресурсов. Это составляет важнейшую задачу государственного регулирования экономики, выступает средством воздействия на нее. Не все проблемы функционирования и развития общества решаются независимыми рыночными силами. Для того и создается государство, чтобы обеспечить национальную оборону, охрану общественного порядка, образование, здравоохранение населения, фундаментальную науку, искусство. А для этого необходимо государственное управление. Кроме них существуют другие проблемы, где также нужна политика государства (например, денежно-кредитная политика, денежная эмиссия). Причем чем сильнее отсталость страны, тем активнее должна быть роль государства в хозяйственном процессе. Многие государственные задачи и проблемы решаются финансово-бюджетным регулированием.

Имея определенные источники финансовых ресурсов, государство обладает правом их распределения по необходимым направлениям использования. От этого распределения зависит многое. Средства бюджета, выделяемые государством, должны быть достаточными для нормального функционирования государственных сфер деятельности. Если это не так, то государство по данному виду деятельности не сможет нормально выполнять свою изначальную функцию. Если же эти средства будут выделены в избытке, что можно объяснить, например, лоббистским влиянием или необоснованным планированием, то это тоже исказит функционирование отдельной сферы влияния и скажется на рыночной составляющей. Поэтому государство строит свою финансовую систему таким образом, чтобы она способствовала разумному использованию государственных средств. Управление средствами связано с понятием бюджетирования, которое включает систему финансовых ресурсов и бюджетных затрат, состоящую из: а) анализ; б) планирования; в) контроля. Бюджетирование в масштабах страны выявляет денежные потоки и связи в государстве, определяет источники поступления и направления расходования денежных средств, создает систему контроля над финансовыми потоками, проводит корректировку доходных и расходных статей бюджета. В рамках данного учебного курса "Прогнозирование и планирование в условиях рынка" рассматривается лишь часть системы бюджетирования в виде бюджетного планирования.

Термин "бюджет" понимается двояко: во-первых, это масса финансовых ресурсов; во-вторых, это соотношение между доходами и расходами системы, т.е. баланс денежных средств объекта хозяйствования.

Система бюджетного планирования в государстве складывается десятилетиями, отражая насущные проблемы состояния и развития конкретной страны. Государственные органы власти составляют проект плана получения и расходования средств, который после утверждения, становится бюджетным планом (бюджетом). План применяет такие формы воздействия на экономику, как субсидирование и финансирование.

Показательна эволюция понятия "бюджет". Вначале в масштабах страны он рассматривался лишь как финансовый план, в котором основное место уделялось механизмам платежей, учета и отчетности. Затем в его методологию стали включать экономические аспекты, и их роль со временем возрастала. Сам бюджет стал восприниматься как главный финансовый документ страны. Он стал основным средством государственного экономического планирования, влияющим на макроэкономическую стабилизацию и рост. Сейчас понятие бюджета характеризует всесторонний процесс распределения ресурсов и распоряжения ими при сопоставлении затрат с доходами. Бюджетный кодекс страны, принятый в России в 1998 г., определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Согласно ему государственная бюджетная система страны состоит из трех звеньев: 1) федерального бюджета; 2) республиканских, областных и краевых бюджетов; 3) местных бюджетов (городские, районные, поселковые и сельские). При составлении бюджетов различных уровней действует принцип сбалансированности, означающий, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать объему поступлений из источников финансирования.

Бюджетный план государства строится с учетом:

• выбранных общенациональных целей и политик деятельности;

• распределения ресурсов по выбранным целям;

• использования ресурсов экономным и эффективным образом.

Методически обоснование бюджетного плана происходит на основе балансового метода. Соответственно, схема бюджета состоит из доходной и расходной частей Значительную долю доходной части бюджетного плана составляют налоги. Их обоснование происходит в плане по налогам и сборам. Наибольшая доля приходится на такие федеральные налоги, как подоходный, налог на прибыль и НДС. Налоги в доходы федерального бюджета собираются по всей территории страны по единым нормативам. Кроме налогов доходную часть бюджета образуют сборы: за право торговли, курортные, акцизные, таможенные пошлины, а также другие доходы государства. Средства бюджета в значительной мере формируются Министерством по налогам и сборам, Государственным таможенным комитетом, Министерством финансов, Министерством имущественных отношений, Министерством по атомной энергии и др.

Плановые расходы бюджета подразделяются: на нужды экономики, социально-культурные мероприятия, оборону и управление. Значительную часть расходов составляет финансирование крупных целевых программ, ориентированных на развитие ключевых отраслей, решение социально-экономических проблем, совершенствование производственной и социально-бытовой инфраструктуры. Все целевые программы страны не должны поглощать более половины финансовых возможностей государственного бюджета. Решения, принятые в бюджетной сфере государства, сильно влияют на экономическое и социально-экономическое состояние страны. Традиционно государство расходуется на оборону, образование, медицину, содержание государственного аппарата, строительство государственных дорог, больниц, школ, жилых зданий для социально незащищенных слоев населения, что существует во всех странах мира. Расходы на оборону включают закупки вооружения и военной техники, содержание вооруженных сил, финансирование научно-исследовательских и конструкторских работ соответствующего профиля и военное строительство. Кроме того, необходимо выплачивать зарплату работникам бюджетной сферы, поддерживать социальными выплатами малообеспеченные слои населения. Последняя указанная статья является наиболее жестко планируемой в расходах, по которой почти невозможны корректировки бюджета.

Основными получателями средств бюджета являются: Пенсионный фонд, министерства финансов, транспорта, образования, обороны, юстиции, труда, здравоохранения, сельского хозяйства, по налогам и сборам, внутренних дел, природных ресурсов, по атомной энергии, культуры, энергетики, а также Государственный таможенный комитет, Генеральная прокуратура и некоторые другие.

В бюджетном плане планируются расходы на образование, поддержку культуры, научных исследований, обеспечение медицинского обслуживания населения и помощь малообеспеченным слоям населения. В каждом государстве складываются свои приоритеты в направлении использования средств. Тем не менее в мировой практике сложились некоторые стандарты, определяющие рациональную по сегодняшним меркам долю того или иного направления расходования бюджета в ВВП. Так, считается, что бюджетная нагрузка 20—25% ВВП по расширенному правительству является низкой, а 36—38% — высокой. Причем низкая бюджетная нагрузка способствует достижению высоких темпов роста экономических показателей за счет того, что относительно большие ресурсы остаются в руках частных субъектов предпринимательства. Но для так называемой страны догоняющей эта нагрузка и должна быть ниже, чем у стран постиндустриальных, что важно для возможностей ее прорыва.

Планирование распределения ресурсов зависит от оценки будущего поступления средств. Для этого анализируется состояние макроэкономических параметров страны (ВВП, внешний и внутренний кредит, занятость в обществе), учитывается процесс стабилизации и роста экономики и т.д.

Обоснование сумм расходования средств по направлениям бюджетного плана происходит на основе экстраполяции прошлых тенденций с учетом качественно новых предполагаемых явлений. Сильное влияние на распределение средств оказывает изменение суммы доходной части бюджетного плана.

При превышении доходной части над расходной говорят о профиците средств бюджета, при превышении расходной — о дефиците. Начало рыночных преобразований в России характеризовалось дефицитом. По. мере усиления экономического потенциала от дефицита в бюджете страна перешла к профициту. Тяжелое положение в российской экономике, связанное со значительным размером дефицита бюджета, было в середине 90-х гг. XX в. Дефицит, составляющий более 20% доходов, считается для любой страны критическим. Так, по стандартам ЕС, бюджетный дефицит союза не должен превышать 3% доходов. При превышении предельного уровня дефицита вступает в действие механизм секвестра расходов, когда происходит пропорциональное снижение ряда расходов на 5, 10, 15% и т.д. Это снижение не касается таких защищенных статей расходной части бюджета, как расходы на заработную плату, стипендии, медикаменты, питание и др.

В командно-административной экономике планирование бюджета было подчинено государственному пятилетнему плану и не имело самостоятельного значения, так как в обществе действовало плановое распределение. В рыночной экономике — наоборот. Составлению, утверждению, анализу исполнения государственных годовых бюджетов здесь уделяется первостепенное внимание. Именно бюджеты государства и регионов определяют все остальное финансовое планирование. Не случайно страны рыночной экономики традиционно имеют хорошо развитые системы государственного финансово-бюджетного планирования.

Бюджетный план страны обычно составляется на год. Однако он может составляться и на более длительные периоды времени. Так, с 2003 г. российский государственный бюджет начинают планировать на три года, в том числе по годам.

Практика бюджетного планирования в. России за годы рыночных преобразований имеет свои особенности. Так, заметна тенденция укрепления федерального бюджета. Улучшение его состояния связано как с существенным ростом доходов, так и с ограничениями на расходы. Но за период 1999—2001 гг. бюджетная нагрузка в ВВП заметно возросла, приблизившись к 39% по расширенному правительству. Бюджет страны характеризует не только его масштаб, но и структура расходной части. По направлениям расходования федеральный бюджет России характеризуется преимущественным поддержанием силовых ведомств страны. Это связано с необходимостью выполнения любым государством его основополагающей цели создания. Расходы на национальную оборону в бюджете РФ составляют от 3,8% (1997 г.) до 2,65% (2001 г.) ВВП или 17% всех бюджетных расходов, на правоохранительную деятельность — около 1,7% ВВП или 11% расходов. На образование направляется около 0,7% ВВП (для сравнения: желательным считается уровень 4% ВВП) или 3,8% расходов. На государственное уп­равление направляется около 3,5%, на здравоохранение — 1,8%, на науку — 1,7%, на культуру, искусство и кино — 0,5% расходной части бюджета. Ряд экспертов считает, что дефицит расходов статей, связанных с интеллектуальной собственностью (образование, здравоохранение и наука), в перспективе может негативно отразиться на развитии страны. Кроме того, федеральный бюджет страны отличает высокая степень централизации бюджетных пополнений, что связано со сложившейся практикой его взаимоотношений с региональными бюджетами. Кроме того, практика российского бюджетного планирования отличается значительными корректировками структуры бюджета после начала финансового года. Это связано с сильной зависимостью бюджета от "нефтяной трубы" страны, которая пока еще определяет основные доходы государства. Эксперты также отмечают "непрозрачность" резервного фонда государственного бюджета РФ.

Порядок рассмотрения и утверждения бюджета страны в целом несет демократический характер и состоит в следующем. Вначале президент страны составляет бюджетное послание федеральному собранию, которое строится на основе прогноза социально-экономического развития страны, сводного баланса намечаемых финансовых ресурсов и основных направлений бюджетной политики. С учетом этой информации рассчитываются контрольные цифры плана на бюджетный год, который длится с 1 января до 31 декабря планового года. На базе этих данных разрабатывается первичный проект бюджета, и это обычно происходит в течение первой половины текущего года. Считается, что первоначальный проект российского федерального бюджета содержит в себе сильное влияние популистских течений, включает политические обещания и далек от реальности. После обсуждения в общественных институтах проект, приобретающий более реалистичные черты, поступает осенью текущего года для обсуждения в Государственную Думу. Там проект бюджетного плана вначале рассматривают в комиссиях. Потом, после внесения изменений и дополнений, он представляется на рассмотрение и утверждение в верхнюю палату — Федеральное Собрание. Его плановые параметры будут включены в закон о федеральном бюджете, который после утверждения парламентом подписывается президентом страны. В случае несогласия президента с мнением парламента, на бюджет накладывается вето в исполнении. Выполнение бюджетного плана контролируется Контрольно-счетной палатой при парламенте и соответствующими государственными финансовыми органами.

В динамике последних лет российская практика бюджетного планирования заметно стабилизируется, хотя по-прежнему точное исполнение утвержденного бюджетного плана для страны является проблематичным. Бывает, что к концу года фактические расходы превышают плановые, а доходы наоборот: оказываются ниже плановых. Нередки случаи, когда для бюджета возникает необходимость неоднократных корректировок. Может происходить перераспределение резервов с тем, чтобы обеспечить ресурсами иные, чем предусмотрено, направления деятельности.

С укреплением рыночного потенциала закономерно уменьшается доля государственной поддержки отраслей экономики. Так, в России заметно снижаются расходы на промышленность, энергетику и строительство (с 1,82% в 1997 г. до 0,56% ВВП в 2001 г.), уменьшается государственная поддержка и сельского хозяйства из средств бюджета. Однако в обществе всегда остаются виды деятельности, требующие государственной поддержки: научные исследования, культура, бесплатное образование, бесплатное здравоохранение и некоторые другие. В бюджетном планировании заметнее стала проявляться тенденция к оптимизации расходной части бюджета путем снижения федерального влияния при усилении регионального (местного) влияния и частного предпринимательства.

Таким образом, составление и исполнение бюджетного плана является частью финансово-бюджетного регулирования страны. Государственная бюджетная система состоит из трех звеньев. Планирование бюджета определяет процесс обоснованного формирования и использования денежных средств государства. Бюджет страны характеризует его масштаб и структура. Бюджетный план является средством воздействия государства на рациональное использование имеющихся финансовых ресурсов.

Налоговое планирование

Налоги являются главным источником средств государственного бюджета, финансовой базой социальной политики государства. Для обоснования суммы поступаемых государству налогов составляется план по налогам и сборам. Он охватывает собираемость налогов разных территориальных уровней: федерального, регионального и местного. Однако планы по налогам и сборам разных уровней объединяет одно общее. В них отражаются отношения двух участников: с одной стороны — государства и с другой — налогоплательщика, который платит налоги для того, чтобы государственная власть любого уровня обеспечивала нормальную жизнедеятельность территориального пространства, выполняя свои основные функции. Отношения между субъектами налогообложения определяют основную сложность налогового планирования.

Налоговое планирование государства позволяет обосновать доходы бюджетов страны. От правильности определения и полноты сбора налогов зависит объем средств, находящихся в ведении правительства для решения насущных государственных проблем функционирования и развития.

Налоговое планирование — это система сбора, фиксации и обработки информации, необходимой в будущем для правильного исчисления налоговых обязательств налогоплательщика. Оно может быть на уровне государства (федеральном, региональном, местном) и на уровне фирмы.

Система налогообложения государства включает такие элементы как виды налогов, объекты налогообложения, установленные налоговые ставки, учитывает налоговые льготы и др. Показатели налогового планирования распространяются на юридических и физических лиц. Основная часть налоговых поступления в бюджет России обеспечивается за счет юридических лиц, т.е. фирма является основным донором бюджетных доходов. Целью налогового планирования является обоснование совокупности действий по максимальному учету возможностей оптимизации налоговых платежей как для государства, так и для плательщиков налогов. По отношению к субъектам налогообложения при обосновании плана по налогам и сборам используются принципы: всеобщности, обязательности, стабильности, равнонапряженности и социальной справедливости. Налоговое планирование построено в основном на нормативном методе, действующим в рамках принятой в государстве системы налогообложения. На оптимальность расчета налогов влияют объективные факторы: конкуренция, спрос и предложение, свободное перемещение капиталов, многообразие форм собственности, свобода предпринимательства и др., а также субъективные: профессиональная подготовка и опыт специалистов институтов власти, проработанность и обоснованность применяемых законов и др.

При планировании источников доходов налогоплательщика учитываются прогнозируемые параметры экономического роста на среднесрочный период упреждения с учетом влияния макроэкономических факторов объективных и субъективных по характеру. Используются данные о числе плательщиков, в том числе данные Реестра налогоплательщиков и их единых и постоянных идентификационных номерах (ПИН-код) и др. В группу базовых показателей для определения суммы налогов входят данные налоговой отчетности предыдущих лет. Они служат исходной информационной базой для расчета общей налоговой эффективности. Изучается зависимость базовых налоговых показателей с основными характеристиками развития производства и социальной сферы.

Основная функция сборщика налогов в стране возложена на МНС России. Кроме него этим занимаются другие ведомства: Министерство финансов и федеральное казначейство, налоговая полиция, Центральный банк и др. Соответственно, они также имеют свои плановые показатели по налоговым поступлениям.

Все налоги укрупненно можно разделить на три группы в зависимости от объекта налогообложения: налоги с оборота, налоги на прибыль и налоги на капитал. Налоговые поступления включают: а) прямые налоги на прибыль прирост капитала или доход; б) налоги, взимаемые в зависимости от расходов на оплату труда; в) налоги на товары и услуги; г) налоги на имущество; д) платежи за использование природных ресурсов; е) налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции; ж) прочие налоги, сборы и пошлины.

Отношения власти и налогоплательщика являются непростыми. В случае антипатии последнего к обязательной для него системе налогообложения он может: 1) поменять бизнес; 2) искать законный способ уменьшения или ухода от налога; 3) уйти в теневую экономику. У налогоплательщика есть право использовать допустимые законом средства для максимального сокращения налоговых обязательств или сменить вид бизнеса. Массовый масштаб ухода в теневую экономику характеризует несовершенство применяемой в государстве системы налогообложения.

От налоговой политики страны зависит ее устойчивое экономическое развитие и общественная стабильность Для периода нестабильности и отставания в экономике характерно активное вмешательство государства в экономические процессы, так как в основе развития находятся экономические стимулы, ядром которых выступает налоговая система. Соответственно, экономическая отсталость страны обычно вызывает необходимость увеличения налогового бремени. Но с обеспечением экономической стабилизации приходит налоговая стратегия, направленная на стимулирование экономического роста, создание благоприятного инвестиционного климата. В этом и состоит главная цель налогового регулирования государства, так как в налогообложении существует определенная закономерность: чем выше уровень налоговых изъятий, тем ниже темпы экономического роста.

С другой стороны, достижение определенного уровня экономического развития и стабильности позволяет государству усиливать централизацию финансовых средств для решения проблем общегосударственного значения. Поэтому налоговая нагрузка на экономику в разных странах значительно колеблется. Так, в Швеции она составляет до 60%, в США — от 30%; а в странах с переходной экономикой достигает 26—28%. В разных странах имеются разные виды налогов, уровень налоговых ставок, способы регистрации, декларирования объектов налогообложения, методы взимания налогов. Они в целом оказывают совокупное влияние на общую величину собираемых в стране налогов. Но одновременно в любой стране действуют достаточно жесткие системы контроля за выполнением плана по налогам и сборам.

Обоснование величины налогового бремени посредством утверждения системы налогообложения тесно связано с временными последствиями. Так, одномоментное изъятие средств у налогоплательщика для решения актуальных общегосударственных задач наталкивается на возможность уменьшения получаемых ресурсов в будущем. Поэтому обоснованное составление плана по налогам и сборам предполагает учет влияния налогов на развитие производства и обеспечение условий для роста налоговых поступлений в будущем.

В России сложилась определенная система налогообложения, для которой характерно постепенное уменьшение налогового бремени по мере укрепления финансового состояния государства. В последние годы в стране наблюдается стабилизация налоговой структуры и более равномерный рост поступлений по основным видам налогов (за исключением экспортно-импортных налогов). Однако отмечается кардинальное отличие структуры российских налогов от структуры налогов в развитых странах. В отраслевом аспекте заметен рост налоговых платежей в электроэнергетике и топливных отраслях промышленности. Заметны значительные региональные вариации показателя налогового бремени, т.е. различие доли налогов в валовом региональном продукте. Такое положение зависит от множества причин как объективного (структура отраслей, природно-географическое положение, демографическое состояние и др.), так и субъективного характера. По-прежнему в исполнении плана по налогам и сборам проблематичным остается собираемость налогов, т.е. фактическое выполнение намеченных плановых показателей. Сильна зависимость доходов региональных и местных бюджетов от пропорций, устанавливаемых центром, что подрывает стимулы к проведению структурных реформ, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов. На уровне фирмы налогообложение сильно зависит от несовершенства расчетов финансовых результатов организации, нестабильности состояния экономических процессов. Поэтому зачастую внутрифирменные доходы, от которых исчисляются налоги, неустойчивы и подвержены стохастическим изменениям, что не стимулирует необходимые экономике структурно-инвестиционные процессы.