Глава 2. Рамочные стандарты как основа регулирования деятельности всемирной таможенной организации

2.1. Основные инструменты в рамках организации деятельности Всемирной таможенной организации

Для достижения поставленных целей, ВТамО создала ряд инструментов.

1. В 1983 г. был принята Международная конвенция о гармонизированной системе описания и кодирования товаров (далее ГС), которая вступила в силу в 1988 г. Эта номенклатура используется в различных целях, в частности, в качестве основы для расчета таможенных тарифов и сбора международной таможенной статистики. Система включает в себя около 5000 групп товаров, каждая из которых имеет шестизначный код, присвоенный согласно определенным правилам, с целью достижения единой классификации товаров. ГС также используется для разработки торговой политики, рассмотрения правил происхождения товаров, мониторинга контролируемых товаров, расчета налогов, тарифов на перевозку, контроля за квотами и ценами, а также для проведения экономических исследований и анализа.

2. В 1974 г. была принята Международная конвенция об упрощении и согласовании таможенных процедур, она была пересмотрена в 1999 г. (пересмотренная Киотская конвенция) и вступила в силу в 2006 г.

Она включает в себя несколько основополагающих принципов:

а) прозрачность и предсказуемость операций по таможенному контролю;

б) стандартизацию и упрощение товарных деклараций и сопровождающих документов;

в) упрощенные процедуры для уполномоченных операторов;

г) максимальное использование информационных технологий;

д) минимально необходимый таможенный контроль при соблюдении таможенных правил;

е) применение процедур таможенного контроля, основанных на анализе рисков и аудите; проведение совместных операций с участием других пограничных служб;

ж) партнерство с частным сектором.

Конвенция также предусматривает действенные меры по упрощению процедур торговли и эффективному контролю, а также содержит новые обязательные требования по их внедрению. Пересмотренную Киотскую конвенцию часто путают с Киотским протоколом к Рамочной конвенции ООН по изменению климата (РКИК).

1. В 1961 г. была принята Конвенция о карнете АТА, а в 1990 г. – Конвенция о временном ввозе (Стамбульская конвенция). Обе Конвенции являются средствами ВТамО по временному ввозу товаров и включают в себя систему АТА, которая допускает временный ввоз товаров на таможенную территорию и свободу передвижения через границы без уплаты налогов и пошлин. Товары сопровождаются одним документом, называемым карнет АТА. Функционирование системы АТА обеспечивается с помощью международных гарантий.

2. Декларация Аруша о профессиональной этике была принята в 1993 г. и пересмотрена в 2003 г. Декларация носит необязательный характер и представляет собой ряд основных положений для продвижения принципов профессиональной этики и борьбы с коррупцией в таможенной сфере.

3. Система рамочных стандартов по обеспечению безопасности и содействию глобальной торговле (SAFE) была принята в 2003 г.

В рамках данного параграфа рассмотрим более подробно два инструмента ВТамО:

1. Международная конвенция о ГС описания и кодирования товаров;

2. Международная конвенция об упрощении и согласовании таможенных процедур (пересмотренная Киотская конвенция).

Определяя место таможенно-тарифного механизма в системе государственного управления внешней торговли, часто выделяют административные и финансовые инструменты регулирования. К последним относят и таможенную номенклатуру, поскольку номенклатура является инструментом государственного регулирования внешней торговли, воздействующим преимущественно через стоимостные показатели.

Однако таможенные цели не замыкаются на потребностях таможенно-тарифного регулирования и защиты определенных развиваемых государствами и таможенными союзами отраслей экономики. Таможенные цели проявляются и в ускорении таможенного оформления, и в повышении эффективности и автоматизации таможенного контроля, и в ведении таможенной статистики в точном соответствии с общепринятыми мировыми стандартами и потребностями всех пользователей статистических данных, прежде всего иных (нежели таможенных) государственных органов и институтов, отвечающих за принятие ключевых общегосударственных макроэкономических решений.

Необходимость принятия новой, более детализированной и приспособленной, прежде всего для таможенных целей, международной товарной номенклатуры обусловили следующие факторы: усложнение структуры международной торговли к концу прошлого столетия; потребности международных организаций и государств в качественно новых инструментах международного контроля за трансграничным перемещением определенных товаров, в том числе представляющих опасность для человека; необходимость осуществления постоянного мониторинга внешней торговли за биологическими видами, находящимися под угрозой исчезновения.

При этом основной целью являлось осуществление реализации новой системы классификации товаров с помощью международно-правовых механизмов и привлечением как можно большего числа государств и таможенных союзов. Новая классификация не должна была быть чересчур сложной для применения. Кроме того, важно было оставить возможность для создания ее детализации различными странами и таможенными союзами, когда это было им необходимо, таким образом, чтобы принципы и общая классификационная схема не нарушались в результате таких изменений.

Созданная в 1980-х годах ГС описания и кодирования товаров соответствовала практически всем перечисленным условиям и потребностям, именно поэтому в настоящий момент она получила столь широкое распространение как таможенно-статистическая, и многоцелевая товарная номенклатура.

Работа над созданием новой номенклатуры, призванной заменить Брюссельскую таможенную номенклатуру, была начата в начале 1970-х годов. Первоначально в состав специально созданного Комитета по ГС входили лишь представители таможенных служб разных стран, но в дальнейшем создателями стали также эксперты Совета таможенного сотрудничества при активной поддержке ЕЭК ООН и содействии Статистического отдела ООН.

Рабочая группа Комитета по ГС состояла из представителей свыше 60 стран и более 20 международных и национальных организаций и институтов. Заинтересованные стороны вносили замечания и предложения в Комитет, после чего они передавались на проработку в рабочую группу, в которой решения принимались большинством голосов. Такой порядок подготовки новой номенклатуры объяснялся тем, что на первых заседаниях рабочей группы решено было связать новую номенклатуру с международными и даже отдельными национальными классификаторами товаров.

При подготовке номенклатуры ГС было использовано около 14 других товарных классификаторов, среди которых: СМТК ООН, НСТС, Всемирная классификация авиагрузов Международной ассоциации воздушного транспорта, Единая товарная номенклатура Международного союза железных дорог, Стандартизированный товаротранспортный код, Фрахтовый тариф Ассоциации Вест-индских трансатлантических пароходных линий, Товарная номенклатура внешней торговли ЕЭС (NIMEXE), а также таможенная номенклатура Японии, представлявшая собой детализацию БТН, и до того момента самостоятельно развивавшиеся таможенно-тарифные номенклатуры США и Канады.

Для получения в новой номенклатуре самостоятельного описания определенного товара (отдельную базисную позицию), необходимо соблюдение одновременно двух условий: он должен обладать отличительным признаком, позволяющим выделить его в отдельный класс, и должен представлять интерес минимум для двух государств. Этот интерес необходимо было обосновать, причем наиболее весомым аргументом в пользу создания отдельной товарной позиции или субпозиции, для чего использовались данные международной и национальной статистики об объеме международной торговли каждым конкретным товаром.

Важно отметить, что в ходе подготовки номенклатуры ГС в СТС сосуществовали и тесно взаимодействовали одновременно два комитета: Комитет по номенклатуре, уполномоченный вести действовавшую на тот момент НСТС и ежегодно вносивший в нее необходимые изменения, а также Комитет по ГС, который в то время занимался лишь работой по подготовке новой номенклатуры. С введением в действие ГС функции Комитета по номенклатуре в соответствии с нормами новой Конвенции перешли к Комитету по ГС.

Новая система классификации приобрела определенные очертания только в 1981 г., именно тогда стало понятно, что это была не просто очередная редакция НСТС, а принципиально новая система описания, основанная на шестизначном кодировании товаров. Номенклатура ГС уже тогда претендовала на доминирование не только в ряду международных таможенно-статистических товарных номенклатур, но и среди транспортно-экспедиторских товарных классификаторов.

К июню 1983 г. были учтены все мнения и возражения, был выработан согласованный рабочей группой текст новой номенклатуры, а также, что самое существенное, появилась международная конвенция о внедрении этой классификационной системы.

Таким образом, 14 июня 1983 г. в Брюсселе на 61/62 Сессиях СТС был утвержден окончательный вариант Международной конвенции о Гармонизированной системе описания и кодирования товаров²⁹. Планировалось, что Конвенция будет действовать с 1 января 1985 г., в соответствии со статьей 13 ее первоначального варианта. СТС было необходимо подготовить пояснения к Гармонизированной системе, которые были бы наиболее успешными в случае выявления проблем при фактическом применении ГС. Ряд стран перешли на ГС сразу же после утверждения окончательного варианта Конвенции, и за два года накопилось немало полезного опыта. В переходный период, на тех же 61/62 сессиях, СТС создал Временный комитет по ГС для отслеживания практики применения и подготовки пояснений к ГС.

Существовала другая проблема, которая заключалась в необходимости согласования перевода на номенклатуру ГС переговорных процедур в рамках ст. XXVIII ГАТТ. Введение в действие Конвенции о ГС затягивалось. Наконец, 24 июня 1986 г. на 67/68 сессиях СТС был принят Протокол поправок к Конвенции о ГС, который внес корректировки в статью 13 Конвенции. В протоколе говорилось о вступлении Конвенции в силу «по истечении не менее трех месяцев после того, как не менее семнадцати государств, таможенных или экономических союзов подпишут ее без оговорки о ратификации или передадут на хранение свои документы о ратификации или присоединении, но не ранее 1 января 1988 г.». Необходимое количество участников собралось только к сентябрю 1987 г., из-за чего окончательная дата вступления Конвенции в силу – 1 января 1988 г., на три года позже запланированной даты.

Создатели Конвенции о ГС руководствовались более амбициозными целями в отличие от тех, которые были заявлены в Конвенции о БТН 1950 г. Преамбула к Конвенции ГС говорит о том, что новая номенклатура предназначена для широкого применения, не только при построении таможенно-статистических номенклатур, но и при создании на ее основе транспортных тарифов и даже производственных классификаторов. Сближение внешнеторговых статистических классификаторов и производственных – это новая задача, которую призвана решить ГС.

В первую очередь ГС служит для упрощения и развития внешней торговли, уменьшению расходов частных лиц и других институтов, вызванных повторным описанием, классификацией и кодированием товаров при их переходе из одной системы классификации в другую в процессе международной торговли. Важно отметить, что возникает необходимость адекватно отвечать на технологические сдвиги в международной торговле путем принятия новой номенклатуры, поскольку прежняя система кодирования и НСТС, не отвечали этим потребностям.

ГС также используется как инструмент международных торговых переговоров в рамках ГАТТ/ВТО. В Конвенции о ГС указывается, что результат этой и других указанных целей осуществляется только с помощью заключения универсальной международной конвенции, вводящей всеобщие стандарты и принципы классификации товаров.

ГС основана на номенклатуре, приведенной в приложении к Конвенции о ГС, согласно которой Номенклатура ГС включает в себя следующие элементы:

– основные правила классификации для толкования ГС системы (Основные правила интерпретации ГС).

– товарные позиции, субпозиции;

– относящиеся к товарным позициям и субпозициям цифровые коды;

– примечания к разделам, группам и субпозициям;

Присоединившись к Конвенции, стороны обязуются применять ГС в качестве основы своей таможенно-статистической номенклатуры, которая представляет собой статистическую номенклатуру и номенклатуру таможенного тарифа. В данном случае под статистической номенклатурой понимается система классификации товаров, которая используется для сбора статистических данных по экспорту и импорту. Номенклатура таможенного тарифа при декларировании импортируемых товаров предписывает применять внутреннее законодательство участника Конвенции.

Говоря о классификации товаров по номенклатуре ГС, имеют в виду определение классификационного кода, то есть установление субпозиции и соответствующего ей шестизначного кода – все это является конечным пунктом процедуры классификации, которая заключается в применении Основных правил интерпретации ГС для однозначного отнесения товара к субпозиции ГС.

Процедура, обратная классификации, именуется расшифровкой. Расшифровка применяется при проведении таможенного контроля, когда проверяется правильность заявленного декларантом кода, соответствие указанного в таможенной декларации кода фактически ввозимому товару. Классификация более сложная процедура, нежели расшифровка, поскольку, зная код товара, легко найти соответствующее коду описание с ГС или ГС-производной номенклатуре, а также все примечания и условия отнесения товара к этому коду³⁰.

Структура ГС иерархична и состоит из 21 раздела (обозначаются римскими цифрами, номер раздела не кодируется), в которые входят 97 групп (нумерация от 01 до 97, также в ГС присутствуют некодируемые подгруппы, всего их 33). Все группы в ГС делятся на товарные позиции (1241), многие товарные позиции, в свою очередь, состоят из двух видов субпозиций – с одним дефисом и более мелких с двумя дефисами (субпозиций в ГС первоначально было 5019)³¹.

В номенклатуре ГС (далее – НГС) оставлена пустой группа 77, которая может в дальнейшем использоваться в самой Гармонизированной системе, однако она структурно входит в НГС и при построении ГС-производной товарной номенклатуры эту группу также следует оставлять пустой. Любопытно, что группа 77 входит в раздел XV «недрагоценные металлы и изделия из них». О 98-й и 99-й группах в НГС ничего не сказано, но очевидно, что кодирование в них не должно противоречить и искажать юридический текст Конвенции о ГС.

В ГС применяется шестиразрядное кодирование. Код читается следующим образом: первые две цифры обозначают номер группы, первые четыре соответствуют номеру товарной позиции внутри группы, первые пять – субпозиции с одним дефисом, принадлежащей к определенной товарной позиции, все шесть цифр – конечной субпозиции с двумя дефисами, принадлежащей к субпозиции первого уровня (с одним дефисом). Например, код ГС 9401.61 означает, что кодированный товар относится к группе 94 «Мебель; постельные принадлежности, матрацы, основы матрацные, диванные подушки и аналогичные набивные принадлежности мебели; лампы и осветительное оборудование, в другом месте не поименованные или не включенные; световые вывески, световые таблички с именем или названием, или адресом и аналогичные изделия; сборные строительные конструкции», к товарной позиции 94.01 «Мебель для сидения (кроме указанной в товарной позиции 9402), трансформируемая или не трансформируемая в кровати, и ее части» далее, к субпозиции с одним дефисом 9401.6 «Мебель для сидения с деревянным каркасом прочая» и к конечной товарной субпозиции с двумя дефисами 9401.61 «мебель обитая», которая входит в товарную позицию 94.01.

Отличительной чертой классификационной схемы ГС является комплексность. Так, разделы I, II и V построены по принципу происхождения, III, VI, VII раздел – по химическому составу, IV, XI, XII, XVII, XVIII, XIX, XX и XXI разделы – по функциональному назначению, а разделы VIII, IX, X, XIII, XIV и XV – по виду материала, из которого товар изготовлен. При перечислении групп осуществляется другой принцип – степень обработки товара (например: живые деревья и другие растения и классифицированы в группе 6, древесина и изделия из нее – в группе 44, а мебель – в группе 94).

Номенклатура ГС охватывает все возможные виды товаров, если для какого-либо конкретного товара в НГС не выделена отдельная субпозиция, ему все равно можно присвоить шестизначный классификационный код ГС. Это возможно благодаря использованию «корзиночных» товарных позиций («basket provisions») или «остаточных» субпозиций (обозначаются словом «прочие»), которые классифицируют товары, которые в других группах не поименованы.

Развивающимся странам предоставляется возможность применять ГС не в полном объеме и во время неограниченного переходного периода. Для этого могут потребоваться определенные условия – развивающаяся страна использует все субпозиции с двумя дефисами, относящиеся к одной и той же субпозиции с одним дефисом, или ни одну из них. Также такая страна может применять все субпозиции с одним дефисом, относящиеся к одной и той же товарной позиции, либо ни одну из них. В таких случаях шестой знак или пятый и шестой знаки, соответствующие неиспользуемой части кода ГС, заменяются «0» или «00» соответственно.

В настоящее время у развивающихся государств не возникает особых трудностей с применением номенклатуры ГС в полном объеме. Напротив, серьезную проблему представляет необходимость детализации номенклатуры ГС, это объясняется потребностями эффективной тарифной защиты и проведения более гибкой фискальной политики.

В Конвенции о ГС, согласно статье 11, вправе участвовать государства-члены СТС, таможенные и экономические союзы (например Европейский союз), а также государства, которым Генеральный секретарь СТС направит приглашение по указанию Совета. С 1 января 1987 г. Конвенция о ГС открыта только для присоединения, при этом документ о присоединении вручается Генеральному секретарю СТС. Конвенцию можно также денонсировать, но денонсация вступит в силу лишь спустя один год после уведомления Генерального секретаря.

Два экземпляра Конвенции о ГС, на французском и английском языках, сданы на хранение Генеральному секретарю СТС. Все участники Конвенции о ГС получают заверенные копии. Кроме того, Генеральный секретарь СТС обязан официально уведомить стороны и Генерального секретаря ООН:

– о принятых поправках к Конвенции о ГС

– о моменте вступления Конвенции в силу;

– о подписаниях, ратификациях и присоединениях к Конвенции о ГС;

– об уведомлениях развивающихся стран о частичном применении ГС;

– о денонсации Конвенции любой из сторон;

– о несогласии с рекомендуемыми поправками какой-либо из сторон и о снятии этого возражения;

В период за 1996 и 2002 годы вносились существенные поправки в ГС, которые повлекли за собой международно-правовую обязанность каждого участника Конвенции привести в соответствие с дополненной ГС свою статистическую и таможенно-тарифную, либо единую таможенно-статистическую номенклатуру в установленные сроки.

В рамках данного параграфа также хотелось обратить внимание на международную конвенцию об упрощении и согласовании таможенных процедур (пересмотренная Киотская конвенция).

Итак, Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотская конвенция) была заключена в Киото в 1973 г. и вступила в законную силу в 1974 г. Киотская конвенция оказала большое влияние на развитие и формирование современной законодательной и административной базы таможенного дела и практику работы таможенных служб многих стран.

В 1999 г. в Брюсселе ВТамО пересмотрела и одобрила новую редакцию Конвенции, которая вступила в силу 3 февраля 2006 г.

Конвенция была создана для содействия и устранения препятствий в международной торговле, которые могут возникнуть в результате существования различных и сложных таможенных процедур в разных странах, а также несовпадения требований к таможенным формальностям и документам. Пересмотренная Конвенция содержит новое «Общее приложение», состоящее из десяти глав с описанием необходимых процедур и практики, которые должны внедрить в свою деятельность все участники Конвенции. Участники Конвенции должны принять Общее приложение без каких-либо оговорок. Кроме того, она имеет специфические (конкретные) приложения, которые содержат описания отдельных таможенных процедур, и их могут участники принять все или только часть. Конвенция содержит рекомендации по упрощению процедур и ряд модельных формулировок, которые должны быть использованы участниками Конвенции при формировании их законодательства. Многие положения Конвенции Киото в настоящее время являются международными правилами таможенного контроля и оформления, которые применяют многие государства. На эти правила постепенно переходит и Россия.

Целью Киотской Конвенции является упрощение и гармонизация таможенных процедур и правил. По сути, Киотская конвенция является универсальным кодифицированным международно-правовым актом в области таможенного дела, регулирующим практически все таможенные вопросы. Конвенция, с одной стороны, направлена на стимулирование внешнеторговой деятельности путем упрощения и ускорения процедур таможенного оформления и таможенного контроля, а с другой стороны – на то, чтобы такое ускорение и упрощение не привели к нанесению ущерба интересам государства и общества (в части пополнения доходной части государственного бюджета и защиты внутреннего рынка). Конвенция предусматривает, что направлением, в котором должны двигаться таможенные администрации в современных условиях, является переход на методы таможенного контроля, основанные на применении пост-аудита и управления рисками.

Киотской конвенцией закреплены следующие семь специальных принципов международного таможенного права:

– повышение эффективности таможенных процедур с помощью реализации программ

– предсказуемое, четкое и последовательное выполнение таможенных процедур и осуществление таможенной деятельности;

– обеспечение заинтересованных cтopoн всей неoбxoдимoй инфopма-цией, o тамoженнoм закoнoдательcтве, админиcтpативныx pаcпopяженияx и пpoцедypаx;

– максимально широкое использование информационных технологий, а также применение современных методов таможенного контроля;

– сотрудничество во всех приемлемых случаях c другими государственными органами, другими таможенными службами иностранных государств и бизнесом;

– регулирование на практике соответствующих международных стандартов;

– правила обеспечения беспрепятственного доступа заинтересованным сторонам к административным и судебным процедурам обжалования.

Киотская конвенция является основой в построении и унификации таможенных законодательств разных стран. Пересмотренная Киотская конвенция учитывает все подходы, касающиеся таможенных вопросов, сформулированные в ряде норм ГАТТ 1994 г. Так, в Конвенции нашли отражение Статья V ГАТТ «Свобода транзита», Статья VIII ГАТТ «Сборы и формальности, связанные с ввозом и вывозом» и ряд других.

Положения Конвенции не являются нормами прямого действия, а сформулированы в виде принципов, призванных выработать на их основе, в отношении тех или иных процедур, конкретные правила регулирования. Это позволит найти баланс между ускорением и упрощением таможенных формальностей как мерой содействия внешнеторговой деятельности и обеспечением надежности таможенного контроля, т.е. достичь компромисса между интересами бизнес-сообщества и государства.

Конвенция состоит из текста Конвенции, а также двух приложений – Генерального и Специального. Положения Генерального приложения применяются ко всем институтам таможенного дела, оно содержит базовые принципы и подходы к таможенному регулированию. Принятие Генерального приложения к Конвенции является обязательным для присоединяющейся к Конвенции страны.

Специальные приложения посвящены отдельным процедурам и режимам. При присоединении к Конвенции договаривающаяся сторона может принять любое из них, либо вообще не принимать ничего из Специальных приложений. Хотелось бы обратить внимание на то, что в формулировках Специальных приложений не оговаривается применение либо неприменение мер нетарифного регулирования ВЭД, таким образом, положения Конвенции не препятствуют применению национального законодательства в отношении запретов и ограничений, применяемых к товарам, подлежащим таможенному контролю.

Важно отметить, что по условиям Конвенции не просто допускается, но и приветствуется установление по отношению договаривающейся стороны в своем национальном таможенном законодательстве, более благоприятных условий, чем предусмотрено в Конвенции³².

Главный принцип, затрагивающий все положения Киотской конвенции, связан с необходимостью упрощения таможенных процедур в целях ускорения внешнеторгового товарооборота, а также содействию торговле и снятия необоснованных административных барьеров. При этом Конвенция содержит ряд конкретных предписаний, которые указывают на то, в каких формах государство в лице таможенной службы должно строить свои отношения с бизнес-сообществом.

В соответствии с принципами Киотской конвенции таможенный контроль, как способ обеспечения надлежащего применения таможенного законодательства и соблюдения предписаний подзаконных и нормативных актов, должен осуществляться при максимальном облегчении условий для международной торговли и ограничиваться минимумом, необходимым для достижения основных целей, осуществляемых на основе выборочности и при максимально возможном применении методов управления рисками. Для совершенствования таможенного контроля таможенные службы должны широко использовать внедрение информационных технологий. Областями применения информационных технологий могут быть сбор и обработка данных, документальный контроль, досмотр, система управления рисками и т.п.

Основой такой философии таможенного контроля является невозможность осуществления проверки и полной достоверности всех сведений, представляемых таможенным органам. Досмотр каждой партии грузов представляет собой неприемлемое и ненужное бремя, оно фактически просто парализует мировую торговлю, именно поэтому ограниченные ресурсы таможенных органов необходимо использовать с наибольшей эффективностью и сосредоточить усилия на наиболее уязвимых операциях и поставках. Использование таможенными органами систем анализа и управления рисками, позволяет:

– ускорить торговлю и передвижения.

– сосредоточить внимание на областях повышенного риска и тем самым более эффективно использовать свои ресурсы;

– повысить возможности выявления таможенных правонарушений, а также участников внешней торговли и пассажиров, не соблюдающих требований таможенного законодательства;

– предоставить законопослушным участникам внешней торговли и пассажирам более благоприятные условия;

С другой стороны, там, где отсутствуют риски несоблюдения законодательства, либо где риски минимальны с точки зрения возможных нарушений, нужно предлагать бизнесу самые упрощенные технологии таможенного оформления, не допускать неоправданных издержек предпринимателей, связанных с простоем транспортных средств, перевозкой товаров, их хранением на таможенном терминале³³.

Киотская конвенция предусматривает, что таможенные службы должны устанавливать и поддерживать официальные отношения консультативного характера с участниками внешней торговли в целях развития сотрудничества и содействия их участию во внедрении наиболее эффективных методов работы. ВТамО исходит из того, что консультации с участниками внешнеэкономической деятельности являются неотъемлемой частью современного таможенного администрирования. Принципы необходимости сотрудничества бизнеса и государства при установлении и внедрении правил и процедур, обеспечивают развитие международной торговли без ущерба для интересов государства.