О состоянии конкуренции

181

В настоящее время решение и предписание по делу и 9 постановлений обжалуются ООО «АТАК» в арбитражном суде г. Москвы.

2. Дело о нарушении антимонопольного законодательства, по результатам рассмотрения которого действия ООО «АШАН» признаны нарушением пункта 1 части 1 статьи 13 Закона о торговле. Нарушения выразились в создании дискриминационных условий для 85 поставщиков молока и молочной продукции при определении стоимости услуги по рекламированию товаров путем демонстрации образцов товара, а также при взимании различной платы за одинаковый объем оказанных услуг по сравнению с другими поставщиками молока и молочной продукции. В настоящее время решение и предписание по делу обжалуются ООО «АШАН» в арбитражном суде г. Москвы.

В настоящее время по итогам рассмотрения указанного дела ФАС России возбуждается 85 дел об административных правонарушениях.

3.7. Контроль за размещением госзаказа, торгами и заключением договоров по их результатам

3.7.1. Контроль за размещением госзаказа в 2013 году и его влияние на конкуренцию

В соответствии со ст. 17 Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ) контроль за соблюдением заказчиками, уполномоченными органами или специализированными организациями, конкурсными, аукционными или котировочными комиссиями, уполномоченными федеральными органами исполнительной власти по созданию, ведению, развитию и обслуживанию официального сайта, организацией, оказывающей услуги по ведению и обслуживанию официального сайта федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим ведение реестра контрактов, операторами электронных площадок требований законодательства Российской Федерации о размещении заказов осуществляется путем проведения плановых и внеплановых проверок.

Из представленных данных видно (см. рисунок 3.17), что количество проведенных ФАС России внеплановых проверок в 2013 году (9 048) уменьшилось на 20 % по отношению к 2012 году (44 266). Всего, в течение 2013 года, ФАС России проведено 9 048 проверок, в том числе:

-320 плановых проверок;

-3 134 внеплановые проверки размещения заказов для федеральных нужд и нужд федеральных бюджетных учреждений (не включая внеплановые проверки проведенные при рассмотрении жалоб);

-2 656 внеплановых проверок размещения заказов для нужд субъектов Российской Федерации и нужд бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации (не включая внеплановые проверки проведенные при рассмотрении жалоб);

182

- 2 938 внеплановых проверок размещения заказов для муниципальных нужд и нужд муниципальных бюджетных учреждений (не включая внеплановые проверки проведенные при рассмотрении жалоб).

Рисунок 3.17. Динамика проведения ФАС России проверок размещения заказов

в 2013 году (по сравнению с показателями 2012 года)

В ходе проведения внеплановых проверок в 2013 году проверено 94 851 размещение государственного заказа, из которых в 14 523 (15 %) выявлены нарушения законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов. По результатам проведения плановых проверок выдано 100 предписаний об устранении нарушений законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов. При проведении внеплановых проверок выдано 816 предписания об устранении нарушений законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов федеральным заказчикам и федеральным бюджетным учреждениям, 947 – заказчикам субъектов Российской Федерации, бюджетным учреждениям субъектов Российской Федерации и 1129 – муниципальным заказчикам, муниципальным бюджетным учреждениям. Всего ФАС России в 2013 году выдано 2 892 предписания об устранении нарушений законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов (в 2012 году заказчикам различных уровней выдано 16 771 предписание).

Обжалование действий (бездействия) заказчиков, уполномоченных органов, специализированных организаций, операторов электронных площадок, конкурсных, аукционных или котировочных комиссий.

183

В целях защиты прав и законных интересов участников размещения заказов ФАС России вела работу по рассмотрению жалоб участников размещения заказов в соответствии с главой 8 Закона №94-ФЗ.

Рисунок 3.18. Динамика поступления и результатов рассмотрения жалоб органами ФАС России

В 2013 году в органы ФАС России поступило 49723 жалобы на действия (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, оператора электронной площадки, либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии. Из поступивших жалоб 35784 жалобы рассмотрены по существу, 14 537 из них признаны обоснованными.

Таким образом, согласно приведенным в диаграмме данным, доля жалоб, признанных ФАС России обоснованными, увеличилась: в 2012 году обоснованными признаны 28 % рассмотренных жалоб, в 2013 – 29 % рассмотренных жалоб, что свидетельствует о не значительном увеличении количества нарушений, допускаемых заказчиками, уполномоченными органами, специализированными организациями, операторами электронных площадок, конкурсными, аукционными и котировочными комиссиями при проведении процедур размещения заказов.

Также можно отметить, что участники размещения заказа стали чаще прибегать к административной процедуре обжалования. Так в 2013 году на 2 % увеличилось количество поступивших жалоб в ФАС России по сравнению с 2012 годом, на 4 % увеличилось количество жалоб рассмотренных по существу.

Рассмотрение обращений о согласовании возможности заключения контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком), а также уведомлений о размещении заказов у единственного поставщика

184

(исполнителя, подрядчика). В число функций ФАС России входит также рассмотрение поступающих от заказчиков обращений о согласовании возможности заключения контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком). При этом органы ФАС России, в соответствии с приказом Минэкономразвития России от 03.05.2006 №124, осуществляют проверку соблюдения заказчиками требований законодательства при проведении процедур размещений заказов в форме торгов, запросов котировок, признанными несостоявшимися и ставшими основанием для обращений.

Всего в 2013 году ФАС России рассмотрено 12 861 обращение о согласовании возможности заключения контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком). По результатам рассмотрения указанных обращений заказчиками получено согласование ФАС России в 12 160 (94,55 %) случаях. Также в 2013 году ФАС России рассмотрено 15 272 уведомления о размещении заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика). При этом в 798 (5 %) случаях выявлено, что заказы размещены с нарушением Закона о размещении заказов. Таким образом, число поступивших обращений о согласовании заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) снизилось по сравнению с 2012 годом на 15%.

Рисунок 3.19.

Анализ работы по рассмотрению обращений заказчиков о согласовании возможности заключения контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) показывает, что решение об отказе в согласовании принимается в основном по следующим причинам:

- несоответствие конкурсной документации (документации об аукционе в электронной форме), извещения о проведении запроса котировок требованиям

185

Закона о размещении заказов; - установление в конкурсной документации (документации об аукционе в

электронной форме), извещении о проведении запроса котировок неправомерных требований к участникам размещения заказа, к составу заявок.

Практика пресечения нарушений Закона №94-ФЗ в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП). Всего в 2013 году ФАС России возбуждено 18 589 дел об административных правонарушениях, по сравнению с показателями 2012 года (18 511 дел), количество возбужденных дел увеличилось на 0,4 %. По итогам рассмотрения соответствующих дел в 2013 году вынесено 12 673 постановлений о наложении административных штрафов, что на 3,5 % превышает показатели

2012 года.

Наибольшее количество постановлений о наложении штрафа (2 995) за 2013 год выдано лицам, привлеченным к ответственности по части 2 статьи 7.30 КоАП, то есть наиболее распространенным нарушением является нарушение членами конкурсной (аукционной) комиссии порядка отбора участников размещения заказа в рамках проведения процедур рассмотрения конкурсных (аукционных) заявок (в 23 % случаев).

В 19 % случаях должностные лица привлечены к административной ответственности по части 4.2 статьи 7.30 КоАП, в связи с утверждением документации, не соответствующей требованиям законодательства Российской Федерации о размещении заказов.

Рисунок 3.20. Динамика возбуждения дел об административных правонарушениях и вынесения

постановлений о наложении административных штрафов

186

Ведение реестра недобросовестных поставщиков.

Всего в 2013 году рассмотрено 3 800 обращение о включении сведений об участниках размещения заказов в Реестр недобросовестных поставщиков, из которых в реестр недобросовестных поставщиков ФАС России включены сведения о 2 488 недобросовестных поставщиках, что составляет 65 % от общего количества рассмотренных обращений.

Соотношение количества рассмотренных в 2013 году и аналогичном периоде 2012 года обращений к числу включенных в Реестр недобросовестных поставщиков представлено на рисунке 3.21.

Рисунок 3.21.

Приведенные данные свидетельствуют о том, что количество обращений заказчиков в ФАС России по вопросам включения участников размещения заказа в Реестр недобросовестных поставщиков в 2013 года по сравнению с аналогичным периодом 2012 года уменьшилось на 63 %. На 31.12.2013 года Реестр недобросовестных поставщиков содержал сведения о 5 327 записи о недобросовестных поставщиках.

Обжалование решений ФАС России в судах.

Всего в 2013 году зафиксировано 2 561 случай обжалования в арбитражных судах и судах общей юрисдикции решений (предписаний) ФАС России, 2 213 случаев обжалования постановлений о назначении административного наказания. Требования заявителей при обжаловании решений (предписаний) удовлетворены в 589 случаях. Требования заявителей при обжаловании постановлений о назначении административного наказания удовлетворены в 564 случаях.

187

3.7.2. Анализ проблем правоприменения норм законодательства при осуществлении закупок в сфере строительства

В соответствии с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.10.2013 № 2019-р «О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион)» (далее – Распоряжение) из «аукционного» перечня исключены работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, а также искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, а также работ, включенных в эту группировку, в случае если начальная (максимальная) цена контракта при осуществлении закупок для обеспечения государственных нужд превышает 150 млн. рублей, для обеспечения муниципальных нужд превышает 50 млн. рублей.

Таким образом, при закупке работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, цена которых составляет свыше 150 млн. рублей для обеспечения государственных нужд и 50 млн. рублей для муниципальных нужд заказчики вправе проводить открытый конкурс с применением субъективных критериев оценки заявок на участие в конкурсе со значимостью 40%.

С целью ухода от проведения прозрачной и открытой процедуры электронного аукциона заказчики осуществляют различные действия, позволяющие увеличить цену контракта для получения возможности проводить конкурс. Наиболее часто встречающимися действиями являются укрупнение предмета лота путем объединения несколько объектов строительства, а также включение в предмет контракта дополнительных работ, не являющиесяработами по строительству.

При этом предусмотренный Законом о контрактной системе порядок подачи заявок на участие в конкурсе в бумажных конвертах также не обеспечивает честного определения победителя, так как позволяет заказчику путем нехитрых ухищрений не только ознакомиться с содержанием заявки, изменить ее содержание, но и физически воспрепятствовать ее подаче.

Одним из механизмов, способных снизить коррупционные риски при проведении конкурса и минимизировать влияние заказчика на определение победителя, является перевод конкурсов в электронную форму.

В соответствии с поручением, данным на заседании Правительства Российской Федерации 28.11.2013 Минэкономразвития России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти необходимо разработать и в месячный срок представить в Правительство Российской Федерации законопроект, предусматривающий внесение изменений в Закон о контрактной системе в части регламентации проведения открытых конкурсов в электронной форме. Соответствующие предложения в декабре 2013 года направлены ФАС России в Правительство Российской Федерации и Минэкономразвития России.

188

Кроме того, действующие нормы законодательства Российской Федерации о контрактной системе позволяют проводить указанные выше «субъективные» конкурсы даже в случае осуществления строительства типовых объектов на основании проектной документации повторного применения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1089 утвержден Перечень случаев и (или) порядок отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации.

Одним из таких случаев является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, а также искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения.

Согласно положениям указанного Перечня заказчик вправе самостоятельно и произвольно устанавливать требования к участнику закупки о наличии у него материальных ресурсов (технике, оборудованию, помещениям).

На практике имеют место случаи проведения заказчиками конкурсов с ограниченным участием не только при строительстве указанных объектов, но и иных объектов капитального строительства, в том числе типовых объектов, цена которых превышает 150 млн. рублей (для государственных нужд) и 50 млн. рублей (для муниципальных нужд).

При этом предусмотренное данным актом Правительства Российской Федерации право заказчика произвольно определять и устанавливать, в том числе неадминистрируемые и не относящиеся к предмету строительства требования, которые будут применяться к участнику закупки, позволяют допустить к участию в конкурсе исключительно только «нужного» заказчику подрядчика.

Частью 4 статьи 15 Закона о контрактной системе установлено, что при предоставлении в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации государственным, муниципальным унитарным предприятиям (далее - ГУПы и МУПы) на осуществление капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности на них при планировании и осуществлении ими закупок за счет указанных средств распространяются положения Закона о контрактной системе.

Вместе с тем, частью 26 статьи 112 Закона о контрактной системе предусмотрено, что вышеуказанные требования закона обязательны для применения государственными, муниципальными унитарными предприятиями только с 1 января 2017 года.

На практике указанные нормы Закона о контрактной системе приводят к фактически не нарушающему нормы действующего законодательства уходу заказчиков (получателей бюджетных средств) из под действия Закона о

189

контрактной системе путем передачи в форме субсидий бюджетных средств, выделяемых на строительство, подведомственным ГУПам и МУПам, которые в настоящее время самостоятельно определяют порядок расходования соответствующих средств (Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»).

При этом не обеспечивается осуществление конкурентного, открытого и прозрачного отбора исполнителя, эффективного расходования бюджетных средств, возможности проведения объективного контроля качества исполнения условий обязательств.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе заказчик вправе осуществить закупку у единственного подрядчика, определенного указом или распоряжением Президента Российской Федерации, распоряжением Правительства Российской Федерации.

Предметом данной нормы, по мнению ФАС России, должно являться определение единственного поставщика на низкоконкурентных или социально важных рынках, на которых определение исполнителя путем проведения конкурсных процедур экономически нецелесообразно или требует значительных временных затрат.

Вместе с тем, на практике достаточно распространены случаи определения по предложениям федеральных органов исполнительной власти единственных поставщиков на высококонкурентных товарных рынках, в том числе на рынках в сфере строительства.

Так, например, распоряжениями Правительства Российской Федерации №93-р от 02.02.2010, №272-р от 03.03.2010,№531-р от 13.04.2010, №1145-р от 06.07.2011, №1529-р от 05.09.2011 для нужд Министерства обороны Российской Федерации определены единственныеисполнителиработ по проектированию и строительству большинства жилых и социальных объектов капитального строительства.

Заключение в рассматриваемом случае контрактов с единственными исполнителями приводит к ограничению конкуренции и неэффективному расходованию бюджетных средств.

3.7.3. Анализ практики контроля за торгами и заключением договоров по их результатам

Антимонопольные органы, в соответствии со ст. 18.1 Закона о защите конкуренции, рассматривают жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной комиссии или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов либо в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено

190

законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Статья 18.1 была введена в Закон о защите конкуренции для того, чтобы повысить прозрачность и открытость процедуры проведения торгов, усилить эффективность контроля за проведением торгов. Она дает ФАС России возможность в ускоренном режиме рассматривать жалобы на нарушение процедуры торгов, проведение которых является обязательным (земельные, водные, лесные, «рыбные» аукционы, приватизация, исполнительное производство, банкротство и пр.) и выдавать предписания об устранении нарушений до того, как сделка будет совершена. Закон содержит требование приостановить процедуру торгов до рассмотрения антимонопольным органом жалобы по существу – за 7 рабочих дней с выдачей обязательного для исполнения предписания в случае выявления нарушений.

Размещение информации на официальном сайте антимонопольного органа в совокупности с оперативным рассмотрением жалоб позволяет нивелировать негативную практику процедурных нарушений при проведении торгов, обеспечивает открытость и эффективность соответствующих процедур.

В2013 году в антимонопольные органы поступило и рассмотрено в порядке, предусмотренном статьей 18.1 Закона о защите конкуренции (кроме торгов, проводимых в рамках Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, услуг отдельными видами юридических лиц»), 3629 жалоб, преимущественно в территориальных органах ФАС России, в том числе:

на организатора торгов – 3588 жалоб; на оператора электронной площадки – 41 жалоба.

Выдано 1096 предписаний. В суде обжаловано 222 решения, в том числе: отменено - 51 решение, оставлено в силе 171 решение.

Следует отметить, что количество обжалуемых решений и предписаний антимонопольных органов не превышает 10 %, при этом из указанного количества обжалуемых решений и предписаний отменены судом не более 25 %.

Анализ показывает, что чаще всего в антимонопольные органы направляются жалобы на неправомерное проведение торгов:

- на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества;

- по продаже имущества должника в рамках процедуры банкротства; - по продаже имущества должника в рамках исполнительного

производства; - на отбор управляющей организации для управления многоквартирными

домами.

Также по результатам рассмотрения жалоб выявлены ряд проблем в действующем законодательстве.

ВФАС России и его территориальные управления поступает множество жалоб на действия организатора торгов, оператора электронной площадки при