Референдуми в Україні

15.1. Конституційно-правові основи референдної демократа' в Україні

У вітчизняній конституційній науці питання теорії та практики проведення референдумів традиційно досліджуються в контексті конституційно-правових основ форм безпосередньої демократіі. Така традиція має відображення і в національній конституційно-правовій освіті — положення вітчизняних підручників і навчальних посібників з конституційного права про референдуми, як правило, викладають-ся додатково до тем, присвячених безпосередній демократіі' та виборам. Утім, це не завжди відповідає політико-правовим реаліям сьогодення й сучасним уявленням про демократію, її типи, види, інститути та форм и.

Сучасній українській і зарубіжній конституційній теорії та прак-тиці відомо досить багато форм і видів демократа — «безпосередня демократія», «представницька демократія», «парламентська демократія», «муніципальна демократія» та інші. У свою чергу ідеї безпосередньої демократіі, будучи втіленими в сучасних консти-туціях, набули розвитку в різноманітних правових формах, що дає підстави для переосмислення сутності та змісту категорії «безпосе­редня демократія» як складного конституційного явища.

191

Розділ 15

«Безпосередня демократія» як категорія конституційного права існує як у широкому, так і у вузькому розумінні. Зокрема, категорія «безпосередня демократія» (народовладдя) у широкому розумінні оз­начав безпосередню участь громадян України на загальнодержавному і на місцевому рівнях у формуванні представницьких органів держав-ної влади та органів місцевого самоврядування, а також залучення громадян до формування політичної волі цих представницьких ор­ганів. Безпосередня демократія у широкому розумінні представлена в таких конституційно-правових формах, як вибори, мирні збори, мітинги, походи, демонстрації, референдна ініціатива тощо. Тобто те­оретично до таких форм безпосередньої демократа можуть бути віднесені будь-які форми безпосередньої участі громадян в управлінні державними справами та справами місцевого самовряду­вання, шо не суперечать Конституції та законам України. Це право належить до фундаментальних політичних прав громадян України і закріплене у ст. 38 Основного Закону.

Водночас категорія «безпосередня демократія» у вузькому, пер-винному значенні, передбачає безпосереднє прийняття громадянами України на загальнодержавному та місцевому рівнях рішень, які ма-ють імперативну юридичну силу. Ці рішення не потребують санкціонування будь-яким органом державної влади чи органом місцевого самоврядування, іншими суб'єктами конституційного пра­ва, набувають чинності після їх оприлюднення (якщо інше не перед-бачено самим змістом рішення), поширюються на всю територію держави або певної адміністративно-територіальної одиниці та на всіх їхніх суб'єктів (є загальнообов'язковими), а їх невиконання чи неналежне виконання має своїм наслідком настання юридичної відповідальності. Отже, категорія «безпосередня демократія» у вузь­кому значенні юридично втілює механізм безпосередньої реалізації народного суверенітету, тобто політичної волі Українського народу, а на місцевому рівні — політичної волі територіальних громад. На сьо-годні безпосередня демократія у вузькому значенні конституюється у формі всеукраїнського та місцевих референдумів, у тому числі рес-публіканського (місцевого) референдуму Автономно! Республіки Крим. Тобто на сьогодні безпосередня демократія у її вузькому зна­ченні існує як референдна демократія¹.

¹ Оніщук М. В. Категорія «безпосередня демократія» в конституційному праві Ук­раїни (теоретико-методологічний аспект) // Право України. — 2006. — № 9. — С. 7. Ч

192

Референдуми в Україні

Нині у вітчизняній конституційній теорії та практиці набуває по-ширення категорія «референдна демократия», яка є відносно новою для України, але доволі вживаною у ряді зарубіжних країн (Австралія, Іспанія, Люксембург, Сполучені Штати Америки, Франція, Швей-царія та ін.).

Референдна демократія є доволі унікальним політичним і консти-туційно-правовим явищем, яке історично сформувалося і набуло по-дальшого розвитку лише в деяких країнах світу, при цьому в окремих із них — виключно на місцевому рівні (США). Для більшості ж країн світу проведення референдумів стало разовою історичною подією (Албанія, Грузія, Канада, Казахстан, Норвегія, Російська Федерація та ін.), а конституювання референдумів засвідчило повагу представ-ницьких органів до влади народу. Історії також відомі випадки, коли референдуми використовувалися для легітимізації антинародних за своею сутністю рішень лідерів держави (Франція 1804, 1851 рр.; Німеччина 1933, 1938 рр.; Південна Родезія 1923 р. та ін.), або ж для подовження терміну повноважень глави держави (Єгипет 1965, 1976, 1978, 1993, 1999 рр.; Сирія 1978, 1985; Пакистан 1984, 2002 рр.; Узбе­кистан 2001 р. та ін.). До того ж до референдної демократа в умовах глобалізації стали ставитися обережніше після провальних спроб ра-тифікації Конституції Європейського Союзу Люксембургом, Нидер­ландами і Францією у 2005 р. Зазначене свідчить про неоднозначність теорії та практики референдної демократа та її генезис у сучасному світі.

Зародившись у Швейцарії, референдуми пройшли складний шлях історичного розвитку і започаткували у різних країнах чи тру­пах країн, об'єднаних за географічним, історичним, цивілі-заційним та іншими принципами, різноманітні моделі референдної демократа, найбільш відомими з яких є: «швейцарська модель» (Швейцарія), «французька модель» (Франція, Бельгія, Люксембург, Нідерланди, Алжир та ін.), «американська модель» (США), «британська модель» (Велика Британія, Австралія), «скандинавська модель» (Данія, Норвегія, Швеція), «латиноамериканська модель» (Болівія, Бразилія, Уругвай, Чилі та інші), «іберійська модель» (Іспанія, Португалія), «радянська модель» (колишній СРСР та країни «соціалістичного табору»), «ісламська модель» (Іран, Марок­ко та ін.), «пострадянська модель» (Грузія, Молдова, РФ, Україна та ін.) та власне модель «референдної демократа ЄС» (країни Євро­пейського Союзу).

7-8152

193

Розділ 15

Поширення у світі референдної демократії та п різних консти-туиійних моделей передбачає детермінацію цієї категорії та пошук відповіді на питання про конституційно-правові основи цього виду безпосередньої демократії.

Референдна демократія є передусім різновидом конституційного режиму (франц. ге§іте, від лат. ге§ітеп — управління, керівництво), важливою складовою національного демократичного політичного ре­жиму, декларованого Конституцією України (ст. 1).

Референдна демократія — це система встановлених Конституцією і законами України легітимних способів і методів безпосередньої реалізації народного суверенітету у формі ініціювання, організації та проведення референдумів, а також реалізації його рішень.

Референдна демократія як різновид конституційного режиму є складним явищем правового буття, сутність якого полягає у безпосе-редній реалізації політичної волі Українського народу, похідної від на­родного суверенітету, на референдумі. Відповідно, сутність референд­ної демократії полягає в прямій реалізації політичної волі Українсько­го народу. Це дає підстави ідентифікувати референдну демократію як первинний і пріоритетний вид безпосередньої демократії.

Зміст референдної демократії визначають рішення референдумів імперативного характеру, які втілюють політичну волю Українського народу при вирішенні найбільш важливих питань суспільного і дер­жавного життя. Тобто зміст референдної демократії визначається предметом референдумів.

Утім, режим референдної демократії на відміну від нині чинного референдного законодавства України не виключає можливості про­ведення й консультативних референдумів. Такі референдуми нині на-були поширення в країнах—учасницях Європейського Союзу. Зокре-ма, з питань вступу цих країн до міжнародних організацій. їх кон-сультативний характер зумовлений повагою як до суверенної влади народу, так і до загальноприйнятих норм і принципів міжнародного права, які визначають порядок укладення та розірвання міжнародних договорів. Оскільки міжнародне право визначає виключну компе-тенцію глав держав і парламентів щодо укладення та ратифікації міжнародних договорів, то формально остаточне юридичне оформ­лення результатів відповідних консультативних референдумів здійснюється саме главами держав і парламентами, але новітній цивілізаційній історії невідомі випадки, коли б ці суб'єкти ігнорували чи спотворювали волю народу. Таким чином, за своїм змістом рішен-

194

Референдуми в Україні

ня консультативних референдумів також є де-факто імперативними і оформляються як такі главами держав і парламентами.

За своею формою референдна демократія є формою конституцій-ної правотворчості Українського народу. Рішення Конституційного Суду Украіни у справі про здійснення влади народом (справа № 1-5 / 2005) від 5 жовтня 2005 р., яким було визначено обов'язковість ре­зультате референдуму, деталізувало референдну форму правотвор­чості, визнавши за нею характер законотворчості. При цьому юри-дична сила рішень всеукраїнського референдуму, втілена у правових актах цих референдумів, дає підстави визнавати за ними вищу, а у разі прийняття нової Конституції, внесення змін до чинної Конституції відповідно до ст. 156 Основного Закону чи вирішення будь-якого іншого питання конституційного характеру — найвищу — консти-туційну юридичну силу.

Феноменологія референдної демократа повною мірою розкри-вається в її складових. Як і будь-який інший різновид конституційно­го режиму, режим референдної демократа не може забезпечуватися і гарантуватися виключно чинним законодавством. Так, досвід деяких зарубіжних країн, у яких діє досить досконале референдне законодав­ство (Російська Федерація, Чеська Республіка та ін.), але відсутні історичні традиції та ідеологія референдної демократа, а також ефек-тивні правові механізми її реалізації, доводить, що забезпечення режиму референдної демократа є неможливим лише шляхом його законодавчого утвердження. Референдуми у згаданих країнах зали-шаються швидше винятками, ніж правилом розв'язання суспільно значущих проблем.

Таким чином, основними складовими референдної демократа є: рефе­рендна ідеологія; референдне законодавство; правові механізми реалізації референдної демократа'. Наявність цих складовиххарактеризує існування та дієвість референдної демократа у суспільстві та державі.

Так, референдна ідеологія передбачає існування в суспільстві стійких історичних традицій народовладдя, а також їх доктринально-го обгрунтування в працях мислителів та спроможність громадськості до сприйняття європогенних ідей та ідеалів народного суверенітету, верховенства права та безпосередньої демократа. Як правило, рефе­рендна ідеологія має нормативне вираження у відповідних нормах-принципах і тісно пов'язана з референдною правовою культурою.

Оскільки в основу референдної демократа покладено інститут ре­ферендумів, то вона є залежною від об'єктивації цього інституту в

195

Розділ 15

чинному референдному законодавстві. При цьому референдна демо-кратія забезпечується та гарантується системою конституційних і за-конодавчих актів, які мають комплексно визначати поняття та види референдумів, їх предмет, правовий статус учасників референдного процесу, порядок ініціювання, організації та проведення референ­думів, а також встановлювати юридичну відповідальність за пору-шення референдного законодавства.

Водночас референдна ідеологія та референдне законодавство стають дієвими лише за умови сформованості відповідних правових механізмів реалізації цього виду безпосередньої демократа. Пере-дусім йдеться про наявність реальних нормативно- та організаційно-правових механізмів безпосередньої реалізації народного сувереніте-ту шляхом проведення референдумів. Зазначені правові механізми дають підстави вважати референдну демократію особливим видом юридичної діяльності, спрямованої на забезпечення відповідного конституційно-правового режиму.

Безперечно, зазначені складові референдної демократа не є вичерп-ними. Існують й інші важливі елементи, які забезпечують і гарантують режим референдної демократа (розвиненість демократичних інсти-тутів суспільства і держави; рівень захисту референдних прав громадян; досконалість конституційно-правового статусу суб'єктів референдної демократа тощо). До того ж у кожній окремо взятій країні інсталяція виявлених складових референдної демократа у реальні конституційні правовідносини має свої особливості, що повною мірою підтверджу-ють вітчизняна теорія та практика референдної демократа.

Досвід України свідчить, що у нашій країні сформувалися об'єктивні передумови для генезису національної референдної демо­крата. Зокрема, в конституційному законодавстві закріплено право Українського народу на реалізацію свого суверенитету у формі прове­дення референдуму, а також основні засади цієї форми прямого наро-довладдя. Власне, Конституція України дає відповідь на запитання, сформоване сучасним французьким мислителем Жераром Мере: «Якщо народ — це суверен, а його воля — закон, інакше кажучи, во­ля його виступає як така, що запроваджує стан справедливості, то проблема у тому, щобдізнатися, яксаме виражається воля народу. Хто цей народ, який легітимно виражає закон?»'.

¹ Мере Жерар. Принцип суверенітету. Історія та основи новітньої влади / Пер. з франц. Л. Кононовича. — Львів, 2003. — С. 88.

196

Референдуми в Україні

Конституція України в ст. 5 визначила, що носієм суверенітету і единим джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу без-посередньо і через органи державної влади та органи місцевого само-врядування. При цьому, визнавши референдуми важливою формою безпосередньої демократії в Україні, Основний Закон закріпив у ст. 38, 69, 70, 72—74, п. 2 ст. 85, п. 6 ст. 106 та ст. 156 конституційні по­ложення щодо порядку ініціювання та проведення обов'язкових рефе-рендумів. Розвиток конституційних положень про референдум має здійснювати відповідний закон, але чинний Закон України «Про всеукраїнський та місцевіреферендуми» 1991 р. нині застарів і супере-чить ряду положень Конституції України.

Утім, закріплені в Конституції та законах України нормативні по­ложення про всеукраїнський та місцеві референдуми не можна цілко-вито ототожнювати з референдною демократією. Як свідчить досвід України та ряду зарубіжних країн, наприклад Російської Федерації, конституювання референдумів за умови відсутності або ускладнення правових механізмів реалізації цих положень не тільки не сприяє здійсненню цієї форми безпосередньої реалізації народного суве­ренітету та публічної влади територіальних громад, а й перетворює у юридичну фікцію відповідні конституційні положення.

Для утвердження і розвитку в Україні національної моделі рефе­рендної демократії потрібно передусім визначити конституційні заса­ди, принципи референдної демократії, тобто ті доктринальні ідеї та ідеали, відсутність яких не дає змоги вдосконалити чинне референд-не законодавство і часто зводить нанівець усі спроби вирішення найбільш важливих питань суспільного і державного життя в Україні шляхом всенародного голосування.

Вбачається, що сутність і зміст референдної демократії, її основні ідеї та ідеали мають свій початок у принципах референдної демократії, які ще прийнято називати загальними засадами або основами рефе­рендної демократії. Насамперед йдеться про принципи референдної демократії, втілені у дусі та букві Основного Закону, тобто про кон­ституційні засади цього виду безпосередньої демократії. Саме прин­ципи наповнюють категорію «референдна демократія» ідеологічним змістом і дають змогу зрозуміти багатовимірність цієї конституційно-правової категорії.

Конституційно-правові засади референдної демократії є похідни-ми від принципів прямого народовладдя та тісно пов'язаними з прин­ципами, що притаманні інститутам виборів і референдумів. Водночас

197

Розділ 15

феноменологія принципів референдної демократа полягає в тому, що ці принципи становлять унікальну систему об'єктивних і суб'єктив-них ідей та ідеалів, покладених в основу теорії референдної демо­крата, референдного законодавства та конституційного досвіду проведення референдумів.

Принципи референдної демократії — це система історично сформо-ваних і діючих об'єктивних і суб'єктивних керівних основ, ідей та ідеалів, покладених в основу референдної ідеологїі, референдного законо­давства та консіпитуційно-правового механїзму реалізацїі референдної демократії.

За своею сутністю принципи референдного права є основними керівними засадами, ідеями та ідеалами, які визначають призначення референдної демократії в суспільстві та державі. Ці принципи можна назвати «духом референдної демократии.

Принципи референдної демократії мають системний характер. Система принципів референдної демократії в Україні представлена та­кими групами принципів, як: креативні (ідеологічні) принципи рефе­рендної демократії; предметні принципи референдної демократії; функціональні принципи референдної демократа. Тобто йдеться про принципи-ідеї, принципи-норми і принципи-приписи референдної демократії, які й складають основу її системи.

Запропоновані групи (види) принципів референдної демократії відображають ідейну (ідеологічну) та нормативну спрямованість ос-новних складових політико-правового феномену цього виду безпосе-редньої демократії.

Ідеологічні принципи референдної демократії, які ще можна назвати креативними або доктринальними, є загальними теоретико-правови-ми джерелами й ідеями, що визначають основи доктрини сучасної ре­ферендної демократії. Ці принципи втілилися в системі історично , сформованих і сучасних ідей, концепцій і вчень про народний суве-ренітет, демократію загалом і референдуми зокрема, які стали наріжним каменем, головною ідеєю референдної демократії.

Серед ідеологічних (креативних) принципів-ідей референдної демократії можна виділити принципи: народного суверенітету, пріори-

¹ Оніщук М. В. Конституційні принципи референдної демократії в Україні // Консти-туція і конституціоналізм в Україні: вибіркові проблеми: 36. наук, праць Товариства конституційного права / Відп. ред. П. Ф. Мартиненко і В. М. Кампо. — К., 2007. — С. 151.

198

Референдуми в Україні

тетності референдної демократа в системі народовладдя, демокра­тизму, гуманізму, політичного плюралізму та інші. При цьому слід зазначити, що більшість із названих ідеологічних (креативних) принципів у силу їх значущості для теорії та практики консти-туціоналізму набули нормативного закріплення в конституціях і конституційних актах багатьох демократичних країн світу, у тому числі у Конституції України.

До ідеологічних (креативних) принципів референдної демократії слід віднести й принципи, які сформувалися на розвиток сутності та змісту принципу народного суверенітету Більшість із них з'явилася в період утвердження і розвитку світового конституціоналізму та референдної демократії в XIX—XX ст. Так, принцип пріоритетності референдної демократа в системі народовладдя утверджує первинність референдної демократії перед представницькою демократією за її походженням, змістом, юридичною силою актів тощо. У свою чергу референдна демократія за названими критеріями має першість і пе­ред такими видами безпосередньої демократії, як виборна, мітингова.

До загальних ідеологічних принципів референдної демократії слід також віднести принцип демократизму, що виявляється в цьому виді безпосередньої демократії на рівні участі громадян в усіх стадіях виборчого процесу та у демократичних принципах організації та проведення референдумів.

Визначальним ідеологічним принципом сучасної референдної де­мократії є й принцип гуманізму, що передбачає визнання загально-людських цивілізаційних цінностей та ідеалів рушійною мотивацією існування та дієвості досліджуваного виду безпосередньої демократії. Референдна демократія грунтується насамперед на визнанні людини, її прав, свобод і законних інтересів вищою суспільною цінністю.

Принцип політичного плюралізму щодо референдної демократії має вираження у множинності форм та видів референдної демократії. Ад-же сучасна референдна демократія залежно від предмета, суб'єктів ініціювання, юридичної сили та інших кваліфікацій референдумів набуває особливих форм референдної ідеології, регулюється різними положеннями референдного законодавства і має специфічні правові механізми реалізації цього виду прямого народовладдя.

Іншою складовою системи принципів референдної демократії в Україні є її предметні принципи. Ці принципи представлені загальни-ми засадами відповідного предметного інституту конституційного права — інституту референдумів, який ще іноді ідентифікують як

199

Розділ 15

підгалузі конституційного права — референдне право та референдний процес¹. їх можна поділяти на матеріальні та процесуальні принципи референдного законодавства України.

Зокрема, до предметних матеріальних принципів референдної де­мократа в Україні слід відносити ті, які визначають нормативний зміст інституту референдумів: принцип конституційності референ-думів; принцип загального, вільного, рівного, прямого права голосу при таємному голосуванні на референдумі; принцип відкритості і гласності при організації та проведенні референдумів; принцип неза­лежного інформаційного забезпечення референдного процесу; принцип безперешкодної агітації під час організації та проведення референдумів; принцип незалежного фінансування референдумів то-що. Ці принципи закріплені в референдному законодавстві України (ст. 38 Конституції України, ст. 7 «Принципи участі громадян у референдумах», ст. 8 «Демократичні засади підготовки і проведення референдумів» Закону України «Про всеукраїнський та місцеві рефе­рендума та ін.). Важливим видом предметних матеріальних прин­ципів є й процедурні, шо визначають засади організації та проведення референдумів.

Поряд із матеріальними предметними принципами існують і про­цесуальні принципи референдної демократа'. Конституційні засади ре­ферендного процесу, які где можна ідентифікувати як процесуальні принципи референдної демократа, представлені принципами: кон­ституційності референдного процесу, інваріативності референдного процесу, процесуальної компетенції суб'єктів референдного процесу, судового захисту конституційного права на участь у референдумі то-що.

Ще одна трупа принципів референдної демократа, яка логічно завершує тріаду «принципи-ідеї — принципи-норми — принципи-приписи», представлена функціональними принципами референдної демократа, які визначають керівні засади правового механізму ре-алізації референдної демократа в Україні. Функціональні принципи слід відмежовувати від предметних принципів референдної демо­крата, притаманних референдній процедурі (матеріальні норми-принципи) та референдному процесу (процесуальні норми-принци-

¹ Погорілко В. Ф., Федоренко В. Л. Референдне право України: Навч. посіб. — К., 2006; Федоренко В. Референдне право в системі конституційного права України // Вісник Центрально! виборчої комісії. — 2005. — № 2. — С. 72-76 та ін.

200

Референдуми в Україні

пи). Індивідуальні принципи-приписи референдної демократа є значною мірою суб'єктивними, тобто ідеями й ідеалами, які відобра-жають інтереси і мотиви учасників референдної демократа.

Такі принципи є складовою правосвідомості окремих індивідуаль-них суб'єктів конституційного права, які виступають активними учасниками референдної демократа і значною мірою зумовлюються їх уявленнями про повновладдя народу, сутність і зміст демократії, предмет референдуму, справедливість, гуманізм тощо.

Наприклад, громадяни, які трансформують шляхом голосування свої інтереси у волю всього народу, мають керуватися ідеалами зако-нодавця з великої літери. Так, Ж.-Ж. Руссо, описуючи ці ідеали, пи­сав: «Законодавець — у усіх відношеннях людина незвичайна в Дер-жаві. Якщо вона має бути такою за своею обдарованістю, то не мен-шою мірою вона мусить бути такою за своею роллю. ...Це — посада особлива і вища, вона не має нічого спільного з владою людини»¹.

Як важливий вид безпосереднього народовладдя референдна де­мократія в Україні не є единим чи ізольованим від інших видом демо­кратії. її сутність, зміст, принципи, форми і правові механізми тісно пов'язані з іншими видами, формами й інститутами народовладдя. Тобто референдна демократія є ефективною лише за у моей їївзаємодіїз іншими видами демократії — безпосередньої, представ ницької та муніципальної.

Положення про співіснування та взаємодію референдної демо­крата з іншими видами безпосередньої та представницької демократії нині є аксіоматичним. У цивілізаційній історії людства неможливо знайти країну, в якій демократичний принцип народовладдя реалізу-вався б виключно шляхом проведення референдумів. Навіть у Швей-царії, яку часто називають «батьківщиною референдумів», референ­думи є важливим, але не единим видом безпосередньої демократа. Поряд із референдумами у цій країні широко практикувалися інші види прямого народовладдя — вибори, народні законодавчі ініціати-ви, народні відкликання місцевих представницьких органів тошо, які У свою чергу гармонійно поєднувалися з діяльністю представницьких органів цієї федерації та її суб'єктів.

¹ Руссо Жан-Жак. Трактатьі / В. С. Алексеев-Попов, Ю. М. Лотмая, Н. А. Полторац­кий, Л. Д. Хаютин. — М., 1969. — С. 180.

7а-8152

201

Розділ 15

Подібна ситуація з розмаїтістю форм безпосередньої реалізації на­родного суверенітету та їх взаємодією з інститутами представницької демократії характерна й для інших демократичних країн світу. Як правило, саме різноманітність легітимних форм реалізації народного суверенітету й визначає рівень розвитку демократії у тій чи іншій дер­жав!, характеризує стан розвиненості громадянського суспільства та його інститутів. Тому у разі прийняття нової Конституції України в ній було б доцільно визначити і нормативно закріпити не тільки такі форми безпосередньої реалізації народного суверенітету, як вибори і референдуми, а й інші інститути безпосередньої демократії — народну законодавчу ін'щїативу, народнезаконодавче ветотощо.

Референдна демократія, як і інші види народовладдя, є виявом ре­алізації повновладдя народу. Тобто будь-який вид демократії за своїм визначенням є легітимним способом реалізації публічної влади наро­ду. У одному випадку, коли народ неопосередковано реалізує свою владу, йдеться про безпосередню демократію, а в іншому, коли народ делегує свої владні повноваження виборним і змінюваним представ-ницьким органам державно! влади чи органам місцевого самовряду-вання, прийнято застосовувати категорію «представницька демо­кратія». Водночас нині вчені виділяють й інші види демократії, які, не будучи волевиявленням всього народу в цілому, є похідними або складовими народовладдя. Зокрема, йдеться про муніципальну, партійну демократію тощо.

Творці перших у світовій історії конституцій не ставили собі за мету протиставлення прямого і опосередкованого народовладдя. В ідеалі всі конституційні види демократії мали взаємодіяти і взаємо-доповнювати один одного, слугуючи єдиній меті — забезпеченню конструктивних легітимних механізмів реалізації конституційного принципу народного суверенітету, який став основним гаслом і найбільшим юридичним здобутком згаданихбуржуазно-демократич-нихреволюцій.

Класичний конституціоналізм, ставши основою перших у світі конституцій і конституційних актів, передбачав доволі просту і раціональну модель взаємодії безпосередньої та представницької демо­кратії: найбільш важливі питання суспільного і державного життя на­род вирішує безпосередньо на загальнонаціональних референдумах; народ шляхом виборів формує вищі загальнонаціональні представ-ницькі органи держави (парламент і президент (у республіках), яким делегує свою політичну волю для вирішення поточних важливих

202

Референдуми в Україні

суспільно значущих питань; вищі представницькі органи здійснюють свої повноваження від імені та в інтересах народу в цілому, видаючи загальнообов'язкові правові акти відповідної юридичної сили; тери-торіальні громади реалізують свої законні інтереси як безпосередньо, так і через представницькі органи місцевого самоврядування (легіслатури). Така модель взаємодії різних видів демократії у тій чи іншій модифікації зберігається нині у більшості європейських і євро-погенних (тобто таких, що мають європейське походження, зокрема даровані конституції, взяті за зразок тощо) конституцій зарубіжних країн.

В Україні ідеї народовладдя та народного представництва набули поширення і потенційних можливостей для свого конституційно-правового втілення в період національно-визвольної боротьби 1917-1921 рр., хоча ідеї вільних виборів і парламентаризму були по-ширені в українському політико-правовому середовищі ще з початку XX ст. На жаль, тогочасні національні ідеї безпосередньої та представ­ницької демократії не отримали свого надежного конституційного закріплення.

У колишньому СРСР, до складу якого впродовж близько 70 років входила й Україна, радянська доктрина соціалістичної демократії грунтувалася на принципах дифузії безпосередньої та представниць­кої демократії в міру розбудови розвиненого соціалізму. Радянське конституційне право не спростовувало можливості проведення рефе-рендумів, але перевага надавалася таким видам «безпосередньої демократії», як всенародні обговорення, зібрання трудящих тощо. Утім, історія довела нежиттєздатність радянської доктрини соціалістичної демократії, й після розпаду колишнього СРСР у 1991 р. розпочався новий період утвердження і розвитку національ-них систем демократії у постсоціалістичних республіках.

Сучасна українська конституційно-правова модель співвідношен-ня та взаємодії безпосередньої та представницької демократії була започаткована з проголошенням 24 серпня 1991 р. незалежності Ук­раїни та утвердженням Акта проголошення незалежності України на всеукраїнському референдумі 1 грудня 1991 р. і набула свого заверше-ного вигляду після прийняття Конституції України від 28 червня 1996 р. Нині українська юридична думка визнає дієвість принципу поєднання безпосередньої та представницької демократії, зміст якого означав, що обговорювати і вирішувати одні й ті самі питання загаль-нонаціонального значення народ може як безпосередньо, шляхом

203

Розділ 15

проведення референдумів або в іншій формі прямого народовладдя, так і через органи державної влади та органи місцевого самоврядуван-ня¹.

Водночас за понад одинадцять років із часу набрання чинності Основним Законом ця модель виявила не лише свої позитивні якості, а й внутрішні суперечності, що зумовлюються споконвічною конку-ренцією безпосередньої та представницької демократії. Ці супереч­ності особливо рельефно виявилася у період конституційно-правової реформи 2004-2007 рр.

Так, після набрання 25 травня 2006 р. чинності усіма положеннями Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. згадана концепція зазнала певної модернізації, але її наріжні положення залишилися незмінними — основними суб'єкта-ми публічної влади в Україні залишаються Український народ, держа­ва Україна і територіальні громади. Відповідно зазначені суб'єкти публічної влади в Україні реалізують свою владу в найбільш прийнят-них у суспільстві формах шляхом застосування демократичних механізмів: Український народ — через безпосередню демократію, держава — через представницьку демократію і територіальні грома­ди — через через муніципальну (самоврядну) демократію. Утім, це не виключає формування в майбутньому інших центрів публічної влади в Україні, зокрема, довкола політичних сил, представлених у парла­мента

На сьогодні ж у системі безпосередньої демократії України об'єктивно сформувалися й існують насамперед такі самостійні види прямої демократії, як референдна та виборча. Ці види безпосередньої демократії залишаються найбільш поширеними і в інших країнах світу, що визнають і гарантують дієвість принципів народного суве-ренітету та верховенства права.

Попри наявність спільних юридичних ознак (походження, на-лежність до безпосередньої демократії, процедура реалізації на стадії голосування тощо), референдна і виборча демократія суттєво різняться між собою за своїм змістом (предметом і юридичною си­лою): якщо теорія та практика референдної демократії спрямовані на

¹ Конституційно-правові форми безпосередньої демократії в Україні: проблеми теорії і практики. До 10-ї річниці незалежності України / За ред. В. Ф. Погорілка. — К., 2001. —С. 11.

204

Референдуми в Україні

безпосередню реалізацію народного суверенітету шляхом прийняття на референдумах найбільш суспільно значущих рішень, що мають імперативний характер і не потребують санкціонування з боку будь-якого іншого суб'єкта конституційного права, то основною функцією виборчої демократа є формування виборцями загальнонаціональних представницьких органів, яким народ через голосування на виборах делегує ряд своїх владних повноважень.

Тобто референдна і виборча демократія, яка за своею сутністю є безпосередньою реалізацією установчої влади Українського народу, різняться за своїми цілями, змістом і призначенням у систем і безпо­середньої реалізації народного суверенітету — у першому випадку Ук-раїнський народ безпосередньо приймає рішення відповідної юри-дичної сили із найбільш важливих проблем суспільного і державного життя, а в другому — народ неопосередковано, в установленій пра-вовій формі, приймає рішення про делегування таких своїх повнова­жень загальнонаціональним представницьким органам — Верховній Раді України та Президентові України. Така конституційно-правова модель співвідношення та взаємодії референдної демократії з вибор-чою демократією дає змогу забезпечувати багатофункціональність народного суверенітету та інваріативність конституційних механізмів його реалізації.

Дієвість референдної демократії як важливої складової прямого народовладдя не обмежується її взаємодією виключно з виборчою де­мократією. Оскільки референдуми взаємодіють у межах системи форм безпосередньої демократії не лише із виборами, а й із іншими формами народовладдя, то можна передбачити, що вплив ідей та іде-алів референдної демократії з часом може сприяти формуванню й та­ких видів безпосередньої демократії, як «мітингова демократія» або ж, як її іще називають політологи, «вулична демократія», тощо.

Референдна демократія в Україні взаємодіє не лише з безпосеред­ньою, а й з представницькою демократією та її основними видами, що визначаються Конституцією та законами України.

Представницька демократія в Україні у широкому розумінні — це реалізація народного суверенітету шляхом формування на пропорційній (партійній) основі парламенту України — Верховної Ради України, який самостійно і через сформований ним Кабінет Міністрів України та інші органи державної влади уповноважений відповідно до Конституції та законів України представляти інтереси Українського народу в межах своїх повноважень.

205

Розділ 15

У вузькому розумінні представницька демократія — це правові форми організації та діяльності Верховної Ради України.

Слід зазначити, що правові форми представницької демократії, визначені Конституцією та законами України, в умовах консти-туційно-правової реформи 2004—2007 рр. набули нових якостей і функцій. Окрім традиційної форми функціонування представниць­кої демократії, зміст якої полягає в діяльності Верховної Ради Ук­раїни, з'являються й такі, як формування парламентом Кабінету Міністрів України, формування парламентської коаліції¹, а також створення парламентської опозиції. До того ж представницька демо­кратія в Україні не обмежується організацією та діяльністю Верховної Ради України. її важливим, але малодослідженим елементом є й ор-ганізація та діяльність всенародно обраного Президента України. Таким чином, можна стверджувати, що національній представ-ницькій демократії в сучасних політико-правових умовах притаманна багатофункціональність народного представництва Верховною Ра­дою України і Президентом України.

Водночас багатофункціональність представницької демократії не дає змоги їй вирішувати усі без винятку питання суспільного і дер­жавного життя й ігнорувати суспільне призначення безпосередньої, у тому числі референдної, демократії. Як правило, у гармонійно розви-неному громадянському суспільстві безпосередня та представницька демократія не тільки співіснують в единому національному правово­му просторі, а й взаємодіють між собою. Ефективністьтакої взаємодії полягає, по-перше, в конституційному розмежуванні функцій безпо­середньої та представницької демократії і, по-друге, у конститую-ванні цих функцій, зокрема, шляхом нормативного закріплення функцій цих видів демократії.

Ефективність взаємодії референдної демократії з представниць-кою передбачає уникнення протиставлення цих форм демократії одна одній, запобігання їх застосуванню у вузько соціальних, напри-клад партійних, інтересах, а також взаємопідміні референдної демо­кратії представницькою і навпаки.

У сучасних демократичних країнах світу референдна демократія співіснує та взаємодіє не тільки з іншими видами безпосередньої

¹ Совгиря О. Парламентська коаліція — новий суб'єкт конституційного права України // Право України. — 2007. — № 2. — С. 14-19.

206

Референдуми в Україні

демократа та представницькою демократією, а й з муніципальною де-мократією, що свідчить про сформованість і дієвість трьох центрів публічної влади — влади народу, держави і територіальних громад. Безперечно, така «тріада» притаманна лише тим державам, які на кон-ституційному рівні визнають і гарантують місцеве самоврядування.

У статті 7 Основного Закону визначено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування що дає підстави визнавати кон-цепцію трьох центрів публічної влади у національному консти-туційному праві. Відповідно можна припустити, що найбільш ефек-тивною формою взаємодії референдної демократа з муніципальною є інсталяція окремих складових референдної демократа у муніципаль-ну безпосередню демократію, зокрема в теорію і практику місцевих референдумів.

Основними напрямами взаємодії референдної демократа з місцевими референдумами в Україні є: поширення референдної ідеології на місцеві референдуми, у тому числі на республіканський (місцевий) референдум Автономно!' Республіки Крим; використання здобутків референдного законодавства при формуванні конституційного зако-нодавства про місцеві референдуми та інші форми муніципальної безпосередньої демократа; використання досвіду задіяння консти-туційно-правових механізмів реалізації референдної демократа при організації та проведенні місцевих референдумів, включаючи рес­публіканський (місцевий) референдум Автономної Республіки Крим. Водночас взаємодія референдної демократа з місцевими референду­мами сприяє й вдосконаленню першої. Адже, як відомо, референдна демократія сягає своїм корінням давньошвейцарських місцевих ре­ферендумів і тяжіє до запозичення традицій муніципальної безпосе­редньої демократа для вдосконалення своєї ідеологічної складової.

Отже, можна зробити висновок, що референдна демократія може існувати й ефективно діяти виключно за умови взаємодіїз іншими вида­ми безпосередньої демократа, із представницькою та муніципальною де­мократією. Тим самим референдна демократія виступає важливою складовою національної системи демократа, поза межами якої вона втрачає свій сенс і соціальне призначення. У силу свого значення для реалізації народного суверенітету референдна демократія є стрижнем народовладдя в Україні, пріоритетним видом безпосередньої демократа і системи національної демократа загалом.

Відтак категорія «референдна демократія» за своею сутністю та змістом є ширшою поняття конституційно-правових основ референ-

207

Розділ 15

думів в Україні. Водночас референдна демократія не існує поза те-орією та практикою проведення референдумів, які визначають сутність і призначення цього демократичного правового режиму для суспільства та держави.

15.2. Поняття і види референдумів в Україні

Поняття «референдум» уперше з'явилося у XIV ст. у зв'язку з діяльністю новоутвореного Сейму Швейцарського Союзу. Швей-царський вчений А. Дюнан у зв'язку з цим писав: «У старій Швейцарії засідання Сейму були нерегулярними... представники Союзних земель були не депутатами у сучасному розумінні цього слова, а по­слами, які вели справи від імені своїх урядів. Коли з'являлися такі справи, щодо яких у послів не було повноважень, то рішення по них приймалося «ай'ге^егепйит», тобто «для доповіді... тобто влади земель не були пов'язані рішеннями Сейму»¹. У середньовічних швейцарсь-ких кантонах референдуми практикувались як одна із форм прямого народовладдя, багато в чому аналогічна «вічевій демократії» у слов'янських народів. I навіть сам термін «віче» — «віщати», «оповіщати» має схожу етимологію з давньошвейцарським «асі'ге/ег-епйит» — «те, що має бути повідомлене».

Поняття референдуму почало утверджуватися в своему сучасному конституційно-правовому значенні в період становлення класичного європеиського та північноамериканського конституціоналізму під впливом теорії «спільної волі» відомого французького мислителя Ж.-Ж. Руссо. Зміст концепції, а пізніше й теорії спільної волі (уоіопіє §епегаІе) та верховенства закону Ж.-Ж. Руссо був виражений у фор-мулі: «Народ, який підкоряється законам, має бути їх творцем», що органічно поєднала в собі ідеї народного суверенітету та верховенст­ва закону й заклала конституційні основи сучасної європейської безпосередньої демократії, яка у самого просвітника асоціювалася передусім з референдумами.

Наприкінці XIX — на початку XX ст. вчені-конституціоналісти почали досліджувати сутність і зміст референдумів, їх юридичні влас-тивості. Зокрема, Л. Дюгі визначав референдум як пряме правління

¹ Дюнан А. Народное законодательство в Швейцарии. Исторический обор. — СПб., 1896. —С. 19.

208

Референдуми в Україні

народу, а К. Каутський — як право народу за певних умов виносити на всенародне голосування законодавчі проекти народного представ-ництва. Таким чином, під референдумом розуміли народне голосу­вання по законопроекту, прийнятому парламентом. Після такого го­лосування законопроект набирав сили закону. Отже, тогочасні вчені досліджували лише один різновид референдумів — так звані ра-тифікаційні референдуми (схвалення прийнятих парламентами рішень та інших актів).

Криза парламентаризму, що припала у країнах Європи на кінець XIX — початок XX ст., відбилася навіть на консервативному англійському праві, що грунтувалося на засадах парламентаризму. Зо-крема, на противагу поглядам про неспроможність народу розуміти законопроекти, які виносяться на референдум, та незважаючи на брак часу для вивчення цих законопроектів, досліджувалося таке гіпотетичне явище, як «міністерський референдум», що мав стати противагою «парламентській демократа».

У перші роки радянської влади право, сформоване під впливом праць Л. Троцького «Захист тероризму», Г. Плеханова «Сторіччя Ве­лико!' Революції», М. Бухаріна «Теорія пролетарської диктатури» то-що, негативно ставилося не тільки до референдумів, а й до інститутів безпосередньої демократа загалом, вважаючи їх «буржуазними вигад-ками». Але з усталенням радянської держави позитивні зміни в праві сприяли визнанню й закріпленню в радянському законодавстві таких форм безпосереднього народовладя, як вибори і референдуми.

Офіційного визнання в радянському державному праві термін «ре­ферендум» набув після його закріплення в п. «д» ст. 49 Конституції СРСР 1936 р. Проте вона штучно ототожнила дві окремі форми без­посередньої демократа, тобто визначила референдум як опитування населення. Попри всі недоліки цього конституційного положення, позитивним було те, що увага вчених була привернена до наукових досліджень правової природи цієї форми прямого народовладдя, зок-рема до змісту терміна «референдум».

Дослідження правової природи референдуму в СРСР тією чи іншою мірою перебували під впливом чинного конституційного по­ложення про тотожність референдуму і всенародних опитувань. Си-туація виправилася після прийняття Конституції СРСР 1977 р., яка в ст. 5 розмежувала поняття «всенародне обговорення» і «всенародне голосування» (референдум СРСР). Після цього вчені почали посту-пово долати казуїстику у визначенні референдуму як всенародного

209

Розділ 15

опитування, проте не називали формально-юридичних ознак рефе­рендуму, переважно визначаючи його як «звернення до виборчого корпусу з метою прийняття остаточного рішення з конституційних, законодавчих або інших внутрішньополітичних та зовнішньо-політичних питань»¹.

Нормативного закріплення категорія «референдум» набула й у відповідних законах СРСР та у більшості союзних і автономних рес-публік. Але через відсутність практики проведення референдумів у СРСР та розбіжностей у теоретичних поглядах на зміст цього терміна визначення референдуму в спеціальних законах були неоднозначни-ми і часто суперечливими.

Практично единим законом про референдуми, в якому зроблена спроба пояснити сутність референдуму як інституту безпосередньої демократа, був Закон СРСР «Про всенародне голосування (референ­дум СРСР)» від 27 грудня 1990 р. У його ст. 1 зазначалося, що в СРСР «народ здійснює державну владу як через Ради народних депутатів, так і безпосередньо, в тому числі й через референдум», а референдум визначався як «спосіб прийняття громадянами СРСР всенародним голосуванням законів СРСР та інших рішень з найбільш важливих питань державного життя». Таким чином, у законі про референдум СРСР була розкрита сутність і зміст інституту референдуму як пріоритетної форми безпосередньої реалізації народом державної влади. Утім, невдала спроба зберегти Радянський Союз шляхом про­ведення всесоюзного референдуму 17 квітня 1991 р. довела схолас-тичність радянських досліджень проблем теорії та практики «соціалістичних референдумів»і недосконалість референдного зако-нодавства в СРСР.

Після розпаду СРСР в юридичній науці незалежних пострадянсь-ких республік активізувалися дослідження проблем референдумів, чому значною мірою сприяло утвердження незалежності багатьох із цих республік на загальнонацюнальних референдумах. Так, на думку російських вчених Ю. Дмитрієва та В. Комарової, референдум — це форма безпосередньої демократа, змістом якоїє волевиявлення вста-новленої законом кількості громадян з будь-якого суспільно значу-щого питання, крім тих, які не можуть за законом бути винесені на

¹ Мишин А. А. Референдум // Юридический знциклопедический словарь. — М., 1987.— С. 410.

210

Референдуми в Україні

референдум, що має найвищу юридичну силу і обов'язкове для вико-нання органами, організаціями й громадянами, щодо яких рішення референдуму мають імперативний характер¹.

Ю. Тодика вважав, що термін «референдум» означає голосування виборців, через яке приймається державне рішення чи рішення в сфері самоврядування, і пропонував визначати його як політичний і правовий інститут, спрямований на розв'язання кардинальних про­блем загальнонаціонального і місцевого значення². На думку О. Фрицького, референдум — це голосування громадян із приводу певного законопроекту або закону, а також питань державного, регіонального або місцевого значення³. Л. Кривенко зазначає, що всеукраїнський референдум — це одна з найважливіших форм безпо-середнього вираження та здійснення суверенітету Українського наро­ду, яка полягає_гв прийнятті або затвердженні проектів Конституції, законів, інших важливих рішень загальнодержавного значення шля­хом голосування народу (корпусу виборців), які мають обов'язковий характер, за умови додержання вимог, визначених Конституцією і за­конами щодо організації, проведення та реалізації результатов рефе­рендуму⁴. Існують й інші визначення референдуму.

Обов'язково визначення терміна «референдум» має розкривати зміст цієї форми безпосередньої демократа і визначати її кваліфіку-ючі формально-юридичні ознаки з урахуванням таких положень:

• референдум є однією з пріоритетних форм безпосередньої демо­крата, яка дає змогу трансформувати волю народу в державну;

• референдум є самостійним інститутом конституційного права України;

• зміст референдуму визначається окремими положеннями Кон­ституції України, законів України та інших нормативно-правових актів загальнодержавного та місцевого значення;

• потенційними учасниками референдуму є громадяни України, наділені правом голосу (виборчий корпус України);

¹ Дмитриев Ю. А., Комарова В. В. Референдум в системе народовластия. — М., 1995. — С. 5.

² Тодика Ю. Н. Конституция Украиньі: проблемьі теории и практики. — X., 2000. — С 537.

³ Фрицький О. Ф. Конституційне право України: Підручник. — К., 2002. — С. 223.

⁴ Конституційно-правові форми безпосередньої демократа в Україні: проблеми те- орії і практики / За ред. проф. В. Ф. Погорілка. — К., 2001. — С. 95-96.

211

Розділ 15

• за формою проведення референдум є всенародиим голосуван-ням і не може ототожнюватися з народними обговореннями чи опи-туванням населення;

• рішення референдуму мають імперативний характер¹, не вима-гають санкціонування з боку будь-якого державного органу і є обов'язковими для виконання за визнання всеукраїнського референ­думу легітимним на всій території України, їх зміна чи скасування здійснюються виключно шляхом проведення нового референдуму згідно з чинним законодавством;

• референдум вважається легітимним виключно за умови дотри-мання чинного законодавства України на всіх стадіях референдного процесу.

Референдум — це пріоритетна форма безпосередньої демократа, зміст якої полягає у прийнятті або затвердженні громадянами України Конституції, законів та інших найважливіших рішень загальнодержав-ного та місцевого значення шляхом голосування.

Однією з важливих кваліфікаційних ознакреферендумів як форми прямого народовладдя є їх багатоманітність. На час запровадження референдумів в Україні у світі було відомо кілька їх видів, які сформу-валися та виокремилися історично й були закріплені в перших кон-ституційно-правових актах зарубіжних країн. Так, уже на початку XX ст. одні поділяли референдуми на обов'язкові та факультативні, інші — на установчі (конституційні) та законодавчі.

Сучасні вчені-конституціоналісти також пропонують класифікації референдумів. Зокрема, заслуговує на увагу класифікація референ­думів, в основу якої покладено критерії змісту, характеристики суб'єктів і об'єктів та правової сили рішень (Ю. Дмитрієв та В. Кома­рова). В іншій класифікації критеріями є час проведення референду­му, предмет голосування на ньому та юридична сила його рішень (польський вчений Є. Зелінські). Слушними є й такі критерії класифікації референдумів, як: територіальний критерій сфери засто-сування референдумів; юридична сила результатів референдуму;

¹ Згідно з ч. 6 р. 3 Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційни-ми поданнями 103 і 108 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України «Про проголошення всеук­раїнського референдуму за народною ініціативою» (справа про всеукраїнський референдум, за народною ініціативою) від 27 березня 2000 р. воля народу, що буде виявлена на всеукраїнському референдумі, проголошеному Президентом України за народною ініціативою, не може мати дорадчого характеру.

212

Референдуми в Україні

необхідність прийняття конкретного правового рішення саме шляхом проведення референдуму; предмет референдуму (польський вчений О. Патшалек).

Отже, можна виділити такі критерії класифікації референдумів: за предметом; за правовою силою рішень; за підставами проведення; за суб'єктами ініціювання; за територією проведення; за часом проведення та за їх формулою.

Утім, ця класифікація не є вичерпною. Референдуми можуть бути класифіковані й за іншими критеріями, які часто переплітаються між собою, оскільки один і той самий референдум може бути кваліфіко-ваний за кількома, іноді паралельними критеріями.

Первинним критерієм класифікації референдумів є предмет рефе­рендуму, що, власне, й визначає сутність і зміст кожного конкретно взятого референдуму, його значення для суспільства й держави як на загальнодержавному, так і на місцевому рівнях. Предмет всеук­раїнського референдуму завжди передбачає розв'язання найваж-ливіших проблем суспільного і державного життя і часто є загально-прийнятою формою легітимізації рішень, що потребують міжнарод-ного визнання (проголошення незалежності держави, прийняття чи внесення змін до Конституції тощо), тоді як предмет місцевого рефе­рендуму стосується найважливіших питань життєдіяльності тери-торіальної громади. За своїм змістом предмет місцевих референдумів не може поширюватися на питання державного життя, навіть на місцевому рівні.

Водночас не всі важливі питання суспільного та державного життя, а також місцевого самоврядування можуть бути винесені на референдум. Зокрема, ст. 74 Конституції України обмежує проведення всеукраїнського референдуму щодо законопроектів із питань по-датків, бюджету та амністії. Конституція України не містить інших обмежень предмета всеукраїнського референдуму, але видається недоцільним проводити всенародні голосування з питань, що відповідно до ст. 92 Основного Закону визначаються та встановлю-ються виключно законами України.

Положення ст. 156 Основного Закону та досвід проведення всеук­раїнського референдуму 16 квітня 2000 р. в Україні свідчать про необхідність, а в інших випадках бажаність попереднього розгляду Конституційним Судом України питань, що виносяться на всеук-раїнський референдум з метою унеможливлення суперечностей пред­мета референдуму нормативним положенням Конституції України.

213

Розділ 15

Предметом місцевих референдумів відповідно до ст. 6 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» не можуть бути питання, що передбачають скасування рішень вищих за належністю органів державної влади та місцевого самоврядування та ряд інших.

Відповідно до чинного законодавства України за предметом все-українські референдуми поділяють на конституційні, законодавчі та територіальні (адміністративно-територіальні).

Важливим критерієм класифікації референдумів є їх поділ за пра­вовою силою рішень, які на них приймаються. Згідно з цим критерієм референдуми поділяються на консультативні та імперативні. Загаль-новідомо, що рішення референдумів мають найвищу юридичну силу як на загальнонаціональному, так і на місцевому рівнях, оскільки їх наслідки є безпосереднім вираженням волі народу або конкретно! те-риторіальної громади. Рішення загальнонаціональних референдумів поряд із конституціями, актами проголошення незалежності та інши-ми конституційними актами традиційно посідають найвище місце в ієрархії національних джерел права.

На відміну від України законодавство більшості країн світу перед-бачає можливість проведення консультативних референдумів, рішен­ня яких має швидше моральне, ніж юридичне значення. В деяких країнах такі референдуми отримали назву плебісцитів (Франція). Вони проводяться з інституційних питань, що прямо чи опосередко-вано передбачають виявлення підтримки чи засудження політики глави держави, парламенту чи уряду. Зокрема, традиція проведення таких референдумів відродилася у країнах ЄС. У 2005 р. Іспанія, Люксембург, Нідерланди та Франція провели референдуми щодо ратифікації Конституції ЄС.

На сьогодні відповідно до частини шостої п. 3 Рішення Консти-туційного Суду України у справі про всеукраїнський референдум за народ­ною ініціативою від 27 березня 2000 р. воля народу, шо буде виявлена на всеукраїнському референдумі, проголошеному Президентом Ук­раїни за народною ініціативою, не може мати дорадчого характеру. Чинне референдне законодавство України передбачає проведення виключно імперативних всеукраїнських референдумів, хоча існує об'єктивна потреба й у законодавчому закріпленні консультативних референдумів із питань міжнародно-правового характеру.

Місцеві референдуми відповідно до положення ст. 46 Закону Ук­раїни «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» 1991 р. також мо­жуть мати імперативний і консультативний характер. Хоча стосовно

214

Референдуми в Україні

консультативних рішень місцевих референдумів не існує офіційного тлумачення. На сьогодні більшість проведених в Україні місцевих ре­ферендумів мала імперативну силу.

За підставами проведення референдуми можуть бути обов'язковими та факультативними. Тобто Український народ та територіальні гро-мади мають право вирішувати широке коло соціально значущих пи-тань, але окремі питання (внесення змін до розділів I, III, XIII Кон­ституції України, про зміну території України, про найменування або перейменування селищ, міст, районів, областей тощо) відповідно до чинного законодавства мають визначатися виключно всеукраїнським та місцевими референдумами.

Залежно від суб'єктів, що наділені правом ініціювати проведення загальнодержавного референдуму, референдуми поділяють на: ініційовані Українським народом (ст. 72 Конституції України); ініційо-вані Верховною Радою України (ст. 72, п. 2 ст. 85 Конституції України); ініційовані Президентом України (ст. 72, п. 6 ст. 106 Конституції України). Місцеві референдуми можуть бути ініційовані місцевими радами (в Автономній Республіці Крим — Верховною Радою АРК) та громадянами України, які проживають на території певної адміністративно-територіальної одиниці. Утім, говорячи про суб'єктів ініціювання місцевого самоврядування можна стверджува-ти, що ст. 143 Конституції України визначає під такими територіальні громади села, селища, міста або утворені ними органи місцевого самоврядування.

За суб'єктами ініціювання вдалою є класифікація референдумів на ініціативні та імперативні. Інщіативні референдуми на загальнодер-жавному рівні призначаються Верховною Радою та Президентом Ук­раїни, а імперативні — на вимогу не менш як 3 млн громадян України, наділених виборчим правом, за умови, що підписи щодо призначен-ня референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по 100 тис. підписів у кожній області.

Проведення ініціативних референдумів може бути скасоване орга­ном, що ініціював їх, у разі, коли питання можна вирішити іншим шляхом. Проведення ж імперативних референдумів є обов'язковим. Ці референдуми не призначаються, а проголошуються.

До суб'єктів, уповноважених ініціювати проведення місцевого референдуму, належать територіальні громади сіл, селищ та міст, а також утворені цими територіальними громадами органи місцевого самоврядування. Якщо місцевий референдум ініціюється органами

215

Розділ 15

місцевого самоврядування, він є ініціативним, а якщо територіаль-ною громадою — імперативним (обов'язковим).

Референдуми можна класифікувати і за територією їх проведення. Відповідно до ст. 1 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві ре­ферендуми» від 3 липня 1991 р. референдуми в Україні поділяють на: всеукраїнський референдум, референдум Автономної Республіки Крим та місцеві референдуми в межах адміністративно-територіаль-них одиниць. Таким чином, референдуми за територією їх проведення можна поділяти на загальнодержавні (загальнонаціональні) із.локальні. Останні в свою чергу поділяють на республіканські (місцеві), рефе­рендум Автономної Республіки Крим та місцеві референдуми.

За часом проведення загальнодержавний референдум може бути дозаконодавчіт або післязаконодавчим — залежно від проведення голосування — до чи після розгляду парламентом законопроекту, що є предметом референдуму.

Дозаконодавчі референдуми здебільшого мають консультативний характер і проводяться для визначення ставлення виборчого корпусу до рішення, яке має бути прийняте відповідним державним органом. Післязаконодавчі референдуми надають відповідної юридичної сили чинним парламентским й іншим правовим актам, тобто, по суті, мають ратифікаційний характер.

Запропонована класифікація поділу референдумів на дозаконо­давчі та післязаконодавчі не едина. За часом проведення референду­ми ще поділяють на: референдуми у формі безпосередньої участі, співучасті та опосередкованої участі громадян у законодавчому про-цесі.

За формулою, тобто конструкцією питань, що виносяться на все-народне голосування, референдуми поділяють на прості та складні. Прості конструкції питань референдумів передбачають винесення на референдум одного питання з однієї конкретно! проблеми. Прикла­дом простої формули референдуму є всеукраїнський референдум 1 грудня 1991 р., коли на голосування виносилося одне питання — про легітимізацію Акта проголошення незалежності України. Складні (комбіновані) конструкції питань референдумів передбачають голосу­вання з двох і більше питань. При цьому питання можуть стосуватися різнопорядкових проблем, але, як правило, сукупність питань, вине-сених на референдум, у комплексі стосується однієї проблеми.

Визначені групи видів референдумів утворюють систему референ­думів в Україні, під якою слід розуміти систему всіх видів референ-

216

Референдуми в Україні

думів, проведення яких передбачено Конституцією та законами Ук­раїни.

Враховуючи те, що референдні правовідносини в Україні є пред­метом правового регулювання конституційного права України, вчені схильні виділяти референдне право України як самостійний інститут відповідної галузевої системи права. Так, у навчальному посібнику «Референдне право України» (К., 2006 р.) референдне право у його об'єктивному значенні визначається як сукупність якісно однорідних норм конституційного та інших галузей права, які регулюють суспільні відносини, пов'язані з безпосередньою реалізацією народ­ного суверенітету шляхом проведення всеукраїнського та місцевих референдумів. При цьому вчені розрізняють і таку складову цього права, як референдний процес, що об'єднує відповідні процесуальні норми конституційного права¹.

Оскільки будь-який інститут конституційного права тяжіє до адекватного закріплення в чинному конституційному законодавстві, то запорукою ефективності референдумів має бути ефективне рефе­рендне законодавство. Нині референдне право України закріплено в Конституції України (статті 5, 38, 69, 70, 72, 73, 74, п. 2 ст. 85, п. 6 ст. 106, ст. 156), законах України «Про всеукраїнський та місцеві ре­ферендуми», «Про Центральну виборчу комісію», «Про внесення змін до Закону України «Про Центральну виборчу комісію», Консти­туції Автономно! Республіки Крим, рішеннях і висновках Консти­туційного Суду України, постановах і роз'ясненнях ЦБК та інших нормативно-правових актах. Недосконалість чинного референдного законодавства зумовлена передусім застарілістю та невідповідністю Конституції України нормативних положень Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми». Цей закон свого часу мав позитивний вплив на проведення всеукраїнського референдуму 1 грудня 1991 р., але на сьогодні є малоефективним, що підтверджу-ють невдалі спроби ініціювання проведення всеукраїнських референ­думів у 1992—2006 рр. та нереалізованість рішень всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р., а також спроби ініціювати все­український референдум у наступні роки.

При цьому за п'ятнадцять років незалежності в Україні були неод-норазові спроби привести чинний Закон України «Про всеук-

¹ Погорілко В. Ф., Федоренко В. Л. Референдне право України: Навч. посіб. — К., 2006. —С. 9,231-238.

217

Розділ 15

раїнський та місцеві референдуми» у відповідність до Конституції Ук­раїни або прийняти новий. Зокрема, тільки під час роботи Верховної Ради України V скликання було зареєстровано три проекти законів про референдуми: проект закону про місцевий референдум за № 1154 від 17 липня 2006 р., поданий народними депутатами України О. Тур-чиновим, А. Портновим; проект закону про всеукраїнський референ­дум за № 1200 від 27 липня 2006 р., поданий народними депутатами України Є. Кушнарьовим, Ю. Каракаєм; проект закону про тери-торіальну організацію виборів і референдумів в Україні за № 2863 від 10 січня 2007 р., поданий народними депутатами України Н. Богаше-вою, Ю. Ключковським, Г. Пономаренко, В. Тихоновим. Проте досі ця робота не має логічного завершення.

На сьогодні правознавці дедалі більше схиляються до думки про доцільність прийняття нового закону про референдуми, а у перспек-тиві — й единого кодифікованого акта, який регулював би порядок організації та проведеня виборів і референдумів в Україні.

15.3. Предмети референдумів

Важливим питанням будь-якої форми безпосередньої демократа, у тому числі й референдуму, є ті важливі проблеми суспільного і дер­жавного життя, що можуть конструктивно розв'язуватися шляхом безпосередньої реалізації народного суверенітету. Сутність, зміст і призначення референдумів у системі форм безпосередньої демократії визначаються їх предметом.

Як свідчить історія, становлення і розвиток референдумів обумовлювалися характером їх предметів. Так, перший у світі до-стовірно відомий референдум було проведено в 1439 р.¹ (на думку А. Дюнана, в 1449 р.) у швейцарському кантоні Берн. На ньому вирішувалася проблема фінансового становища цього кантону, а са-ме: затвердження збору в розмірі 1 ангетера на тиждень для погашення військових боргів кантону. Позитивний досвід Берна був запозиче-ний більшістю інших швейцарських кантонів. На референдумах вирішувалися різноманітні питання суспільного життя, які до цього

¹ Дмитриев Ю. А., Комарова В. В. Референдум в системе народовластия. — М., 1995. — С. 5.

218

Референдуми в Україні

були предметом зібрання мирових сходів. На відміну від мирових сходів ХІІІ-ХІУ ст., які збиралися для вироблення конкретного рішення з проблеми, що поставала перед кантоном, референдуми пе-редбачали голосування населення кантону з питань, запропонованих місцевими урядами.

Предмет референдумів — це найважливіші проблеми суспільного життя на загальнонаціональному та місцевому рівнях, які відповідно до Конституції та законів України можуть вирішуватися шляхом прове­дення всеукраїнського та місцевих референдумів.

Предмет референдумів об'єктивується у питаннях, які виносяться на всеукраїнський та місцеві референдуми. Щ питання ще визнача-ють як формулу референдуму. Таким чином, предмет референдуму слід відрізняти від питання (формули) референдуму.

Формула референдумів може мати подвійну конструкцію. У пер-шому випадку питання виражає зміст акта, щодо якого висловлюють-ся голосуючі на референдумі; у другому — конструкція питання рефе­рендуму може прямо вказувати на його предмет.

Формула всеукраїнського та місцевих референдумів має чітко і од­нозначно окреслювати його предмет, не суперечити чинному законо-давству, а винесене на голосування питання має бути доступним і важливим для розуміння пересічного громадянина. Щодо цього пи­тання референдумів за своею структурою мають відповідати характе­ру запитань під час соціологічних опитувань. Штучне ускладнення формули референдуму, перевантаження її другорядною інформацією та нечітке формулювання питання референдуму може спричинити до нерозуміння громадянами його предмета. Прикладом є формула вже згадуваного референдуму СРСР 1991 р., виражена в запитанні «Чи вважаєте ви необхідним збереження СРСР як оновленої федерації ре-спублік, де будуть повною мірою гарантовані права і свободи людини кожної національності?» Більшість громадян СРСР (76,4 %) вислови-лася позитивно, хоча саме запитання всесоюзного референдуму, по суті, містило у собі три самостійні запитання.

Тому слід вирізняти такі вимоги до формули референдуму: а) питання референдуму має відповідати його предмету. Неприпусти-мим є винесення на референдум питань, не передбачених чинним за-конодавством; б) формула референдуму повинна мати конструктив-ний характер і передбачати оптимальне і раціональне розв'язання проблеми, винесеної на голосування; в) з урахуванням імперативно-го характеру всеукраїнського референдуму його формула повинна ма-

219

Розділ 15

ти рельефно виражений нормативно-правовий характер, який дає можливість реалізації рішення всеукраїнського референдуму як самостійного законодавчого акта і виключає будь-які «доопрацюван-ня» прийнятого на референдумі рішення; г) формула референдуму має передбачати безальтернативний характер відповідей («так» або «ні», «прийняти» або «відхилити»). Неприпустимою є можливість ча-сткового висловлення виборця з проблеми референдуму; г) питання референдуму мають бути актуальними й важливими для громадян за своїм змістом, а також лаконічними та зрозумілими пересічному ви-борцю. Недопустимо виносити на голосування питання, що потребу-ють від виборця спеціальних фахових знань.

Переобтяження питання/питань референдуму додатковою інфор-мацією, нечіткі формулювання та питання, що потребують від виборця спеціальних знань, можуть призвести до казуїстики, коли результати голосування будуть прямо протилежні позиції грома-дянського суспільства.

На референдум доцільно виносити одне питання, в окремих ви-падках — два і більше, але об'єднаних одним предметом.

Предмети загальнонаціональних референдумів не мають єдиної класифікації. Найбільшого поширення набула теоретична розробка італійського вченого П. Біскаретті ді Руффіа, який поділяв референ-думи відповідно до їх предмета на: конституційні, законодавчі, міжнародно-правові та адміністративно-правові. Російські право-знавці Ю. Дмитрієв та В. Комарова доповнюють цю класифікацію предмета референдумами адміністративно-територіального та фінан-сового характеру. Вичерпну класифікацію загальнодержавних рефе­рендумів спробував розробити польськии вчений-конституціоналіст Є. Зелінські. Він класифікував референдуми згідно з їх предметом на: конституційні; з проблем державного устрою; з питань незалежного існування: законодавчі; міжнародно-правові; щодо схвалення функцій глави держави; з питань територіальних змін або змін стату­су регіону; з питань свободи моральної поведінки людей; щодо умов застосування сучасної техніки; з вирішення конкретних публічних справ.

Предмети всеукраїнського референдуму, що визначаються чин-ним Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референду­ми», можна умовно поділити на: а) конституційні; б) законодавчі; в) міжнародно-правові; г) адміністративно-територіальні; г) з інших важливих питань, що не заборонені Конституцією України.

220

Референдуми в Україні

Водночас чинне референдне законодавство України з урахуванням нормативних положень Конституції України та відповідних рішень Конституційного Суду України дозволяє на сьогодні проводити: конституційні, законодавчі; територіальні всеукраїнські референ­думи.

Найчастіше предметом загальнонаціональних референдумів стають конституції. Проведення конституційних референдумів зако-номірне, оскільки основний закон повинен бути прийнятий чи змінений у спосіб, що виключав би можливість будь-яких незадово-лень чи сумнівів громадян у його легітимності.

За час існування референдумів у ряді держав світу конституційні референдуми стали традиційним способом прийняття та зміни кон-ституцій. Так, у Швейцарії на загальнодержавний референдум 130 разів виносилися конституційні поправки; у Австралії такі по­правки виносилися 38 разів, а у США в 23 штатах було розглянуто 539 конституційних поправок. На сьогодні ж близько 70 із-понад 200 чинних конституцій були прийняті або змінені саме на загально-державних референдумах.

Конституційні всеукраїнські референдуми проводяться щодо прийняття нової Конституції України чи внесення змін до розділів I, III, XIII Основного Закону. Проведення таких референдумів передба-чено ст. 156 Конституції України та Рішенням Конституційного Суду України № 6-рп від 5 жовтня 2005 р. (справа про здійснення влади на­родом).

Основний Закон у ст. 156 установлює, що законопроект про вне­сення змін до розділу I «Загальні засади», розділу II «Вибори. Рефе­рендум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України» подається до Верховної Ради Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради, і за умови його прийняття не менш як двома третинами від консти­туційного складу Верховної Ради, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом. Така складна про­цедура внесення змін до відповідних розділів Конституції України, з одного боку, є додатковою правовою гарантією Основного Закону, а з іншого — робить цей вид конституційного всеукраїнського референ­думу, як видається, малоймовірним для реалізації. За одинадцять років з дня прийняття Конституції України не було проведено жодно-го всеукраїнського референдуму з предмета, передбаченого ст. 156 Основного Закону.

221

Розділ 15

Більш перспективним і привабливим за своїм предметом є всеук­раїнський референдум щодо прийняття тексту нової Конституції України в цілому. Правовою підставою для проведення такого рефе­рендуму є відповідне рішення Конституційного Суду України. На думку Суду, положення частини третьої ст. 5 Конституції України тре­ба розуміти так, що народ як носій суверенітету і єдине джерело влади може реалізувати свое право визначати конституційний лад у країні шляхом прийняття Конституції на всеукраїнському референдумі. На жаль, можливість проведення такого референдуму після прийняття Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. не була реалізована.

Як зазначалося, напередодні позачергових виборів до Верховної Ради України в 2007 р. політичні сили, представлені в парламенті V скликання («НУ», БЮТ), анонсували про свої наміри винести розроблені ними проекти нової Конституції України на всеук­раїнський референдум, тим самим означивши перспективи прове­дення конституційного всеукраїнського референдуму найближчим часом.

Законодавчі всеукраїнські референдума можуть проводитися з пи-тань, які традиційно вирішуються шляхом прийняття відповідних за-конів України, але за винятком питань, урегулювання яких віднесене ст. 85 Конституції України до компетенції Верховної Ради України. Утім, проведення законодавчих референдумів є для України явищем радше гіпотетичним, ніж реальним, оскільки їх предмет не конкрети-зовано в референдному законодавстві України, а юридична сила рішень будь-якого всеукраїнського референдуму є відмінною від юридичної сили законів України.

Проведення всеукраїнських референдумів з питань про зміну території України, які згідно зі ст. 73 і п. 2 частини першої ст. 85 Кон­ституції України призначаються Верховною Радою України, також залишається законодавчо невизначеним у частині як самого предме­та всенародного голосування, так і в частині організації та проведення такого референдуму, а також механізмів реалізації його рішення. За всі роки незалежного існування України територіальні питання на всеукраїнський референдум не виносилися.

Згідно зі ст. 5 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві ре-ферендуми» предметом всеукраїнського референдуму також можуть бути питання, пов'язані з реалізацією права Українського народу на самовизначення та входження України до державних федеративних

222

Референдуми в Україні

та конфедеративних утворень, тобто міжнародно-правові. Консти-туція України не передбачає проведення всеукраїнських референ-думів з міжнародно-правових питань, хоча саме перший всеук-раїнський референдум 1991 р. мав своїм предметом міжнародно-пра-вову проблематику — легітимізацію незалежності України та подо-лання її ізоляції на світовій арені.

На сьогодні в Україні також мали місце деякі спроби ініціювати всеукраїнські референдуми з міжнародно-правових питань. У період передвиборної кампанії 2006 р. за ініціативи СДПУ(о) відповідно до ст. 72 Конституції України та Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» були сформовані ініціативні групи з проведення всеукраїнського референдуму про вступ України до НАТО, ЄЕП та про надання російській мові статусу державної, які в установлені чин-ним законодавством терміни зібрали і передали до ЦВК підписні ли­ста більш ніж із 4,5 млн підписів громадян України на користь його проведення. Відповідний референдум не призначався.

Це пояснюється тим, що питання стосовно вступу України до НАТО (як і до ЄЕП) належить до міжнародно-правових функцій дер-жави. Вступ чи приєднання України до будь-яких, у тому числі військових, організацій здійснюється у формі укладення відповідно-го міжнародного договору чи договорів. Укладення ж міжнародних договорів України відповідно до п. 3 ст. 106 Конституції України здійснюється Президентом України та Верховною Радою України, яка надає законом згоду на обов'язковість міжнародних договорів України (ст. 9, п. 32 ст. 85 Конституції України). Інші суб'єкти укла­дення та ратифікації міжнародних договорів не визначаються ні національним законодавством, ні міжнародно-правовими докумен­тами.

Досвід зарубіжних країн свідчить, що ряд держав Європи, перш ніж уклада™ міжнародні договори щодо свого членства у таких міжнародних організаціях, як ООН, ЄС, НАТО та інші, проводить з цих питань консультативні референдуми. Такі референдуми, зокрема, проводилися у 1986 р. у Іспанії — щодо вступу країни в НАТО, в ряді країн Західної Європи щодо приєднання до Маастрихтської угоди 1992 р., а також у країнах Європи, які вступали до ЄС. Оскільки в си­лу Рішення Конституційного Суду України № 6-рп/2005 у справі про здійснення влади народом від 5 жовтня 2006 р. консультативні рефе­рендуми не передбачені чинним законодавством України, то вине-сення питання щодо вступу України до НАТО на всенародне голосу-

223

Розділ 15

вання суперечитиме Конституції України. Хоча, якщо приймати-меться нова Конституція України, консультативні референдуми з міжнародно-правових питань доцільно було б закріпити на консти-туційному рівні. Врахування волі народу на таких референдумах вбачається бажаним при вирішенні питань приєднання України до міжнародних організацій, включаючи ЄС і НАТО.

За законом про референдуми всеукраїнський референдум може бути проведений і щодо дострокового припинення повноважень Вер­ховно! Ради України чи Президента України (ст. 13 Закону «Про все­український та місцеві референдуми»). Конституція України не закріплює можливості проведення таких референдумів, хоча спроби їх ініціювати мали місце у 1992, 1993, 1996 та 1998 рр. Утім, світова практика свідчить, що так звані інституційні референдуми суперечать основним принципам безпосередньої демократії й на практиці підміняють собою вибори, роблячи їх безальтернативними.

Останніми десятиліттями у світі спостерігається тенденція вине-сення на загальнонаціональні референдуми соціальних, моральних, релігійних, етичних та інших соціальних проблем. Так, у Швеції в 1955 р. проводився референдум про перехід із лівобічного руху авто-мобільного транспорту на правобічний, у Італії у 1974 р. відбувся референдум щодо запровадження в країні цивільних розлучень, у Швеції в 1992 р. проводився референдум щодо заборони алкогольних напоїв.

Предметом загальнонаціональних референдумів стають і питання щодо промислового використання сучасних досягнень науки та техніки. Зокрема, на референдумі в Австрії (1978 р.) та Швеції (1980 р.) вирішувалися питання подальшого використання ядерної енергетики та експлуатації АЕС.

Проведення таких референдумів є традиційним для країн ЄС і США з розвиненим рівнем референдної демократії та сталим грома-дянським суспільством. Теоретично такі референдуми можна прово­ди™ й в Україні, але чинне національне референдне законодавство в частині, що визначає суб'єктів референдної ініціативи та їх компе­тенцию, а також умови і порядок народного ініціювання всеук-раїнського референдуму, фактично унеможливлює їх призначення чи проголошення.

Предмет всеукраїнського референдуму потрібно відрізняти від предметов місцевих референдумів. Предметом місцевих референдумів та республіканського (місцевого) референдуму Автономно!'

224

Референдуми в Україні

Республіки Крим є локальні проблеми, шо можуть бути розв'язані шляхом голосування громадян України за місцем їх постійного про­живання. Зокрема, ст. 4 закону про референдуми визначає, що пред­метом місцевого референдуму можуть бути: прийняття або скасуван-ня рішень із питань, віднесених законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіаль-них одиниць; прийняття рішень, які визначають зміст постанов місцевих рад та їх виконавчих і розпорядчих органів. Подібні поло­ження щодо предмета республіканського (місцевого) референдуму Автономної Республіки Крим містить і ст. З¹ зазначеного закону. Тобто на місцеві референдуми, у тому числі й на референдум Автономної Республіки Крим, виносять будь-які питання, віднесені Конституцією України та законами до компетенції місцевого само­врядування та компетенції Автономної Республіки Крим (п. 2. ст. 7 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», розділ II Конституції Автономної Республіки Крим).

Чинне законодавство України містить і обмеження щодо питань, які не можуть бути винесені на місцеві референдуми та республікансь-кий (місцевий) референдум Автономної Республіки Крим (частина третя ст. 6 і ст. 6' Закону України «Про всеукраїнський та місцеві ре­ферендуми»). Так, на місцеві референдуми не виносяться питання про скасування законних рішень вищих за належністю органів дер-жавної влади та місцевого самоврядування; питання, пов'язані з об-ранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції відповідальних місцевих рад та їх виконавчих органів. Також передбачаються обмеження щодо проведення рефе-рендумів із питань, які не належать до відання Автономної Рес­публіки Крим та органів місцевого самоврядування адміністратив-но-територіальних одиниць в Україні. їх проведення не допус-кається, а результати таких референдумів визнаються такими, що не мають юридичної сили.

Водночас закон про референдуми не містить конкретного переліку питань місцевих референдумів в Україні, що є однією із причин неза-требуваності потенціалу місцевих референдумів для вирішення найважливіших питань місцевого значення. За всі роки незалежності в Україні було проведено близько 70 місцевих референдумів, тоді як у багатьох країнах світу місцеві референдуми із різних питань проводи-лися досить часто, а їх предметом є найрізноманітніші проблеми місцевого життя.

8-8152

225

Розділ 15

На місцевих референдумах у зарубіжних країнах традиційно вирішу-ються: конституційні (конституції суб'єктів федерації), законодавчі (законопроекта суб'єктів федерації), адміністративно-територіальні, інституційні та інші питання місцевого самоврядування. Зокрема, йдеться про практикування у зарубіжних країнах референдумів із мо-рально-етичних, екологічних та інших проблем. Так, у 1972 р. у штаті Колорадо більшість голосуючих (дві третини) висловилася проти са-моінвестування за рахунок введення додаткового податку зимових Олімпійських ігор у столиці штату — м. Денвері. У штаті Массачусетс на референдумі 1982 р. виборці проголосували за відновлення смерт-ної кари. Цього ж року переважна більшість мешканців штату Каліфорнія висловилася проти обов'язкової реєстрації вогнепальної зброї.

15.4. Принципи і порядок проведення референдумів

в Україні

Порядок проведення референдумів складається зі стадій, пов'яза-них з ініціюванням, організацією та проведенням, а також ре-алізацією рішень всеукраїнського та місцевих референдумів. У су-часній юридичній науці для позначення проведення референдумів використовують категорію «референдний процес»¹ у її суб'єктивному значенні.

Референдний процес — сукупність низки нормативно визначених послідовних дій, спрямованих на реаяізацію права громадян України на участь у референдумі.

Референдний процес грунтується передусім на загальних принци­пах, притаманних юридичному процесу, а саме на принципах свободи, справедливості, рівності (єдності прав і обов'язків та взаємної відповідальності держави та особи), гуманізму, демократизму, верхо­венства права, законності та ін. Ці принципи характерні для всіх правових явищ у нашій державі.

¹ Турин О. Референдний процес як інститут национального права України // IV Осінні читання, м. Хмельницьк. — Хмельницьк, 2005. — С. 153-156; Турин О. О. Проблеми фінансового забезпечення референдного та виборчих процесів // Науковий вісник "Ужгородського національного університету. — 2007. — № 7. — С. 108-110.

226

Референдуми в Україні

Спеціальні принципи референдного процесу у свою чергу також поділяють на дві групи: принципи виборчого процесу в його широкому розумінні та власне спеціальні принципи референдного процесу. Загальні принципи виборчого процесу, визначені у ст. 71 Конституції України є важливими і для референдного процесу. Зазначена стаття Основно­го Закону декларує, що вибори є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного го-лосування.

Утім, ст. 70 Основного Закону обмежує коло громадян, що мають право голосу на виборах іреферендумах. Конституція України не дозво­ляв голосувати на виборах і референдумах громадянам України, які не досягли 18років або визнані судом недієздатними.

Виборчі принципи, визначені в Конституції України, є дієвими і щодо організації та проведення всеукраїнського та місцевих референ-думів. Зокрема, волевиявлення громадян України на референдумі здійснюється шляхом таємного голосування. За порушення таємниці голосування встановлено дисциплінарну, адміністративну та кримінальну відповідальність.

Конституція України містить і спеціальні принципи референдного процесу. Зокрема, частина друга ст. 72 Основного Закону визначає принцип обов'язковості щодо проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою: «Всеукраїнський референдум проголо-шується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній об-ласті». У разі дотримання всіх процесуальних вимог щодо процедури ініціювання всеукраїнського референдуму, передбаченого ст. 72 Кон­ституції України, Президент України зобов'язаний здійснити таку нормативно визначену процесуальну дію, як проголошення всеук­раїнського референдуму.

Найбільш поено спеціальні принципи референдного процесу визначені в Законі України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми». Зокре­ма, його ст. 8 «Демократичні засади підготовки і проведення референ-думів» декларує принципи: безперешкодної агітації; рівності суб'єктів референдної агітації, що виражається у забезпеченні для них приміщень для зборів, використання засобів масової інформації; гласності при обговоренні проекту рішення, закону, що виноситься на референдум; відкритості та гласності діяльності державних і гро-

227

Розділ 15

мадських організацій, які беруть участь у підготовці і проведенні ре­ферендуму; безперешкодного висвітлення ЗМІ всіх стадій референд­ного процесу.

Зазначені принципи референдного процесу України втілюються у відповідних процесуальних діях уповноважених суб'єктів щодо ініціювання, організації та проведення референдумів, а також ре-алізації рішень цих референдумів. Система цих принципів варіюється залежно від видів референдуму, але вони є актуальними для консти-туційних, законодавчих та інших, ініціативних і обов'язкових, всеук­раїнського та місцевих референдумів.

Щодо порядку організації та проведення референдумів, то особли-вості процедури їх проведення значною мірою залежать від виду референдуму. Найбільш рельєфними є відмінності процедури організації та проведення всеукраїнського та місцевих референдумів. Організація та проведення загальнодержавного та місцевих референ­думів є загалом схожими за основними стадіями референдного процесу, але різняться за предметом, суб'єктами та формами рефе­рендного процесу.

Конституція України та Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» містять матеріальні та процесуальні норми, що визначають порядок ініціювання, призначення (проголошення), підготовки, проведення та реалізації рішень всеукраїнського рефе­рендуму. Йдеться про основні стадії всеукраїнського референдуму. У поєднанні ці стадії організації і проведення всеукраїнського рефе­рендуму складають процедуру всеукраїнського референдуму (референд-ний процес).

За Законом «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» проце­дура всеукраїнського референдуму включає такі процесуальні стадії: ініціювання референдуму: його призначення (проголошення); утво-рення дільниць для голосування; утворення комісій із всеукраїнсько­го референдуму; реєстрація громадян, які мають право брати участь у ньому; агітація за його цілі; голосування; підрахунок голосів та визна-чення його результатів; опублікування, введення в дію, зміна або ска-сування його рішень. У разі народного ініціювання всеукраїнського референдуму утворюються додаткові стадії: створення та реєстрація ініціативних груп; збирання підписів громадян України на підтримку проведення всеукраїнського референдуму: підрахунок та перевірка цих підписів та ін. Кожна із зазначених стадій врегульована відповідними правовими нормами закону про референдуми. Але

228

Референдуми в Україні

оскільки існує невідповідність ряду положень цього закону нормам чинної Конституции зокрема щодо правового статусу суб'єктів (учас-ників) референдного процесу, то процедура організації і проведення референдумов потребує подальшого законодавчого вдосконалення.

Узагальнюючи положення чинного законодавства України про референдуми, можна визначити три основні стадії всеукраїнського референдуму — підготовчу, основну та завершальну.

Підготовча стадія складається з ініціювання всеукраїнського ре­ферендуму; інформування громадян про його ініціювання; агітації «за» або «проти» винесення визначеного питання на всеукраїнський референдум; всенародних або парламентских обговорень (факульта-тивний етап).

Основна стадія — це призначення (проголошення) всеукраїнсько­го референдуму; організація всеукраїнського референдуму та підго-товка його проведення; агітація «за» або «проти» проекту рішення, що виноситься на всеукраїнський референдум; голосування; вста-новлення результатів всеукраїнського референдуму; визначення та оприлюднення рішень всеукраїнського референдуму; проведення повторного всеукраїнського референдуму (факультативна стадія).

Завершальна стадія — виконання рішень всеукраїнського референдуму; юридична відповідальність за невиконання рішень все­українського референдуму.

Винятково важливий характер має підготовча стадія всеук­раїнського референдуму, оскільки дотримання всіх процесуальних вимог на цьому етапі значною мірою визначає факт його проведення чи непроведення. Як засвідчив досвід ініціювання всеукраїнського референдуму у 1999-2006 рр., саме на цьому етапі чиниться найбільша кількість порушень процесуальних вимог законодавства про референдуми.

Підготовча стадія всеукраїнського референдуму за народною ініціативою передбачає етап його ініціювання Українським народом. Народне ініціювання може охоплювати широке коло питань і за до­тримання передбачених законодавством процесуальних вимог має імперативний характер. Це зобов'язує Президента проголосити всеук­раїнський референдум на вимогу 3 млн громадян України. Президент України в такому випадку видає указ про всеукраїнський референдум за народною ініціативою із зазначенням дати його проведення та сформульованим питанням (питаннями), що виноситься на всеук­раїнський референдум.

229

Розділ 15

Збір підписів громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму є складною, але цілком реальною процедурою, про що свідчить досвід збирання підписів на вимогу проведення всеук­раїнського референдуму в 1999—2000 рр. За досить короткий термін — з 7 грудня 1999 р. по 15 січня 2000 р. — ЦБК зареєструвала 3 947 955 підписів громадян України, що мають право голосу, на ви­могу проведення всеукраїнського референдуму¹. Утім, вимоги щодо ініціювання всеукраїнського референдуму на вимогу громадян Ук­раїни в нашій державі залишаються одними із найбільш жорстких серед країн, де конституції передбачають проведення таких референ-думів. 3 огляду на це процедуру народного ініціювання всеук­раїнського референдуму доцільно було б лібералізувати.

Утворення ініціативних груп із всеукраїнського референдуму і зби­рання підписів громадян України на вимогу проведення всеук­раїнського референдуму в короткі терміни вимагає високого рівня організованості та централізації процедури цього збирання. Нині в Україні така організаційна робота може бути проведена лише політичними силами, що мають сильні позиції як у центрі, так і в регіонах: найбільш впливовими політичними партіями, партійними блоками, в деяких випадках громадськими об'єднаннями та проф-спілками за умови комплексно!' науково-методологічної підтримки.

Право збирання підписів під вимогою про проведення всеук­раїнського референдуму належить ініціативним групам із всеук­раїнського референдуму. Такі групи утворюються на зборах громадян України, у яких бере участь не менше 200 осіб, що мають право голо­су. Не менш як за 10 днів (за Законом 2001 р. — 3 дні) до проведення зборів їх ініціатори мають письмово повідомити про час, місце і мету зборів голову районної ради, міського голову або відповідно голову районної в місті ради. Голова відповідної міської ради, міський голо­ва направляє на збори свого представника для здійснення контролю за дотриманням вимог законодавства про референдуми.

Перед початком зборів проводиться реєстрація їхніх учасників, складається список учасників зборів із зазначенням прізвища, імені, по батькові, дати народження, домашньої адреси з обов'язковим підписом громадянина про участь у зборах.

¹ Протокол Центрально! виборчої комісії «Про загальні підсумки збирання підписів громадян України під вимогою проведення всеукраїнського референдуму за народ­ною ініціативою» від 15 січня 2000 р. // Урядовий кур'єр. — 2000. — № 9. — С. 3.

230

Референдуми в Україні

На зборах обираються голова і секретар зборів, затверджується по­рядок денний зборів, до якого включається питання про доцільність проведення всеукраїнського референдуму та формулюються питання, з яких (якого) ініціюється всеукраїнський референдум. На зборах обов'язково ведеться розгорнутий протокол, де зазначаються дата, місце проведення зборів, кількість їх учасників, інформація про об-рання голови та секретаря зборів, хід обговорення порядку денного, результати голосувань з питань, що внесені до протоколу порядку денного, наслідки формування персонального складу ініціативної групи з всеукраїнського референдуму та обрання її голови.

Ініціативна група із всеукраїнського референдуму в складі не мен-ше 20 громадян України, які на день її утворення мають право голосу, за поданням голів місцевих рад реєструється ЦВК, яка видає ініціативній групі свідоцтво про реєстрацію й присвоює їй порядко-вий номер. Плата за реєстрацію ініціативної групи із всеукраїнського референдуму не стягується. Витрати на збирання підписів громадян здійснюються за рахунок коштів ініціативної групи та добровільних пожертв громадян України, політичних партій, громадських орга-нізацій і профспілок.

У разі встановлених порушень чинного законодавства про ство-рення ініціативної групи із всеукраїнського референдуму ЦВК повинна мотивовано відмовити їй у реєстрації. Таке рішення або неприйняття ЦВК рішення про реєстрацію у визначені законом терміни представник ініціативної групи із всеукраїнського рефе­рендуму може оскаржити протягом 10 днів у Верховному Суді України.

Як свідчить досвід, відмови ЦВК у реєстрації ініціативних груп із всеукраїнського референдуму мотивуються невідповідністю питань все­українського референдуму Конституції України та чинним законам, а також численними процесуальними недоліками. Серед останніх найбільш поширеними є: відсутність на зборах представника голови відповідної міської ради, міського голови; відсутність повних даних про учасників зборів; відсутність особистого підпису у списках учас­ників зборів; включення до списку учасників зборів іноземців, осіб без громадянства або громадян України, які не наділені правом голо­су; відсутність відомостей про обрання голови і секретаря зборів; не-повно оформлені документи зборів; коригування головою відповідної ради, міським головою питання (питань) всеукраїнського референдуму, що затверджуються зборами; несвоєчасне подання до-

231

Розділ 15

кументів про реєстрацію ініціативної групп із всеукраїнського рефе­рендуму до ЦБК тощо.

Законодавство встановлює тримісячний термін збирання підписів громадян під вимогою проведення всеукраїнського референдуму з дня отримання свідоцтва про реєстрацію першої ініціативної групи із всеукраїнського референдуму. Аналогічні терміни збирання підписів встановлені в законодавстві про референдуми інших колишніх союз-них республік. Цей термін є виправданим, оскільки його подовження може призвести до втрати актуальності питання, що виноситься на всенародне голосування.

Збирання підписів здійснюється лише після отримання свідоцтва про реєстрацію ініціативної групи із всеукраїнського референдуму і виключно членами цієї групи на підписних листах, форма яких вста-новлюється ЦБК. Підписний лист містить реєстраційний номер ініціативної групи, дату її реєстрації, порядковий номер підписного листа, зазначення адміністративно-територіальної одиниці, де збира-ються підписи, точне формулювання питання (питань), що пропо-нується винести на всеукраїнський референдум.

Громадянин України, який має право голосу і підтримує вимогу про проведення всеукраїнського референдуму, добровільно ставить на підписному листі свій підпис і дату підписання за наявності доку­мента, що підтверджує його особу. Прізвище, ім'я, по батькові, дату народження та місце постійного проживання громадянин може запи-сати сам або, на його прохання, — член ініціативної групи із всеук­раїнського референдуму, що веде збір підписів.

Після завершення збирання підписів ініціативна трупа в триден-ний термін складає підсумковий протокол. У протоколі зазначаються загальна кількість зібраних підписів; дата реєстрації ініціативної гру­пи та її порядковий номер; дата закінчення збирання підписів. Засвідчення підписів та перевірка їхньої достовірності на місцях по-кладається на сільських, селищнихта міських голів.

Підписні листи за актом передаються на зберігання у встановлено-му законом порядку, після чого в тижневий термін ініціативна група передає підсумковий протокол, акт і вимогу про проведення всеук­раїнського референдуму до ЦБК. Підрахунок підписів громадян та їх вибіркова перевірка покладаються саме на ЦБК.

Характерною помилкою в роботі ініціативних груп із всеук­раїнського референдуму по збору підписів на вимогу проведення все­українського референдуму є неправильне заповнення підписних

232

Референдуми в Україні

листів, зокрема, заповнення граф підписного листа не двома особами (громадянином і членом ініціативної групи), а лише членом ініціативної групи; зазначення в підписному листі тільки прізвища та ініціалів громадянина; включення підписів іноземців та громадян Ук­раїни, шо не набули повноліття.

За наслідками перевірки ЦВК приймає рішення про підсумки збо-ру підписів та складає відповідний протокол. При цьому важливо не лише зібрати належну кількість підписів громадян України, а й до-триматися вимог, передбачених ст. 72 Конституції України — ці підписи мають бути зібрані не менш як у двох третинах областей та не менш як по 100 тис. підписів у кожній області. Якщо у трьохмісячний термін не зібрано достатньої кількості підписів, то ЦВК приймає рішення про припинення діяльності всіх ініціативних груп із всеук­раїнського референдуму.

Голова ЦВК або особа, яка виконує його обов'язки, протягом виз-наченого законом терміну передав рішення ЦВК про підсумки збору підписів під вимогою про проведення всеукраїнського референдуму та відповідно складений протокол Президентові, після чого глава держави проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою. Утім, чинне референдне законодавство не визначає термінів, у які Президент має проголосити всеукраїнський референдум за народною ініціативою, шо певною мірою обмежує відповідну імперативну ви-могу громадян про проведення такого референдуму.

Суб'єктами ініціювання всеукраїнського референдуму є також Верхов­на Рада України і Президент України, але на відміну від народного ініціювання всеукраїнського референдуму предметна компетенція цих учасників референдарного процесу чітко визначена Конституцією Ук­раїни. Так, ст. 156 передбачає, що законопроект про внесення змін до розділу I «Загальні засади», розділу Ш «Вибори. Референдум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України» подається до Вер-ховної Ради Президентом або не менш як двома третинами від консти­туційного складу Верховної Ради і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу парламенту, затверд-жується всеукраїнським референдумом, який призначається главою держави. Отже, суб'єктами ініціювання конституційного референдуму є Верховна Рада України або Президент України, а суб'єктом призна-чення цього референдуму виключно глава держави.

3 приводу всеукраїнського референдуму про зміну території держави Конституція України визначає лише суб'єкта призначення

8а-8152

233

Розділ 15

цього референдуму — парламент. Це дає підстави висловити припу-щення про відсутність об'єкта всеукраїнського референдуму, щодо якого Верховна Рада України конституюється суб'єктом його призна-чення.

Важливою складовою підготовчої стадії проведення всеук­раїнського референдуму є інформування населення про проведення все­українського референдуму, зміст якого полягає в доведенні уповнова-женими органами через засоби масової інформації відомостей про хід його організації та підготовки. Зокрема, ст. 8 закону про референдуми передбачає, що ЗМІ повинні висвітлювати хід не тільки проведення, а й підготовки всеукраїнського референдуму. Далі закон конкретизує це положення лише в нормі про необхідність публікації відомостей про реєстрацію ініціативних груп всеукраїнського референдуму в пресі.

Офіційні дані про хід організації та підготовки всеукраїнського референдуму, як правило, оприлюднюються в офіційних державних виданнях у формі бюлетенів та повідомлень ЦВК. Роз'яснювальна робота серед населення має здійснюватися спільно з місцевими рада­ми засобами, наявними у кожному регіоні (місцеве радіо, телебачен-ня, преса тощо). Важливим заеданням ЦВК є й інформування ініціативних груп, голів раионних рад, міських голів з процесуальних питань щодо організації та підготовки всеукраїнського референдуму, яке доцільно проводити на нарадах та в спеціальних інструкціях і бро-шурах, що мають містити методичні рекомендації та зразки запов-нення необхідних документів¹.

Наступним етапом підготовчої стадії всеукраїнського референду­му є агітація, що передбачає безперешкодні звернення суб'єктів агітації до громадян з метою оголошення чи неоголошення всеук­раїнського референдуму з визначеного питання. Суттєвими перевага­ми закону про референдуми є гарантування ним діяльності уповнова-жених суб'єктів агітації з наданням їм безоплатних приміщень для зібрань, а також забезпечення можливості використання засобів масової інформації (ст. 8). У законах інших колишніх союзних республік таких гарантій не передбачено.

¹ Кривенко Л. Т. Конституційно-правові основи референдумів в Україні // Консти-туційно-правові форми безпосередньої демократа в Україні: проблеми теорії і прак­тики. — К., 2001. — С. 112.

234

Референдуми в Україні

Відповідно до закону про референдуми правом агітації за чи проти призначення всеукраїнського референдуму наділені громадяни, політичні партії, громадські організації, масові рухи та трудові колек-тиви. Але це положення є застарілим. Заслуговує на увагу пропозиція науковців, виходячи із сучасних реалій, вважати суб'єктами агітації на референдумі не всі корпорації громадян, а лише політичні гро­мадські об'єднання.

Важливою проблемою процедури всеукраїнського референдуму є питання фінансування агітаційної кампанії. Закон про референдуми визначає, що підготовка референдуму здійснюється за рахунок Дер­жавного бюджету (ст. 11), але це фінансування не покриває всіх вит-рат, пов'язаних з агітацією уповноважених суб'єктів. До того важли­вою є своєчасність фінансування агітаційної кампанії з Державного бюджету.

При проведенні конституційного референдуму обов'язковими є парламентські обговорення. Проте детально вони законодавчо не врегульовані. Ця процедура має бути врегульована в Законі про рег­ламент Верховної Ради України. До того ж, враховуючи досвід 2007 р., слід узяти до уваги й те, що на час організації та проведення всеук­раїнського референдуму парламент попереднього скликання може бути розпущений, а нового скликання — несформованим.

У разі прийняття уповноваженим державним органом рішення про призначення чи проголошення всеукраїнського референдуму настає друга (основна) стадія всеукраїнського референдуму, яка роз-починається з моменту призначення чи проголошення всеукраїнського референдуму.

Призначення чи проголошення всеукраїнського референдуму передбачає видання відповідного нормативно-правового акта (поста­нова Верховної Ради чи указ Президента України), що визначає дату проведення всеукраїнського референдуму та питання, що виносять-ся на всенародне голосування. Цей акт має бути офіційно оприлюд-нений у таких офіційних виданнях, як «Офіційний вісник Президента України», «Урядовий кур'єр», «Голос України», «Офіційний вісник України». Офіційне оприлюднення відповідного правового акта про проголошення чи призначення всеукраїнського референдуму здійснюється згідно з Указом Президента України № 503 «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» від 10 червня 1997 р. (зі змінами і доповненнями).

235

Розділ 15

3 моменту прийняття рішення про проведення всеукраїнського референдуму починається етап його організації, що в процесуально-правовому аспекті визначається правовими діями уповноважених суб'єктів, які полягають у використанні їхніх процесуальних прав і обов'язків для забезпечення процедури проведення референдуму. Першим кроком у цьому напрямі є проголошення ЦВК кампанії з проведення всеукраїнського референдуму (референдної кампанії) не пізніше ніж через п'ять днів після призначення (проголошення) ре­ферендуму.

У ст. 25 закону про референдуми передбачено утворення Центрально!' комісії з всеукраїнського референдуму, але Конституція передбачила утворення постійно діючого державного органу, що забезпечує організацію і проведення загальнонаціональних виборів та всеукраїнського референдуму — Центральное виборчої комісії. Відповідно до нормативних положень Закону України «Про Централь-ну виборчу комісію» 2004 р., на неї покладається організація, подготов­ка і проведення всеукраїнського референдуму.

Територіальні комісії з всеукраїнського референдуму утворюють дільниці з всеукраїнського референдуму та спільно з органами місце-вого самоврядування комплектують склад дільничних комісій. Дільниці для голосування з всеукраїнського референдуму утворю-ються, виходячи з кількості до 3000 громадян, які мають право голосу.

Для голосування громадян України при українських представ­ництвах України за кордоном за поданням Міністерства закордон-них справ створюють комісії територіального округу № 1. Так, при проведенні всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р. головою Шевченківської районної ради м. Киева (за територіальним розта-шуванням МЗС України) у лютому 2000 р. було створено 82 дільниці для голосування при представництвах України за кордоном у 52 країнах світу. Загальна кількість громадян України, які взяли участь у голосуванні, 15 428 осіб, кількість на дільниці — від 16 до 1595 осіб¹.

При складанні кошторису враховуються: видатки ЦВК, тери-торіальних виборчих комісій та дільничних комісій, витрати на заробітну плату членів виборчих комісій, друкування бюлетенів та

¹ Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії і практики. — К., 2001. — С. 245. 236

Референдуми в Україні

документации забезпечення транспорту та зв'язку тощо. Аналіз кош-торисів, шо складалися для проведення загальнодержавних референ-думів, свідчить про високу вартість всеукраїнського референдуму для державного бюджету¹. Тому поряд із видатками державного бюджету доцільно було б врегулювати можливість фінансування всеук­раїнського референдуму і з інших джерел (місцеві бюджети, доб-ровільні внески, кошти політичних об'єднань тощо).

Повноваження ЦБК, територіальних та дільничних комісій з все­українського референдуму та правовий статус осіб, що входять до їх складу, визначається чинним референдним законодавством України.

На основній стадії проведення всеукраїнського референдуму особ­ливо важливу роль відіграє агітація уповноважених суб'єктів за або проти прийняття закону чи іншого рішення, що є предметом рефе­рендуму. Агітація починається з моменту прийняття рішення про проведення всеукраїнського референдуму і припиняється за день до голосування. При цьому агітація щодо всеукраїнського референдуму може здійснюватися у будь-яких формах і будь-якими засобами, що не суперечать Конституції України та законам. Законодавство не містить детальної регламентації процедури агітації, лише забороняє її у день голосування.

Важливим етапом цієї стадії референдного процесу є складення списків громадян України, які мають право голосу на всеукраїнському референдумі. Ці списки складаються виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (де вони утворені) рад по кожній дільниці з всеукраїнського референдуму. Не пізніше ніж за 15 днів до дня голосування дільнична комісія з всеукраїнсько­го референдуму уточнює переданий їй список виборців, який підпи-сує голова і секретар комісії і оприлюднює їх для ознайомлення виборців дільниці. Допускається створення додаткових списків для громадян України, що прибули на територію дільниці після уточнення списків на підставі документів, що посвідчують їх особу та місце постійного проживання.

Зокрема, кошторис проведення референдуму СРСР 17 березня 1991 р. на території УРСР складав 22 439 000 крб. (Архів Верховної Ради України. — Ф. 1. — Оп. 28. — Спр. 117), а кошторис проведення всеукраїнського референдуму з питакь довіри (не-Довіри) Президенту та Верховній Раді України 26 вересня 1993 р. передбачав видат-ки в розмірі 221 000 млн крб. (Архів Верховної Ради України. — Ф. 1. — Оп. 28. — Спр. 147).

237

Розділ 15

Найважливішим етапом проведення всеукраїнського референдуму є голосування, що в процесуальному відношенні закріплює транс-формацію народної волі в закон або інше важливе рішення імпера-тивного характеру. Власне, на момент голосування уже об'єктивно існує воля народу, яка формується в процесі підготовки до голосуван­ня у кожного виборця, але до моменту голосування залишається невідомою.

Голосування на всеукраїнському референдумі здійснюється бюле-тенями, форму і текст яких затверджує ЦВК відповідно до питання (питань), винесеного на всенародне голосування. Бюлетені є доку­ментами суворої звітності і підлягають обліку.

Бюлетень для голосування має містити видрукувані друкарським способом: назву всеукраїнського референдуму, номер округу, номер дільниці та зазначення її адміністративно-територіального розташу-вання, а також позначене місце для підпису члена дільничної комісії з всеукраїнського референдуму, який видаватиме бюлетень. На ньому не допускаються ніякі сторонні графічні позначки.

Голосування громадян України на всеукраїнському референдумі проводиться з 7-ої до 20-ої години на дільницях, про місце розташу-вання і час роботи яких громадяни сповіщаються не пізніш як за 10 днів до початку голосування. Відповідальність за організацію голо­сування, забезпечення таємниці волевиявлення громадян, обладнан-ня приміщень і підтримання в них потрібного порядку покладається на дільничні комісії із всеукраїнського референдуму.

Голосування на всеукраїнському референдумі здійснюється грома-дянами України особисто й безпосередньо в момент заповнення бюле-теня шляхом викреслювання в ньому одного з двох слів: «так» або «ні». Контроль за волевиявленням громадян України на всеук­раїнському референдумі виключається.

Наступним етапом всеукраїнського референдуму є встановлення його результатів. На цьому етапі перед ЦВК постають два важливих питання: встановити, чи відбувся всеукраїнський референдум і яким є його рішення. Проблема визначення дійсності результатів референ­думу зводиться до перевірки додержання певних вимог, від виконан-ня (або невиконання) яких залежить: відбувся (або ні) референдум; референдум схвалений (або ні).

Якщо вимоги щодо порядку голосування на всеукраїнському референдумі виконані, то індивідуальна воля виборців, виражена на

238

Референдуми в Україні

всеукраїнському референдумі, стае державною волею і має в свою чергу визначені юридичні наслідки. Дійсність всеукраїнського рефе­рендуму визначається не тільки дотриманням процедури голосуван-ня, а й кількістю громадян України, які взяли участь у голосуванні.

Всеукраїнський референдум вважається таким, що відбувся, якшо в ньому взяли участь не менш як половина громадян, внесених до списків для голосування. Якщо на підставі протоколів територіаль-них комісій із всеукраїнського референдуму результати голосування визнаються дійсними, визначається рішення всеукраїнського рефе­рендуму.

Проект закону чи іншого рішення вважається ухваленим громадя-нами України, якщо за нього на референдумі подано більшість дійсних голосів виборців.

Остаточний результат всеукраїнського референдуму закріплюється постановою ЦБК на підставі протоколу про його результати. Постано­ва щодо рішення всеукраїнського референдуму публікується не пізніш як на десятий день після його проведення. При цьому державний орган вирішує виключно технічне питання про прийняття (неприйняття) українським народом законопроекту чи проекту іншого рішення, ви-несеного на голосування. Відповідний акт ЦБК, яким оприлюдню-ються результати всеукраїнського референдуму, називається повідо-мленням ЦБК.

Певні проблеми виникають у зв'язку з питанням про доцільність промульгації закону, прийнятого на всеукраїнському референдумі, із бо­ку Президента України. Рішення всеукраїнського референдуму ма-ють імперативний характер і не потребують затвердження будь-яким органом державної влади, що підтверджують положення відповідних рішень Конституційного Суду України.

Так, Рішення Конституційного Суду України № З-рп/2000 від 27 бе-резня 2000 р. (справа про всеукраїнський референдум) однозначно ви-ключає необхідність промульгації рішень всеукраїнського референ­думу як таких, що мають імперативний характер. Конституційний Суд України у своему Рішенні № 6-рп/2005 від 5 жовтня 2006 р. у справі про здійснення влади народом також визначив, що «результа­ти народного волевиявлення, отримані через вибори й референдум, є обов'язковими», тобто результати всеукраїнського референдуму ма­ють імперативну юридичну силу. Таким чином, ухвалення рішення всеукраїнського референдуму Верховною Радою України є бажаним,

239

Розділ 15

але не обов'язковим, оскільки рішення всеукраїнського референдуму набуває відповідної юридичної сили після його офіційного оприлюднення, без жодних додаткових умов.

Якщо всеукраїнський референдум визнається таким, шо не відбувся через грубі порушення закону, повторний всеукраїнський референдум може бути призначений уповноваженим державним ор­ганом у місячний термін. Коли всеукраїнський референдум відбувся, незалежно від його рішення новий всеукраїнський референдум з цьо-го питання може бути проведений не раніше ніж через п'ять років після цього.

Завершальна стадія всеукраїнського референдуму визначається вико-нанням його рішень та відповідальністю уповноважених суб'єктів у разі їх невиконання. Оскільки рішення всеукраїнського референдуму, мо­же бути змінене чи скасоване виключно шляхом проведення нового всеукраїнського референдуму, його слід вважати таким, шо має най-вищу юридичну силу. Водночас реалізація рішень всеукраїнського ре­ферендуму в процесуальному відношенні тотожна загальній теорії і правовій практиці реалізації парламентських законів. Ідентичною є і правова відповідальність за невиконання рішень всеукраїнського референдуму.

Подібним до процедури організації та проведення всеукраїнського ре­ферендуму є референдний процес на місцевому рівні. Зокрема, організація і проведення місцевих референдумів передбачає такі стадії: призначен-ня місцевого референдуму; утворення територіальних одиниць по проведению місцевого референдуму; утворення органів (комісій) з місцевого референдуму; складання списків громадян, які мають пра­во брати участь у місцевому референдумі; агітація за прийняття рішень, що виносяться на референдум; голосування; визначення ре­зультате місцевого референдуму.

Першою стадією місцевого референдуму, як і всеукраїнського, є стадія призначення референдуму, яка має підготовчий характер. Вимога депутатів місцевої ради про проведення референдуму реалізується у формі поіменного голосування на пленарному засіданні відповідної ради або збирання підписів народних депутатів. Підписи депутатів засвідчує сільський, селищний, міський голова або голова обласної чи районної ради.

Право ініціативи у збиранні підписів під вимогою про проведення місцевого референдуму належить громадянам України, які постійно

240

Референдуми в Україні

проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці і мають право на участь у референдума Збирання підписів організовують і здійснюють ініціативні групи референдуму, що утво-рюються відповідно до Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми».

Згідно зі ст. 16 цього закону ініціативні групи обласного, міського (міст республіканського і обласного значення), районного в місті ре­ферендуму утворюються на зборах за участю не менш як 200 громадян України, а міського (міст районного підпорядкування), селищного і сільського референдуму — на зборах за участю не менш як 50 грома­дян України, які мають право на участь у референдумі і постійно про­живають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

У разі схвалення більшістю учасників зборів пропозиції про про­ведення референдуму та затвердження формулювання питання, шо пропонується на нього винести, обирається ініціативна група, якій доручається організація збирання підписів громадян.

Ініціативна група місцевого референдуму складається не менш як з 10 громадян України, які мають право брати участь у референдумі і постійно проживають на території відповідної адміністративно-тери­торіальної одиниці. Ініціативні групи місцевого референдуму реєструються відповідно сільськнми, селищними, міськими голова­ми або головами обласних і районних рад. 3 дня отримання свідоцтва про реєстрацію ініціативна група має право організовувати та здійснювати збирання підписів громадян про проведення референду­му (на підписних листах).

Загальний термін збирання підписів про проведення місцевого ре­ферендуму не повинен перевищувати одного місяця від дня отриман­ня свідоцтва про реєстрацію першої ініціативної групи.

Після завершення збирання підписів ініціативна група у триден-ний строк складає підсумковий протокол, у якому зазначається за-гальна кількість підписів громадян, зібраних на території відповідної місцевої ради, дата реєстрації ініціативної групи, дата закінчення збирання підписів.

Відповідна місцева рада після отримання належним чином оформленої пропозиції приймає на сесії у місячний строк одне з та­ких рішень: про призначення референдуму; відхилення пропозиції про проведення референдуму в разі наявності порушень закону, які впливають на підстави для призначення референдуму; прийняття

241

Розділ 15

рішення, яке пропонується у вимозі про призначення референдуму, без проведення референдуму.

У статті 22 Закону України «Про всеукраїнський і місцеві референ­дума зазначається, що в рішенні про призначення референдуму за-значаються дата проведення референдуму, назва проекту закону, рішення, зміст питання, що виноситься на референдум. На місцевий референдум найчастіше виноситься одне питання.

Дата проведення місцевого референдуму призначається не раніш як за місяць і не пізніш як за два місяці від дня прийняття рішення про його проведення. Повідомлення про призначення референдуму та зміст проекту закону, рішення іншого питання, що виноситься на референдум, оголошується в місцевих засобах масової інформації в 10-денний строк після прийняття рішення про призначення рефе­рендуму.

Наступною стадією організації і проведення місцевого референду­му після його призначення є утворення відповідних територіальних одиниць — дільниць для голосування. Для проведення голосування й підрахунку голосів під час проведення референдумів, як зазначається у ст. 23 Закону України «Про всеукраїнський і місцеві референдуми», територія районів, міст, районів у містах, селищ міського типу і сільрад ділиться на дільниці для голосування.

Дільниці для голосування утворюються також у військових части­цах, лікарнях та інших стаціонарних лікувальних закладах, місцях перебування громадян, розташованих у важкодоступних районах, а та­кож на суднах, які перебувають у день проведення референдуму у пла-ванні. Такі дільниці можуть бути утворені, якщо для цього є необхідні умови, при представництвах України за кордоном. Дільниці для голо­сування утворюються, як правило, районними, міськими, районними у містах, селищними і сільськими радами або їхніми головами.

Дільниці для голосування утворюються не пізніш як за 20 днів до місцевого референдуму з охопленням від 20 до 3000 громадян, які ма-ють право участі у референдумі, а за необхідності — меншої або більшої кількості громадян.

Відповідна рада або сільський, селищний, міський голова чи голо­ва ради сповіщає громадян про межі кожної дільниці для голосуван­ня із зазначенням місця знаходження дільничної комісії по референ­думу і приміщення для голосування.

Наступною стадією проведення місцевих референдумів є утворен­ня органів із референдуму — комісій з референдуму. Для підготовки й

242

Референдуми в Україні

проведення місцевого референдуму в межах адміністративно-тери-торіальних одиниць, де він відбувається, як зазначається у ст. 24 Зако­ну України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», утворю-ються такі комісії: обласні, районні, міські, районні в містах, селищні, сільські комісії з референдуму; дільничні комісії з референдуму.

У разі оголошення і проведення одночасно двох або кількох місце-вих референдумів комісії є спільними для всіх одночасно оголошува-них референдумів. Комісії з референдуму можуть утворюватися на основі існуючих виборчих комісій.

Якщо референдум проводиться одночасно з виборами народних депутатів або Президента України, можна утворювати спільні комісії з референдуму та виборів. Обласна, районна, міська, районна в місті, селищна, сільська комісія з референдуму утворюється відповідною радою або сільським, селищним, міським головою чи головою відповідної ради не пізніш як за 25 днів до місцевого референдуму у складі 9—19 членів комісії.

Представники до складу комісій з референдуму відповідно до ст. 27 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» вису-ваються кримськими республіканськими, обласними, районними в містах органами політичних партій, масових рухів, громадських організацій або їхніми виконавчими органами, первинними орга-нізаціями політичних партій, масових рухів, трудовими колективами або їхніми радами, колективами професійно-технічних, середніх спеціальних і виших навчальних закладів, зборами громадян за місцем проживання і військовослужбовців у військових частинах. Голова, заступники голови і секретаріат комісії з референдуму обира-ються на першому засіданні цієї комісії. Нині відповідно до чинної Конституції і законодавства України представники до складу відповідних комісій з референдуму висуваються переважно органами політичних партій або первинними організаціями політичних партій.

Згідно зі ст. 28 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві ре­ферендуми» 1991 р. обласна, районна, міська, районна в місті, селищ­на, сільська комісія з референдуму наділяються широким колом повноважень у підготовці і проведенні місцевих референдумів. Вони організовують підготовку і проведення місцевого референдуму, здійснюють на своїй території контроль за виконанням закону про референдуми і забезпечують його однакове застосування; спрямову-ють діяльність нижчих за належністю комісій з референдуму; роз-поділяють кошти між комісіями з референдуму; контролюють забез-

243

Розділ 15

печення їх приміщеннями, транспортом, зв'язком і розглядають інші питання матеріально-технічного забезпечення референдуму; заслу-ховують повідомлення дільничних комісій з референдуму, керівників місцевих органів державного управління, підприємств, установ і ор-ганізацій у питаннях, пов'язаних з організацією і проведенням рефе­рендумов; здійснюють нагляд за своєчасним поданням дільничними комісіями з референдуму для загального ознайомлення списків гро-мадян, які мають право брати участь у референдумі; забезпечують ви-готовлення бюлетенів для голосування і постачання їх дільничним комісіям з референдуму; утворюють лічильні групи для підбиття підсумків референдуму; підбивають підсумки референдуму на тери-торії відповідної ради; встановлюють результати місцевого референ­думу в межах своєї дільниці; розглядають відповідні заяви і скарги на рішення і дії дільничних комісій з референдуму і приймають з цих питань остаточне рішення тощо.

Дільнична комісія з референдуму утворюється у складі 5—19 членів (ст. 29 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми») районними, міськими, районними у містах, селищними і сільськими радами або сільськими, селищними, міськими головами чи головами районних рад не пізніше як за 15 днів до місцевого референдуму. В міру необхідності необхідності за рішенням відповідної ради чи відповідного голови кількісний склад дільничної комісії з референду­му може бути зменшено або збільшено.

Представники до складу дільничної комісії з референдуму висува-ються насамперед районними, міськими, районними в містах органами політичних партій або їхніми виконавчими органами, трудовими ко-лективами та їхніми радами, зборами громадян за місцем проживання та прирівняними до них зібраннями громадян, які мають право голосу.

Дільнична комісія з референдуму має певні організаційні, інфор-мсщійні, консультативні, установчі, арбітражні, контрольні, облікові, охоронні та інші повноваження. Зокрема, вона вивішує у приміщенні дільниці текст проекту закону, рішення, що виноситься на референ­дум, надає громадянам можливість ознайомлення з ним під час подго­товки до проведення референдуму і в день голосування; складає списки громадян, які мають право брати участь у референдумі; озна-йомлює громадян із цими списками; приймає і розглядає заяви про неправильності у списку і вирішує питання про внесення до нього відповідних змін; сповіщає громадян про день проведення референ­думу і місце голосування; забезпечує подготовку приміщення для

244

Референдуми в Україні

голосування; організовує голосування вдень проведення референду­му на дільниці; утворює лічильну групу для підрахунку голосів; підра-ховує голоси, подані на дільниці для голосування; забезпечує присутність під час голосування представників засобів масової інформації, політичних партій та інших уповноважених осіб.

Організація роботи комісій з місцевого референдуму загалом ана­логична організації роботи комісій із всеукраїнського референдуму та виборів.

Засідання комісії з референдуму є правомочиям, якщо в ньому бе-ре участь не менш як дві третини від складу комісії. Рішення комісії приймається відкритим голосуванням більшістю голосів від загаль-ного її складу. Рішення комісії з референдуму, прийняті в межах їхніх повноважень, є обов'язковими для виконання всіма державними і громадськими органами, підприємствами і організаціями. Рішення і дії комісії можуть бути оскаржені у вищі за належністю комісії з рефе­рендуму, а у випадках, передбачених законом, також у суді. Особа, яка входить до складу комісії з референдуму, за її рішенням може звільня-тися в період підготовки і проведення референдуму від виконання виробничих або службових обов'язків із збереженням середньої заробітної плати за рахунок коштів, що виділяються на проведення референдуму.

Державні і громадські органи, підприємства, установи, організації, службові особи зобов'язані сприяти комісіям з референдуму у здійсненні ними своїх повноважень, надавати необхідні для їхньої ро­боти відомості й матеріали.

Наступною стадією організації і проведення місцевих референ-думів є складання списків громадян, якімають право брати участь у ре­ферендум!, та ознайомлення з ними цих громадян. Організацію обліку громадян, які мають право брати участь у референдумі, складання відповідних списків та передачу їх дільничним комісіям з референду­му забезпечують насамперед сільські, селищні і міські голови та голо-ви районних у містах рад. Списки громадян, які мають право брати участь у референдумі, складаються окремо по кожній дільниці для го­лосування і підписуються головою і секретарем дільничної комісії з референдуму. Списки громадян по дільницях для голосування, утво-рених у лікарнях та інших стаціонарних лікувальних закладах, а також на суднах, які перебувають у день референдуму в плаванні, при пред-ставництвах України за кордоном, складаються на основі даних, що подаються керівниками зазначених установ і капітанами суден.

245

Розділ 15

До списку громадян, які мають право брати участь у референдум^ включаються всі громадяни України, які досягли до дня або на день проведення референдуму 18 років і проживають на момент складання списку на території, закріпленій за даною дільницею для голосування. Громадянин може бути включений до списку громадян, які мають право брати участь у референдумі, лише по одній дільниці для голо­сування. Громадяни, які проживають на території, закріпленій за даною дільницею для голосування і з якихось причин не внесені до списку, включаються до нього за рішенням дільничної комісії з рефе­рендуму.

Важливою складовою цієї стадії є ознайомлення громадян зі спис­ками. Вони надаються для загального ознайомлення за десять днів до референдуму. На дільницях для голосування, утворених у лікарнях та інших стаціонарних лікувальних закладах, а також (у виняткових випадках) у військових частинах, на суднах, які перебувають у день референдуму у плаванні, списки громадян подаються для ознайом­лення за два дні до референдуму.

Громадянам забезпечується можливість ознайомитися зі списком і перевірити правильність його складання в приміщенні дільничної комісії з референдуму. Згідно із Законом України «Про всеук-раїнський та місцеві референдуми» (ст. 34) кожному громадянину на-дається право оскаржити невключення, неправильне включення до списку або виключення зі списку, а також допущені в ньому неточ-ності в зазначенні даних про нього. Заява про це (неправильність у списку) розглядається дільничною комісією з референдуму, яка зо-бов'язана не пізніш ніж у дводенний строк, а подану напередодні і в день референдуму — негайно розглянути заяву, внести необхідні ви­правлення до списку або видати заявнику копію мотивованого рішення про відхилення його заяви. Це рішення може бути оскарже-не у відповідному районному або міському суді, який зобов'язаний розглянути скаргу в триденний строк. Виправлення в списку відповідно до рішення районного або міського суду проводиться не­гайно дільничною комісією з референдуму.

Важливою стадією референдуму є агітація щодо прийняття рішен­ня, яке виноситься на референдум. Відповідно до ст. 8 Закону України «Про всеукраїнський і місцеві референдуми» громадянам України, політичним партіям, трудовим колективам надається право безпе-решкодної агітації «за» або «проти» прийняття рішення, що вино­ситься на місцевий референдум. Для реалізації цього права зацікавле-

246

Референдуми в Україні

ним особам і організаціям надаються приміщення для зборів, забез-печується можливість використання засобів масової інформації. Винесений на референдум проект рішення обговорюється в межах тієї адміністративно-територіальної одиниці, де проводиться рефе­рендум. Діяльність державних і громадських органів і організацій, які беруть участь у підготовці і проведенні місцевого референдуму, здійснюється відкрито і гласно.

Усі рішення щодо референдуму, а також проекти рішень, що вино-сяться на референдум, підлягають опублікуванню засобами масової інформації. Засоби масової інформації також висвітлюють хід підго-товки і проведення референдуму, їхнім представникам гарантується безперешкодний доступ на всі збори і засідання, пов'язані з референ­думом, і отримання потрібної інформації.

У день проведення референдуму будь-яка агітація забороняється.

Головною стадією місцевого референдуму, як і всеукраїнського, є го­лосування. Голосування проводиться в день референдуму з 7-ої до 20-ої години. Голосування проводиться у спеціально відведених приміщен-нях, з достатньою кількістю кабін або кімнат для таємного голосування, визначеними місцями видачі бюлетенів і скриньками для голосування, які встановлюються таким чином, щоб громадяни, при підході до них, обов'язково проходили через кімнати для таємного голосування.

У день референдуму перед початком голосування скриньки для го­лосування перевіряє, пломбує або опечатує голова дільничної комісії з референдуму в присутності членів комісії.

Кожний громадянин голосує особисто. Голосування за інших осіб не допускається. Бюлетені для голосування видаються дільничною комісією з референдуму на підставі списку громадян після пред'яв-лення громадянином паспорта або іншого документа, який засвідчує його особу. При отриманні бюлетеня для голосування громадян ста­вить підпис у списку громадян, які мають право брати участь у рефе-рендумі. Бюлетень для голосування є основним документом голосу­вання і референдуму в цілому.

У бюлетені для голосування зазначається назва проекту рішення, що виноситься на референдум, і пропонується громадянину відпо-вісти «так» або «ні» на запитання щодо прийняття або відхилення цього проекту. У разі винесення на референдум двох або кількох пи­тань для кожного з цих питань встановлюється окремий бюлетень. За одночасного проведення двох або кількох референдумів бюлетені для голосування по кожному з них мають відрізнятися за кольором. Зміст

247

Розділ 15

і форма бюлетенів для голосування при проведенні місцевого рефе­рендуму встановлюються відповідно обласними, районними, міськи-ми, районними у містах, селищними і сільськими радами. Зміст бюлетеня не може суперечити суті формулювання питання, визначе-ного у вимозі депутатів або громадян України про проведення рефе­рендуму. Бюлетені для голосування друкуються українською мовою, а в разі необхідності — й іншими мовами. Бюлетені для голосування передають дільничним комісіям із референдуму не пізніш як за 10 днів до проведення місцевого референдуму.

Бюлетені для голосування заповнюються учасником референдуму у кабіні або кімнаті для таємного голосування. Під час їх заповнення забороняється присутність будь-кого, крім виборця. Громадянин, який не в змозі з будь-яких причин заповнити бюлетені, має право за­проси™ в кабіну або кімнату для таємного голосування іншу особу на свій розсуд, крім члена комісії з референдуму.

Громадянин під час заповнення бюлетеня викреслює в ньому одне з двох слів: «так» або «ні». У разі проведення одночасно двох чи кількох референдумів або винесення на референдум двох чи кількох питань громадянин отримує і заповнює бюлетені окремо по кожному референдуму та з кожного питання. Заповнені бюлетені учасник ре­ферендуму опускає у скриньку для голосування.

Відповідальність за організацію голосування, забезпечення таємниці волевиявлення громадян, обладнання приміщень і підтри-мання в них необхідного порядку несе насамперед дільнична комісія з референдуму.

Заключною стадією місцевого референдуму є визначення резуль-татів референдуму. Голоси на дільниці для голосування підраховують-ся дільничною комісією з референдуму. Скриньки розкриваються дільничною комісією з референдуму після оголошення головою комісії про закінчення голосування. Скриньки до закінчення голосу­вання розкривати забороняється. Перед розкриттям скриньок усі не-використані бюлетені для голосування підраховуються і погашаються дільничною комісією з референдуму.

Дільнична комісія з референдуму за списком громадян, які мають право брати участь у референдумі, встановлює загальну кількість громадян на дільниці, а також кількість громадян, які офимали бюле­тені. На підставі кількості бюлетенів у скриньках комісія встановлює загальну кількість громадян, які брали участь у голосуванні; кількість громадян, які голосували за схвалення винесеного на референдум

248

Референдуми в Україні

проекту рішення, і кількість громадян, які голосували проти його схвалення; кількість бюлетенів, визнаних недійсними.

Недійсними визнаються бюлетені для голосування невстановлено-го зразка, а також бюлетені, які не містять точно висловленої відповіді. Якщо виникають сумніви у дійсності бюлетеня, питання вирішуються дільничною комісією з референдуму шляхом голосування.

Результати підрахунку голосів розглядаються на засіданні дільнич-ної комісії з референдуму і заносяться до протоколу. У разі проведення одночасно двох або кількох референдумів протокол по кожному з них складається окремо. Протокол підписується головою, заступни­ком голови, секретарем і членами комісії і негайно надсилається у відповідну районну, міську, районну в місті, міську, селищну, сільську комісію з референдуму.

На підставі протоколів дільничних комісій з референдуму міська (міст без районного поділу), районна в місті, селищна, сільська комісія з референдуму визначають: загальну кількість громадян, які мають право брати участь у референдумі; кількість громадян, які от-римали бюлетені; кількість громадян, які взяли участь у голосуванні; кількість громадян, які голосували за схвалення винесеного на рефе­рендум проекту рішення; кількість громадян, які голосували проти його схвалення; кількість бюлетенів, визнаних недійсними.

Результати підрахунку голосів розглядаються на засіданні комісії і заносяться до протоколу, який надсилається до вищої за належністю комісії з референдуму. На підставі поданих протоколів обласна, районна, міська (міст із районними поділом) комісія з референдуму проводить підрахунок голосів у межах адміністративно-територіаль-ної одиниці, результати якого заносяться до протоколу, що надси­лається до вищої за належністю комісії з референдуму.

Протокол з результатами підрахунку голосів підписується голо­вою, заступником голови, секретарем і членами відповідної комісії з референдуму. Відповідна комісія з референдуму може визнати резуль­тати референдуму недійсними через допущені в ході голосування або під час підрахунку голосів порушення.

Проект рішення вважається ухваленим, якщо за нього подано більшість голосів громадян з-поміжтих, хто взяв участь у референдумі.

Референдум вважається таким, що не відбувся, якщо в ньому взяло участь менше половини громадян, внесених до списків для голосування.

Офіційні повідомлення про результати референдуму публікуються відповідною комісією на пізніщ як на десятий день після референду-

249

Розділ 15

му. У повідомленні зазначаються: загальна кількість громадян, які ма-ють право брати участь у референдумі; кількість громадян, які взяли участь у референдумі; кількість громадян, які голосували за схвален-ня винесеного на референдум проекту рішення, і кількість громадян, г які голосували проти його схвалення; кількість недійсних бюлетенів. ;

Рішення, прийняті референдумом, обнародуються в установлено-му законодавством порядку опублікування актів місцевих рад і вво-дяться в дію з моменту їх опублікування, якщо в самому рішенні не визначено інший строк.

Датою прийняття рішення вважається день проведення референт г думу. і

Зміна або скасування рішень, прийнятих референдумом, прово--диться також референдумом. Зміна або скасування рішень, прийня­тих місцевим референдумом, може здійснюватися також за Законом «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» (ст. 45) відповідною місцевою радою (більшістю не менш як дві третини від загальної кількості її складу) з обов'язковим затвердженням її рішення на рефе­рендумі, який повинен бути проведений упродовж шести місяців після внесення цих змін або скасування рішення попереднього рефе­рендуму.

Якщо під час проведення місцевого референдуму було допущено грубі порушення закону про референдуми, відповідна місцева рада у 15-денний строк може призначити повторний місцевий референдум на всій території відповідної адміністративно-територіальної одиниці або її частини. У такому разі може прийматися рішення про утворен-ня комісій з референдуму в повному складі.

Новий місцевий референдум з тих самих питань, що виносилися на попередній референдум, може призначатись не раніш як через рік від дня проведення попереднього референдуму з цих питань.

75.5. Юридична відповідальність за порушення законодавства про референдуми

Юридична відповідальність за порушення законодавства про рефе­рендуми є різновидом юридичної відповідальності за порушення консти-туційного законодавства України, і тому їй притаманні ті ж загальні й спеціальні юридичні ознаки, що й юридичній відповідальності в кон-

250

Референдуми в Україні

ституційному праві.

Юридична відповідальність за порушення законодавства про ре­ферендуми передбачає негативну реакцію держави на порушення права громадянина на участь у референдумі чи на невиконання або неналежне виконання суб'єктами референдуму своїх юридичних обов'язків, вираже-ну у відповідній правовій формі.

Юридична відповідальність за порушення законодавства про рефе­рендуми включає такі складники: наявність визначених правових санкцій як міри відповідальності за порушення чинного законодавст­ва про референдуми; наявність юридичної деліктоздатності суб'єкта всеукраїнського та місцевих референдумів; доведена винність суб'єкта референдуму в правопорушенні: обов'язковість стану при­мусу до виконання встановлених законодавством санкцій. Законо-давством установлена адміністративна та кримінальна процесуальні форми реалізації юридичної відповідальності за порушення законо­давства про референдуми.

Загальні положення про юридичну відповідальність у законо-давстві про референдуми закріплено у ст. 10 Закону «Про всеук-раїнський та місцеві референдуми». Закон визначає, що до юридич­ної відповідальності притягуються особи, які перешкоджають шля­хом насильства, обману чи погроз або іншим шляхом вільному здійсненню громадянином права брати участь у референдумі, вести до дня голосування агітацію, а також члени комісії з референдуму та посадові особи, які вчинили підробку документів, свідомо непра­вильно підрахували голоси, порушили таємницю голосування або допустили інші порушення. Ця стаття відсилає до чинного адміністративного та кримінального законодавства, норми якого деталізують конкретні санкції щодо порушення законодавства про референдуми.

На сьогодні юридична відповідальність за порушення чинного законо­давства про референдуми має комплексний характер і поділяється на такі види, як: конституційно-правова, адміністративна, кримінальна та дисциплінарна відповідальність.

Пріоритетним видом юридичної відповідальності у консти-туційному праві України є конституційно-правова відповідальність.

На сьогодні конституційно-правова відповідальність за порушен­ня права громадянина на участь у всеукраїнському референдумі діє у вигляді узагальнених фундаментальних принципів. Конституція України не містить переліку прямих правових санкцій щодо пору-

251

Розділ 15

шення конституційних положень, які закріплюють право громадяни-на України на участь у всеукраїнському референдумі, за винятком ст. 43 закону про референдуми, що передбачає проведення у 15-ден-ний строк повторного всеукраїнського референдуму, у разі грубих порушень під час голосування, але не визначає об'єктивної сторони цього правопорушення.

Водночас сутність і зміст конституційно-правової відповідаль-ності, а також конституційна практика застосування виборчого зако-нодавства загалом дають можливість зробити припущення, що численні порушення прав громадян на участь у референдумі, а також порушення встановленого законом порядку організації та проведення референдуму є підставою для судового оскарження результатів ре­ферендуму.

Основними інстанціями, перед якими суб'єкти конституційного права несуть конституційно-правову відповідальність за порушення законодавства про референдуми, є Український народ, територіальні громади та громадяни України. Основними конституційними санкціями, що можуть встановлюватися в судовому та позасудовому порядку, можуть бути: внесення змін і доповненьдо питань, що вино-сяться на референдуми суб'єктами референдної ініціативи; визнання результатів референдуму недійсними; призначення повторного голо­сування на референдумі тощо.

Конституційно-правові санкції знаходять свое логічне продов-ження у адміністративному та кримінальному законодавстві.

Так, підставою для адміністративної відповідальності в референд-ному праві є ті адміністративні правопорушення, що посягають на об'єкти, які безпосередньо охороняються референдним законодавст-вом України. Насамперед це правопорушення у сфері прав і свобод людини і громадянина. КУпАП главі 15-А «Адміністративні правопо­рушення, що посягають на здійснення народного волевиявлення та встановлений порядок його забезпечення» встановлює адміністра-тивну відповідальність у вигляді накладання штрафу за публічні за-клики або агітацію до бойкотування референдуму, перешкоджання членам ініціативної групи у збиранні підписів громадян під вимогою про проведення голосування, будь-яку агітацію в день проведення ре­ферендуму, видачу членами дільничної комісії з референдуму бюле-тенів для голосування за інших осіб, втручання у роботу комісій з референдуму, шо перешкоджає виконанню ними обов'язків, пов'яза-них з підрахунком голосів або визначенням результатів референдуму.

252

Референдуми в Україні

Окремі питання відповідальності за порушення законодавства про референдуми врегульовано у Кодексі адміністративного судочинства України. Так, порядок провадження у справах щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності комісій з референдуму, членів цих комісій визначає ст. 172 КАСУ. Зокрема, кодексом передбачено, шо право оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність комісій з референду­му, членів цих комісій мають ініціативна група всеукраїнського рефе­рендуму, інші його суб'єкти.

Кодекс також визначає особливості провадження у справах щодо уточнення списку виборців (ст. 173); особливості провадження у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів вико-навчої влади, органів місцевого самоврядування, засобів масової інформації, підприємств, установ, організацій, їхніх посадових і службових осіб, творчих працівників засобів масової інформації, які порушують законодавство про референдум (ст. 174); особливості про­вадження у справах щодо оскарження дій або бездіяльності ініціатив-них груп референдуму, інших суб'єктів ініціювання референдуму (ст. 175); особливості судових рішень за наслідками розгляду справ, пов'язаних з процесом референдуму (ст. 177); особливості здійснення представництва у справах, пов'язаних із процесом референдуму (ст. 178); особливості обчислення строків у справах, пов'язаних з про­цесом референдуму, та наслідки їх порушення (ст. 179)'.

Адміністративне судочинство у справах про порушення законо­давства про референдуми має здійснювати система адміністративних судів України, яка на сьогодні формується.

Порушення чинного референдного законодавства зумовлює: кримінальну відповідальність. Зокрема, ст. 160 «Порушення законо­давства про референдум» Кримінального кодексу України від 5 квітня 2001 р. визначає відповідальність за:

— перешкоджання насильством, обманом, погрозою, підкупом або іншим чином вільному здійсненню громадянином права брати або не брати участь у референдумі, вести агітацію до дня проведення референдуму;

• ті самі дії, вчинені членом комісії з проведення референдуму або іншою службовою особою, або за попередньою змовою групою осіб;

• підроблення документів референдуму, приписування, завідомо неправдивий підрахунок голосів, порушення таємниці голосування,

¹ Кодекс адміністративного судочинства України. — К., 2005.

253

Розділ 15

вчинені членом комісії з проведення референдуму або іншою службо-вою особою.

Порушення чинного законодавства про всеукраїнський і місцеві референдуми також передбачає настання дисциплінарної відповідаль-ності. Цей вид юридичної відповідальності за порушення референд-ного законодавства найчастіше застосовувався в Україні. Дисциплінарна відповідальність за порушення законодавства про ре­ферендуми поширюється на членів ЦВК та комісій з референдуму, а також інших службових осіб за дії, пов'язані з бездіяльністю чи нена-лежним виконанням своїх обов'язків, у разі, якщо такі дії не можуть бути кваліфіковані як адміністративні проступки, або кримінальні злочини. Зокрема, закон про референдуми у ст. 30 «Оскарження рішень, дій, бездіяльності комісій з всеукраїнського референдуму» передбачає дисциплінарну відповідальність членів виборчих комісій з всеукраїнського референдуму та порядок її застосування.

Дисциплінарна відповідальність також передбачена за порушення встановленого порядку збирання підписів на вимогу проведення все­українського та місцевих референдумов. Зокрема, ст. 19 Закону Ук-раїни «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» визначає, що під час збирання підписів голова відповідної місцевої ради, де засвідчу-ються підписи членів ініціативної групи, організовує перевірку зазна-чених у підписних листах відомостей і, у разі виявлення порушень збирання підписів та оформлення підписних листів, голова місцевої ради вносить подання до ЦВК. Після розгляду подання у 10-денний строк може прииняти рішення про припинення діяльності членів ініціативної групи, які допустили порушення, визнання недійсними їх посвідчень, а також підписних листів або підписів окремих грома-дян, внесених до підписних листів з порушенням передбаченого законом порядку.

Якщо порушення допущено під час збирання підписів для прове­дення місцевого референдуму, рішення про припинення діяльності членів ініціативної групи, визнання недійсними посвідчень, підпис­них листів та підписів окремих громадян приймається у 10-денний строк головою тієї місцевої ради, де зареєстрована ініціативна група місцевого референдуму.

У разі повторного порушення порядку збирання підписів ініціативною групою відповідно ЦВК або голова місцевої ради, де зареєстрована ініціативна група місцевого референдуму, можуть прииняти рішення про припинення діяльності ініціативної групи,

254

Референдуми в Україні

визнання недійсними свідоцтва про її реєстрацію, посвідчень членів фупи, підписних листів або підписів окремих громадян, внесених до підписних листів з порушеннями. При цьому документа ініціативної фупи всеукраїнського референдуму та зібрані нею підписи перела­гаться до ЦБК, а ініціативної фупи місцевого референдуму — до відповідної місцевоі" ради. Підписи громадян на переданих підписних листах, за винятком визнаних недійсними, враховуються при оста­точному підрахунку загальної кількості підписів громадян України, які ще вимагають проведення референдуму.

Як правило, юридична відповідальність за порушення чинного законодавства про всеукраїнський та місцеві референдуми має солідарний характер і може передбачати застосування як консти-туційно-правової, так і адміністративної, кримінальної чи дисциплінарної відповідальності одночасно.

255

^{Розділ 16}

Теоретичні основи організації і здійснення державної влади

16.1. Державна влада як інститут конституційного права

Державна влада — це вид публічної політичної влади, що здійснюється державою та її органами¹. Головною метою цієї влади є забезпечення конституційного ладу в країні. Принципов! засади організації та здійснення державної влади закріплюються, як прави­ло, у конституційному порядку. Це ж стосується і Конституції України. Самостійне поняття «державна влада» вживається у ст. 5 Основного Закону, згідно з якою «ніхто не може узурпувати державну владу». За ст. 6 «державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову». Стаття 37 Конституції містить положення про заборону «незаконного захоплення державної влади» політичними партіями або громадськими організаціями. А у ст. 132 Конституції однією із засад державного устрою України назва­но «поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади». У багатьох статтях Конституції України використовується термін «органи державної влади».

Очевидно, шо поняттям «державна влада» позначено один із найбільш важливих інститутів конституційного права. Водночас цей

¹ Рабінович П. М. Державна влада // Юридична енциклопедія: В 6 т. — К., 1999. — Т. 2.— С. 85.

256

Теоретичні основи організації і здійснення державноі влади

інститут не має належної теоретично)' розробки у науці консти-туційного права, тому більш детально розкриємо його зміст.

Поняття «державна влада» логічно розглядати як один із видів публічної політичної влади, пов'язувати з владою держави як суб'єкта управління населенням на певній державній території. Державна влада — це система відносин веління-підкорення в соціальному управлінні, в яких поведінка суб'єктів підпорядковується державним велінням, вираженим у правовій формі, з метою досягнення і підтриман-ня певного порядку в суспільстві. В такому розумінні державна влада становить функціональну цілісність, саме у функциональному аспекті слідрозуміти це поняття в Конституції України. Зокрема, положення щодо заборони узурпації державної влади або її незаконного захоп-лення означає, що ніхто не може привласнити, підпорядкувати осо­бистам, груповим або іншим частковим інтересам систему публічно-владних відносин управління суспільством. Положення Конституції України щодо поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову також означає поділ її як функціональної цілісності, роз-поділення державної влади на окремі функціональні сфери для за-побігання узурпації влади приватними особами чи організаціями та її надмірної концентрації в окремих структурних складових держави. Аналогічний функціональний аспект має також поєднання цент-ралізації і децентралізації у здійсненні державної влади.

Функціональний підхід до розуміння поняття державної влади слід відрізняти від суб'єктного підходу до розуміння цього поняття, коли «державна влада» розглядається як організація, яка здійснює публічну політичну владу, тобто як апарат влади, як її суб'єкт. У тако­му значенні використовується в Конституції України, як правило, термін «держава». Так, уст. 10 Конституції зазначається, шо «держава забезпечує всебічний розвиток і функціонування української мови», у ст. 11 — «держава сприяє консолідації та розвиткові української нації», у ст. 13 — «держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання» і т. д.

Як функціональна цілісність державна влада походить від народу — носія суверенітету і единого джерела влади в Україні, вона належить народові, є його власністю, і лише здійснюється від його імені единим суб'єктом — державним апаратом (у широкому розумінні). Аналогічним чином право власності Українського народу на при-родні ресурси від імені народу лише здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування (ст. 13 Конституції України), але вони не є суб'єктами цього права.

9-8152

257

Розділ 16

Виходячи з цього, у ст. 5 Конституції України записано положення, згідно з яким право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народу і не може бути узурповано державою (тобто державним апаратом), її органами або посадовими особами. Це означає, що держава навіть у складі всього її апарату не має права привласнити прерогативу народу визначати зміст і характер держав­ної влади в Україні.

Функціональний підхід до розуміння поняття «державна влада» цілком узгоджується з використанням у Конституції України терміна «органи державної влади», тобто органи единого «організму» — дер­жавного апарату, які здійснюють функціонування державної влади як системи відносин кожний у межах своєї компетенції та повноважень (ст. 6, 19 Конституції). Водночас вони здійснюють не кожний свою окрему державну владу, а реалізують єдину державну владу силами апарату держави в цілому, в рамках державного суверенітету.

Визначення змісту і характеру державної влади в Україні є виключ-ною прерогативою народу означає, що лише народ має право визна­чати, якою взагалі повинна бути державна влада в Україні, якими є її цільове спрямування, завдання, засади формування та здійснення. Виходячи з цього, визначається відповідна організація апарату, який має здійснювати державну владу, та механізм реалізації влади в Україні.

Конституювання державної влади як упорядкованої системи публічно-владних відносин управління суспільством, визначення її якісних характеристик у Конституції України означає її інсти-туціоналізацію, тобто надання державній владі характеру особливого суспільного інституту. Цей акт може бути здійснений безпосередньо народом або від імені народу його представниками. Зокрема, Верховна Рада України, обрана громадянами України, від імені Українського народу і виражаючи суверенну волю народу, прийняла Конституцію України 1996 р., про шо зазначено в її преамбулі.

Аналізуючи конституційні положення, які стосуються визначення державної влади, можна скласти загальне уявлення про їїякісніхарак­теристики. По-перше, завданням державної влади в Україні і, отже, головним обов'язком державного апарату є утвердження і забезпечення прав і свободлюдини, виходячи з визнання людини, її життя і здоров'я, честі і гідності, недоторканності й безпеки найвищою соціальною цінністю. Державна влада має бути такою, що спрямовується на зміцнення громадянської злагоди в Україні та забезпечує відпові-

258

Теоретичні основи організації і здійснення державної влади

дальність держави перед людиною за діяльність державного апарату. Такими є цільові характеристики державної влади, що випливають із змісту преамбули та ст. 3 Конституції України.

По-друге, механізм державної влади повинен забезпечувати реалізацію її цільової орієнтації. Для цього державна влада в Україні має здійснюватися як: 1) суверенно і незалежна, 2) демократична, 3) соціальна, 4) правова, 5) в межах унітарної організації держави і 6) на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Такими є основні якісні характеристики державної влади в Ук­раїні, передбачені Конституцією. Цими якісними характеристиками визначається організація державного апарату, тобто система держав-них органів, які реалізують державну владу, а також загальний ме­ханізм її здійснення, тобто механізм функціонування держави, що в сукупності характеризують державний лад в Україні, характеризують Україну як державу. Конституційні норми, що стосуються визначен-ня якісних характеристик державної влади, а також встановлюють організацію державного апарату та визначають механізм реалізації державної влади, разом з нормами відповідних законів України і становлять конституційно-правовий інститут державної влади.

Розкриваючи окремі загальні характеристики державної влади в Україні, як вони втілені в положеннях чинної Конституції, почнемо з того, що державна влада в Україні є суверенною і незалежною, держав­ний суверенітет поширюється на всю територію України. Територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною. Ці норми зафіксовані в статті 2 Конституції України. Захист суверените­ту і територіальної цілісності України, зазначено в ст. 17 Конституції, є найважливішою функцією держави, а оскільки народ є носієм суве-ренітету, то і справою всього Українського народу. Тому ст. 65 Консти­туції визнає захист Вітчизни, незалежності і територіальної цілісності України конституційним обов'язком громадян України.

Низка конституційних положень деталізує дані основоположні норми. Зокрема, в ст. 17 Конституції визначаються відповідні державні структури (військові формування), на які покладається обо­рона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недо-торканності, забезпечення державної безпеки і захист державного кордону. При цьому військові формування ніким не можуть бути ви-користані з метою повалення конституційного ладу, усунення органів влади чи перешкоджання їх діяльності. На території України також забороняється розташування іноземних військових баз. Консти-

259

Розділ 16

туцією передбачається можливість обмеження законом окремих прав громадян в інтересах національної безпеки і територіальної цілісності (статті 34, 39, 44, 64). Стаття 37 Конституції також забороняє утворен-ня і діяльність політичних партій та громадських організацій, програмні цілі або дії яких спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, пору-шення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її без­пеки, незаконне захоплення державної влади.

Гарантом державного суверенітету і територіальної цілісності Ук­раїни, за Конституцією, є глава держави — Президент України, який наділяється відповідними владними повноваженнями. Для здійснен-ня цих повноважень у системі органів державної влади Конституцією передбачено спеціальний координаційний орган з питань національ­ної безпеки і оборони при Президентові України — Раду національної безпеки і оборони України, яку очолює глава держави. Реальною га-рантією територіальної цілісності України є також положення ст. 73 Конституції, згідно з яким питання про зміну території України вирішується виключно всеукраїнським референдумом, який призна-чається Верховною Радою України (ст. 73 і п. 2 ст. 85 Конституції).

Нарешті, конституційний механізм здійснення державної влади включає застереження проти таких змін Конституції України законо-давчим органом, які спрямовані на ліквідацію незалежності чи на по-рушення територіальної цілісності України (ст. 157, 159 Конституції).

Конституцією України встановлено, що державна влада в Україні має бути демократичною. Ця вимога конкретизується в ст. 5 Консти­туції. Згідно з цією статтею Україна є республікою, в якій народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та орга-ни місцевого самоврядування. Демократичного характеру державній владі в Україні надає також конституційне визнання і гарантування місцевого самоврядування, тобто права територіальних громад — жи-телів сіл, селищ, міст — самостійно вирішувати питання місцевого зна­чення в межах Конституції і законів України (ст. 7, 140 Конституції). При цьому держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядуван­ня тошо (ст. 142 Конституції). Слід мати на увазі, що місцеве самовря­дування — це не державна за своею природою влада. Це публічна вла­да територіальної громади або так звана муніципальна влада.

Одним з основних конституційних прав громадян України є передбачене у ст. 38 Конституції право брати участь в управлінні дер-

260

Теоретичні основа організації і здійснення державної влади

жавними справами, вільно обирати і бути обраними до органів дер­жавної влади. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби. Через політичні партії громадяни сприяють фор-муванню і вираженню їхньої політичної волі, беруть участь у виборах (ст. 36 Конституції). Народне волевиявлення в Україні здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократа (ст. 69 Конституції). Вибори до органів державної влади є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Виборцям гарантується вільне воле­виявлення (ст. 71 Конституції). Згідно зі ст. 72 Конституції за народною ініціативою (на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України) Президентом України проголошується все-український референдум з будь-яких питань суспільного життя, крім законопроектов з питань податків, бюджету та амністії.

На основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування обираються народні депутата України до пар­ламенту — Верховної Ради України, що є единим органом законодав-чої влади в Україні. Так само на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування громадяни України обирають главу держави — Президента України.

Цими основоположними конституційними нормами закріп-люється демократичний характер державної влади в Україні.

За Конституцією України, державна влада в Україні має здійсню-ватися як влада соціальна. У загальному розумінні це означає, що дер­жавна влада має бути заснована на ідеях гуманності й соціальної справедливості, суспільної солідарності, неприйняття нерівності та утвердження соціальної рівності, визнання і гарантованості захисту соціально-економічних прав людини. Здійснюючи владу в суспільст-ві на цих ідеях, державний апарат має виробляти і реалізовувати соціально орієнтовану політику і нести відповідальність за забезпе-чення у країні соціальної справедливості та соціальної рівності. Функціонування державної влади підпорядковується меті створити в суспільстві умови, необхідні для гідного життя і вільного розвитку кожноїлюдини.

Аналіз конституційної практики сучасних розвинених країн дає можливість виділити такі основні ознаки соціальної державної влади: закріплення в Конституції та гарантоване забезпечення соціальної орієнтації економіки, основних соціальних прав і свобод людини, гідного рівня її життя та вільного розвитку; утворення та функціону-

261

Розділ 16

вання в суспільстві механізму соціальної справедливості й солідар-ності, запобігання істотній соціальній нерівності членів суспільства та усунення такої нерівності у разі її існування, соціальна підтримка, допомога і захист соціально вразливих верств суспільства.

Матеріальну основу соціальної державної влади в Україні становить власність Українського народу на землю, її надра, водні та інші при-родні ресурси. Конституція закріплює за кожним громадянином право користуватися відповідно до закону природними об'єктами права власності народу та зобов'язує органи державної влади і органи місцевого самоврядування здійснювати права власника від імені Ук­раїнського народу в межах, визначених Конституцією. Ці межі позна-чаються вимогою, згідно з якою власність, у тому числі загальнона-родна, не повинна використовуватися на шкоду людині й суспільству (ст. 13 Конституції). Суттєвою конкретизацією цієї вимоги є встанов-лення у ст. 16 Конституції України обов'язку забезпечувати екологічну безпеку і підтримувати екологічну рівновагу на території України та обов'язку подолати наслідки Чорнобильської катастрофи, зберігати генофонд Українського народу.

Важливою ознакою України як соціальної держави є комплекс закріплених Конституцією України соціальних прав громадян (на вільний усебічний розвиток своєї особистості, на відпочинок, соціальне забезпечення тощо). Держава гарантує ці права громадян і сприяє їх здійсненню.

Характеристика державної влади як правової передбачає насампе-ред здатність влади утвердити, забезпечити і захистити від посягань права людини, її здійснення на основі принципу верховенства права і конституційної законності. Якщо соціальна влада — це влада, обтя-жена зобов'язаннями держави щодо забезпечення соціальних прав громадян, то правова влада — це влада держави, обмежена (самооб-межена) у своему здійсненні конституційними правами і свободами людини і громадянина.

На конституційне закріплення державної влади в Україні як пра­вової орієнтує передусім загальне положення ст. 3 Конституції, згідно з яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спря-мованість діяльності держави, режим функціонування державної влади. Серед загальних засад конституційного ладу України — визнання та дія принципу верховенства права, утвердження консти­туційної законності у суспільному житті и функціонуванні державної влади, публічної влади взагалі; визначення Конституції як акта

262

Теоретичні основи організації і здійснення державної влади

найвищої юридичної сили, на основі і відповідно до якого мають прийматися закони та інші нормативно-правові акти, утвердження її норм як норм прямої дії, на основі яких безпосередньо гарантується звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод. Консти­туції мають відповідати як акти національного законодавства, так і міжнародні договори України.

Важливою правовою засадою державної влади в Україні є поло­ження ст. 19 Конституции згідно з яким ніхто не може бути примуше-нийробити те, що не передбачено законодавством; тобто примусові ас­пекта функціонування державної влади обмежені рамками встанов-лених законом юридичних обов'язків громадян, а не можливостями самої влади. Логічною конкретизацією цього положення є консти-туційна вимога ст. 19 до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, які зобов'язані діяти в рамках за­конности тобто лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Зміст державної влади як правової закріплюється також у низці конституційних положень розділу II Конституции зокрема стаття-ми 21—26, 28—35, 40, 55—64, 68 Конституції (комплекс громадянських прав). У багатьох статтях Конституції щодо організації та функціону­вання державної влади в Україні втілюються принципові вимоги до пра­вової влади, які випливають з наведених тут положень. Наприклад, повноваження Верховно!' Ради України щодо внесення змін до Кон­ституції (п. 1 ст. 85 Конституції) обмежується вимогами розділу XIII Конституції. Президент України видає обов'язкові до виконання на території України укази і розпорядження на основі та на виконання Конституції і законів України (ст. 106 Конституції). Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами Ук­раїни, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, які прийняті відповідно до Конституції та законів України (ст. 113 Конституції). Утвердженню державної влади як правової підпорядковується функціонування в системі державних органів про­куратуру системи правосудия, інститутів Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Рахункової палати, Вищоїради юстиції, а також функціонування адвокатури і т.д.

Важливими аспектами організації державної влади в Україні як правової є поширення юрисдикції судів на всі правовідносини, що вини-кають у державі (ст. 124 Конституції), встановлення системи гаранту -вання незалежності суддів, підкорення їх тільки закону, конституційне

263

Розділ 16

визначення демократичних і правових засад судочинства. Принципо-вим моментом для характеристики державної влади як правової є функціонування в Україні органу конституційної юрисдикції — Консти-туційного Суду України.

Нарешті, суттєвою ознакою визначення державної влади в Україні як правової є принципова конституційна заборона внесення змін до Консти-туції України, які передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, та юридичний механізм реалізації даної норми через висновок Конституційного Суду України (ст. 157 Конституції).

Ще однією характерною рисою державної влади в Україні є те, що вона має здійснюватися в рамках унітарно організованої держави. Загальна норма ст. 2 Конституції про те, що Україна є унітарною дер­жавою, розкривається у ст. 132 Конституції, згідно з якою тери-торіальний устрій України грунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децент-ралізаціїу здійсненні державної влади, збалансованості соціально-еко-номічного розвитку регіонів. Регіональна диференціація в даному разі обмежується складовими адміністративно-територіального устрою в Україні, які є адміністративно-територіальними одиницями. Це озна­чав, що у межах усіх адміністративно-територіальних одиниць реалізується едина державна влада на основі Конституції і законів Ук­раїни, в рамках єдиної системи органів державної влади, визначених Конституцією України, і єдиної правової системи.

Важливою змістовною характеристикою державної влади в Україні є ії здійснення на засадах поділу на законодавчу, виконавчу і су-дову (ст. 6 Конституції). Ця загальна конституційна вимога відпо-відним чином відображається в багатьох положеннях Конституції, які стосуються організації державного апарату, системи державних органів та порядку їх функціонування. Зокрема, це стосується кон­кретного визначення та розмежування повноважень Верховно!' Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України на основі принципу поділу влади, статусу посадових осіб органів законодавчої, ви-конавчої і судової влади, формування системи контролю, стримань і противаг у механізмі здійснення державної влади (інститути вето, імпічменту, дострокового припинення повноважень парламенту, відставки уряду, формування судових органів тощо).

Наведені суттєві визначення змісту державної влади в Україні є відправними для подальшої конкретизації цього конституційно-пра-вового інституту. Так, демократичним і правовим змістом державної

264

Теоретичні основи організації і здійснення державної влади

влади зумовлюються такі її ознаки, як легітимність і легальність. Легалізація державної влади безпосередньо пов'язана з народним во-левиявленням, оскільки народ є единим джерелом влади в Україні, і саме від народу через демократичні вибори державний апарат у ціло-му отримує державну владу для здійснення її в інтересах народу. Тому в разі здійснення державної влади проти інтересів народу та його волі, протиправного обмеження владою прав і свобод громадян таку владу не можна вважати легальною, навіть якщо формально вона утворена відповідно до Конституції і законів України. Щодо легітимності державної влади, то вона пов'язується зі ставленням суспільства до державної влади як політичного інституту, з визнанням справедли-вості, доцільності, правильності та законності цієї влади більшістю населення країни.

При цьому співвідношення двох названих характеристик держав­ної влади може бути різним. Зовні легальна державна влада може виявитися нелегітимною, якщо юридичні закони не відповідають уявленням про справедливість більшості населення країни. I навпа-ки, державна влада може отримати підтримку більшості населення, навіть незважаючи на порушення формально! процедури легалізації даної влади.

Демократичне визначення державної влади в Україні передбачає функціонування її як світської влади, яка офіційно відділяє себе від впливу релігійних об'єднань. У ст. 35 Конституції України зазначено, що церква і релігійні організації в Україні відокремлені від держави, а школа — від церкви. Жодна релігія не може бути визнана державою як обов'язкова. Строго кажучи, наведені конституційні положення мають характер загальних засад і повинні були б міститися у розділі I Конституції, наприклад у ст. 15 або окремій статті, чітко визначаючи таку важливу характеристику інституту державної влади в Україні, як її світськість. Водночас державна влада має поважати свободу світо-гляду і віросповідання кожної людини як одне з конституційних прав громадян, не перешкоджати відправлянню індивідуально чи колек-тивно релігійних культів і ритуальних обрядів, ведению релігійної діяльності. Здійснення цього права може бути обмежене виключно законом і лише в інтересах охорони громадського порядку, здоров'я і моральності населення або захисту прав і свобод інших людей.

Такими є ті загальні межі, якими визначається характер державної влади в Україні як одного з найважливіших конституційно-правових інститутів.

9а-8152

265

Розділ 16