Глава 2. Государственная служба как профессиональная управленческая деятельность

§ 2.1. Государственный служащий: понятие, содержание деятельности

Государственная служба представляет собой профессиональную управленческую деятельность - специфический вид деятельности людей, который требует определенных качеств, навыков и знаний и принципиально отличается от всех других видов практической и духовной деятельности человека.

Отличительные признаки государственной службы как профессиональной деятельности следующие:

1. Является механизмом государственного управления, выполняет его функции

2. Государственный служащий – не просто наемный работник, а лицо, представляющее государство, а через него – общество.

3. Государственные служащие имеют особый правовой статус, подлежащий строгому государственно-правовому регулированию.

4. На государственной службе существуют ограничения и запреты, в определенной мере ущемляющие права госслужащих как граждан. В качестве компенсации госслужащим положены дополнительные гарантии.

5. Государственная служба строго субординирована и ранжирована.

Это особый вид общественно полезной деятельности, которая отличается своим государственным, публичным характером. Она регулируется в значительной мере не трудовым, а административным правом.

Центральной фигурой в системе государственной службы как вида профессиональной деятельности является государственный служащий.

Государственный служащий - в законодательстве о государственной (публичной) службе служащий, который находится по отношению к государству (его органу) в специально установленной законом правовой связи. В большинстве стран государственные служащие делятся на классы с определенным режимом (например, во Франции) или на отдельные категории (в Германии — чиновники и служащие по найму в государственных органах).

Государственная служба должна осуществляться профессионалами. Профессионализм обусловлен необходимостью компетентного и преемственного осуществления деятельности государственных органов и иных структур.

В числе особенностей труда государственных служащих можно выделить следующие:

а) их труд выражается в обосновании це­лей и направлений общественного развития, в конкретной органи­зации и регулировании сознания, поведения и деятельности людей;

б) их труд — интеллектуальный, психологически насыщенный, ответственный;

в) во всех их усилиях проявля­ется государственная власть,

г) научные знания, искусство и опыт таких людей не создают потребительские ценности и не удовлетворяют индивидуально-личностные потребности, но формируют особый духов­но-материальный «продукт», обеспечивающий рациональность и эффективность общественных отношений;

д) их труд является высокопрофессиональным и предъявляет к каждому из исполнителей жесткие требования в смысле подго­товки, личностных дарований, поведения и общения с людьми.

В российской практике, в соответствии с федеральным законом №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», под государственным служащим понимается гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств бюджета.

Государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

 Российской Федерации;

 федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

 субъектов Российской Федерации;

 органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

 лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

 лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

С учетом международного и российского опыта можно выделить следующие сущностные признаки государственного служащего:

1. Гражданство страны – государственный служащий должен являться гражданином той страны, в государственных органах которой проходит службу (в РФ есть единственное исключение: военную службу по контракту может проходить иностранный гражданин, остальные виды государственной службы комплектуются гражданами РФ)

2. Наличие должности государственной службы – важнейший признак, именно с момента занятия должности гражданин становится государственным служащим

3. Наличие акта руководителя государственного органа о назначении на должность, а также подписанного контракта

4. Служащий добровольно принимает на себя обязанности по прохождению государственной службы (в РФ в качестве исключения можно рассматривать военную службу по призыву)

5. Денежное содержание исключительно из государственного бюджета

Гражданские служащие в любой стране несут ответственную нагрузку, составляя основу исполнительного механизма при осуществлении государственной политики. Поэтому наряду с необходимостью существования особого законодательства о государственной службе как социального института требуются законодательная защита гражданских служащих, установление их правового и социального статусов.

Под правовым статусом государственного служащего следует понимать установленное и гарантированное государством правовое положение государственного служащего, исполняющего свои полномочия по определенной должности государственной службы.

Правовой статус государственного служащего возникает с момента выхода акта о назначении на соответствующую должность, правоотношения с государством обычно конкретизируются в трудовом (служебном) договоре.

Элементами правового статуса государственного служащего являются права, свободы, обязанности, ограничения, запреты, ответственность служащего, поощрения, которые закреплены в законодательстве и гарантированы государством.

В системе государственной службы РФ складываются разные правовые статусы государственных служащих: общий, особенный, специальный и индивидуальный правовые статусы.

Общий правовой статус государственного служащего установлен Конституцией России, федеральными законами.

Особенный правовой статус государственного служащего отражает специфику его служебной деятельности в отдельных видах государственной службы (в РФ - гражданской, военной или правоохранительной).

Специальный правовой статус государственного служащего определяется правовым положением государственного органа, его специализацией, носит профессиональный характер. Специальный правовой статус – это статус, специально предоставленный государственному служащему для выполнения задач и функций, возложенных на государственный орган в соответствии с легитимно утвержденным положением о нем.

Индивидуальный правовой статус государственного служащего определяется должностным регламентом по занимаемой должности государственной службы. Данный правовой статус включает в себя нормы общего, особенного и специального правового статуса государственного служащего.

Таким образом, важнейшим документом, на положениях которого основывается деятельность любого государственного служащего является должностной регламент по занимаемой должности государственной службы. В нем должны содержаться требования, предъявляемые к государственному служащему, замещающему соответствующую государственную должность.

Одним из требований, предъявляемых к государственной службе, является возможность ее осуществления только на профессиональной основе (т. е. категорией служащих, для которых работа в государственном аппарате – основная профессия). Под профессиональной основой А. П. Алехин понимает деятельность непрерывную, преемственную и компетентную. Д. Н. Бахрах – деятельность постоянную в течение определенного времени в рамках определенного коллектива за регулярно получаемое вознаграждение.

Таким образом, для государственной службы характерна профессионализация – требование для осуществления деятельности специальных знаний, навыков, опыта работы.

Профессионализм государственного служащего призван обеспечить качественное выполнение должностных обязанностей, стабильность государственной службы, постоянную готовность к подготовке и реализации решений из сложных задач, возможность повышения своей квалификации и т.д. Это необходимое правовое требование, без которого невозможно получение права на осуществление должностных полномочий.

Именно в соответствии с подразделением профессиональной служебной деятельности государственные служащие структурируются на различные категории.

Условно различают следующие виды государственных служащих:

a) по функциональному назначению:

• служащие, осуществляющие в качестве специалистов фактическую деятельность по выполнению задач, обусловленных целями и предметом деятельности предприятий, учреждений, организаций;

• служащие, деятельность которых подчинена управлению предприятием, учреждением, организацией;

• служащие совмещающие выполнение указанных выше функций.

   б) по характеру и объему полномочий:

• представители административной власти  - должностные лица, имеющие право предъявлять юридически властные требования (предписания, указания) и применять  меры административного воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении;

• оперативный состав  – функциональные работники, государственные служащие, выполняющие работу, непосредственно определяемую задачами данного органа, в качестве специалиста государственного органа, наделенного полномочиями в сфере осуществления государственно-властных функций,  но не имеющие права совершать служебные юридически властные акты в качестве средства управления людьми (юрисконсульт);

• вспомогательный состав – служащие, служебная деятельность которых не предполагает совершение действий, влекущих юридические последствия, влияющих на содержание решений данного органа. Их деятельность связана с обеспечением служебной деятельности оперативного состава (технические секретари);

• граждане, не состоящие на государственной службе, но уполномоченные совершать действия, влекущие юридические последствия (нотариус).

В российской практике соответственно необходимым профессиональным характеристикам и специфике обязанностей выделяются, к примеру, категории должностей государственной гражданской службы.

К государственным служащим применяются особые требования к личностным и профессиональным качествам по сравнению с другими отраслями деятельности.

А) Первичные (исходные) качества:

- в общекультурном ас­пекте — общая подготовка; целевые и ценностные жизненные ориентации; опыт общения с людьми; культура речи;

- в деловом (профессиональном) - компетентность в вопросах управления в соответствующей сфере; трудовая актив­ность; опыт общественной и государствен­ной деятельности; дисциплинированность, умение повышать свою квалификацию;

- в личностном — моральная устойчивость, честность, самостоятельность, ини­циативность, коммуникабельность, надежность.

Принципиальное значение имеют приобретаемые качества:

- общекультурные — знание истории страны и основных интеллектуаль­ных ценностей современности; ораторское мастерство, навыки про­ведения массовых мероприятий; чувство лидерства и ответствен­ности за него;

- деловые — организованность; умение руководить; настойчивость и последовательность в решении задач; знание достижений социаль­ного и научно-технического прогресса и ис­пользовать их на практике;

- личностные — мужество; принципи­альность; способность противостоять конъюнктуре и личной выго­де; умение убеждать; образцовое поведение в любых ситуациях.

Зачастую от госслужащих требуется (прямо или косвенно) лояльность к действующей власти, либо политическая нейтральность.