2. Характеристика основных звеньев бюджетной системы республики беларусь

Бюджетная система Республики Беларусь состоит из республиканского и местных бюджетов, центральным звеном которой является республиканский бюджет. Именно он обеспечивает финансирование мероприятий, имеющих общегосударственное значение, и тем самым выступает как главный гарант целостности республики, экономического развития суверенного, независимого государства. Так, за счет республиканского бюджета осуществляется финансирование крупных, общегосударственных целевых программ таких как, инвестиционные, природоохранные, ликвидация последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, социальных, развитие науки. Его ресурсы направляются на покрытие затрат, связанных с внешне-экономической деятельностью государства, закладкой и обновлением государственных резервов, погашением и обслуживанием общегосударственного долга. Огромную роль играет республиканский бюджет в обеспечении внутренней и внешней безопасности страны, управлении общими экономическими и социальными процессами в республике. Это достигается посредством покрытия расходов на содержание армии, пограничных войск, таможенной службы, республиканских правоохранительных органов государственной власти и управления, а также на образование ряда резервных фондов. В настоящее время образован только фонд Президента РБ. 

Не менее важной является роль республиканского бюджета и в общегосударственном регулировании финансовых ресурсов республики и балансировании бюджетов нижестоящего уровня. Так, через республиканский бюджет производится перераспределение части финансовых ресурсов между областями и г. Минском в целях выравнивания уровней их экономического и социального развития. Одновременно средства данного бюджета могут выделяться областям и г. Минску в виде субвенций и дотаций при недостаточности их ресурсов для финансирования намеченных расходов. Государственный бюджет является донором для местных бюджетов, вследствие чего местные бюджеты являются глубоко дотационными.  Анализ расходной части республиканского бюджета показывает, что в 2005г. к 2004г. она составит 129,4%. При этом более высокие темпы роста предусматриваются на финансирование мероприятий за счет целевых бюджетных фондов (173,8%), социальной политики (138,8%), сельского хозяйства(с учетом целевых бюджетных фондов) — 139,4%, образования (134,5%), науки (132,2%), здравоохранения (132%). Имеет место снижение по сравнению с 2004г. объем финансирования на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий (73,2%), транспорт, дорожное хозяйство и связь (82,9%), пополнение государственных запасов и резервов (95,5%) /21, с.109/.  В 2005г. расходы бюджета носят ярко выраженную социальную направленность. Так, удельный вес расходов на социальную сферу составляют 50,8%.

Практически для всех отраслей социальной сферы, за исключением ФСЗН и физической культуры и спорта предусмотрен некоторый рост удельного веса их расходов. 

Что касается отраслей материального производства, то в 2005г. предполагается увеличение доли расходов по отношению к 2004г. с 13,7% до 14,3%(без учета средств инновационных фондов) /21, с.109/.  Объем расходов на обслуживание государственного запланирован в размере 218,8млрд. руб. (около 0,4% к ВВП) /21, с.110/.  Серьезные изменения претерпела и экономическая структура расходов бюджета. Так, 88% в структуре расходной части республиканского бюджета на 2005г. приходится на текущие расходы, 11,7% — на капитальные и 0,3% — на расходы по кредитованию за минусом погашения, в то время как в 2002г. они составляли, соответственно, 81,8%, 18,7% и 0,2%. Таким образом, налицо снижение роли бюджета в процессе расширенного воспроизводства /21,с. 110/.  Доходы республиканского бюджета Беларуси формируется за счет налогов и некоторых доходов общегосударственного значения. К ним относятся НДС, акциз ( за минусом отчислений в местные бюджеты), налог на прибыль предприятий республиканского подчинения, таможенные пошлины и сборы, чрезвычайный налог.  Кроме того, в республиканский бюджет поступают средства, получаемые от других государств в соответствии с заключенными соглашениями и некоторые другие неналоговые платежи. 

Доходы республиканского бюджета состоят из: 

- текущие доходы; 

- капитальные доходы; 

- доходы свободных экономических зон; 

- доходы государственных целевых бюджетных фондов; 

- доходы Фонда социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь. 

Предусмотренные Законом Республики Беларусь «О бюджете Республики Беларусь на 2005г.» доходы республиканского бюджета составляют 18,3 трлн. руб. Темпы роста доходов составляет 130,6% и расходов 129,4% по отношению к ожидаемому исполнению бюджета в 2004г., что значительно превышает темпы роста уровня инфляции (108-110%) /21, с.108/. Это указывает на существенный реальный рост этих показателей.  Наиболее значительные темпы роста доходов республиканского бюджета на 2005г. предусмотрены за счет роста государственных целевых бюджетных фондов (178,1%), вызванного включением в их состав инновационных фондов. /21, с.108/. В текущем году предусмотрено снижение ставок следующих налогов и сборов : чрезвычайного налога с 4до 3% , сбора на финансирование расходов, связанных с содержанием и ремонтом жилищного фонда с 0,75 до 0,5%.

За январь-июнь 2005г. доходы республиканского бюджета предварительно составили более 10,3 трлн. руб. или 56,2% годового плана. Во многом этому способствовали переход Республики Беларусь на взимание НДС по принципу страны назначения во взаимной торговле с Российской Федерацией, улучшение общей экономической ситуации в хозяйственной сфере и финансовых показателей ее работы, увеличение объемов производства в реальном секторе экономики, рост белорусского экспорта /23/.  На практике наблюдается такая тенденция как несбалансированность доходов и расходов, т.е. не хватает доходов для покрытия намеченных в бюджете расходов, вследствие чего возникает дефицит бюджета, размер которого в относительной величине к ВВП строго фиксируется в Законе о республиканском бюджете на каждый год. На 2005г. предельный размер дефицита бюджета планируется в объеме 0,9 трлн. руб. (1,5% к ВВП)/21,с. 108/.  Республиканский бюджет за 2004г. исполнен с дефицитом 236,1 млрд. руб. (без учета операций ФСЗН), или 0,5% к ВВП. При этом фактически дефицит составил 60 млрд.руб., или 0,1% к ВВП /9 с. 100/.  Планируются и утверждаются законодательными органами власти и основные источники покрытия дефицита бюджета.  В 2005г. финансирование дефицита республиканского бюджета предусматривается за счет внутренних (386,3 млрд. руб.) и внешних (523,7млрд. руб.) источников /21, с..110/. Внутреннее финансирование будет осуществляться, в основном, за счет средств от размещения государственных ценных бумаг и поступлений от реализации принадлежащего государству имущества.  По предварительным данным по состоянию на 1 июля 2005г. республиканский бюджет без учета целевых бюджетных фондов и фонда социальной защиты населения исполняется с профицитом в размере менее 310 млрд. рублей. Это связано с опережающим поступлением доходов над производимыми расходами /23/.  Согласно законодательству Республики Беларусь в течение года проект бюджета может корректироваться. Например, в 2004г. республиканский бюджет корректировался 16 раз. В результате его доходы были увеличены на 5,9% больше предусмотренного Законом о бюджете, расходы выросли на 8,3%/9, с. 100/.  Приобретение политического и экономического суверенитета и переход Республики Беларусь к рыночным отношениям потребовали децентрализации системы управления экономикой, четкого разграничения функций и прав органов власти всех уровней. Соответственно была преобразована бюджетная система республики, включающая самостоятельные бюджеты всех уровней, располагающими своими источниками доходов и конкретной сферой их направления и использования. В этих условиях и при расширении самоуправления отдельными регионами возрастает роль местных бюджетов, осуществляющих финансирование экономических, социальных, культурных программ и мероприятий местного значения.  Местные органы власти самостоятельно определяют курс бюджетных ассигнований, которые в основном расходуются по следующим направлениям:  - на содержание и развитие социально- культурной сферы местного значения (школы, медицинские учреждения, библиотеки), социальной защиты населения; 

- на благоустройство населенных пунктов плюс капитальные вложения в объекты коммунальной собственности и другие экономические мероприятия по региональным и межрегиональным программам; 

- на содержание аппарата местного управления и правовых органов; 

- на создание резервных, целевых фондов местного значения, возврат ссуд, полученных из вышестоящих бюджетов;

- другие расходы.

Доходная часть местных бюджетов в нашей стране формируется за счет собственных доходов, налогов и сборов; закрепленных за местными бюджетами налогов и доходов, а также отчислений от общереспубликанских налогов и доходов. 

В группу собственных доходов включаются налоги, доходы и сборы, полностью зачисляемые в доходы местных бюджетов. Местные органы власти имеют право изменять ставки, порядок и сроки уплаты их в бюджет. Для укрепления доходной базы местных бюджетов в разряд собственных переданы налоги на недвижимость, за пользование природными ресурсами, плата за землю. 

С 1999г. полностью закреплены за местными бюджетами акцизы по вину, пиву и другим слабоалкогольным напиткам (кроме взимаемых при ввозе на территорию нашей страны), экологический налог за переработку нефти и нефтепродуктов.  Нормативы отчислений от общереспубликанских налогов и доходов устанавливается нормативно-законодательными актами по определению структуры и объемов источников доходной базы региональных бюджетов.  Окончательное сбалансирование доходов и расходов осуществляется путем передачи местным бюджетам сумм дотаций, субсидий, субвенций.  В соответствии с действующим законодательством местные Советы депутатов получили право вкладывать имеющиеся у них свободные средства в хозяйственную деятельность, ценные бумаги, а также выдавать ссуды предприятиям или иным юридическим лицам.  Местные органы власти самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют свои бюджеты, причем вмешательство любых органов и организаций в данный процесс не допускается. Контроль за исполнением местных бюджетов осуществляется соответствующими Советами депутатов через исполнительные органы и КГК РБ.  Для определения единой бюджетной политики государства, отдельных регионов, выявление определенных тенденций в развитии доходов, расходов государства самостоятельные бюджеты нижестоящего уровня включаются в статистический сводный бюджет регионов: района, города, области, республики в целом. На практике такой сводный бюджет носит название консолидированного бюджета. По существу, он представляет собой свод бюджетов нижестоящих территориальных уровней и бюджета соответствующего административного образования, используемого в основном для анализа совокупных финансовых показателей целого региона или государства, а также для балансирования бюджетов соответствующей территории посредством регулирования доходными источниками. Консолидированный бюджет позволяет всесторонне изучать, а затем совершенствовать финансовые отношения между звеньями бюджетной системы и повышать эффективность использования бюджетных ресурсов. К консолидированным бюджетам можно отнести бюджет республики, области, района и города, имеющего районное деление.  При этом следует иметь ввиду, что консолидированный бюджет как таковой не утверждается соответствующими органами законодательной власти. В общепринятом смысле при его составлении отсутствуют такие фазы, как планирование или отчетность, уточнения. Просто при корректировке республиканского и местных бюджетов в него автоматически вносятся необходимые изменения.  Консолидированный бюджет дает полное представление о финансовых возможностях государства (области, района) на данный период, что позволяет определить бюджетно-финансовую политику в стране или регионе.  Доходы консолидированного бюджета Республики Беларусь запланированы в объеме 26 трлн. руб., расходы — 26,9 трлн. руб., дефицит бюджета — 0,9 трлн.руб. По отношению к уточненному плану 2004г. рост доходов и расходов бюджета предусматривается, соответственно, 131,9% и 103,4% /21, с. 111/.  Рассмотрим структуру консолидированного бюджета, которая представлена следующим образом:  Рисунок 4. Структура консолидированного бюджета 2005г.,%  Примечание. Источник: собственная разработка  Резкое изменение пропорций в последние два года между доходами и расходами республиканского и местных бюджетов обусловлено включением в состав республиканского бюджета с 2004г. средств ФСЗН. 

Так как бюджетная политика Республики Беларусь имеет тенденцию социальной направленности, т.е. ориентирована на поддержку граждан, повышение их благосостояния и улучшение общих социальных условий для общества, то с увеличением доходной части бюджетов растут и расходы на социальные нужды. В 2005г. расходы на социальную сферу предусматриваются практически на уровне 2004г. – 57,8% ( без учета субсидий и дотаций)/21,с. 112/  В структуре расходов консолидированного бюджета на следующий год удельный вес отраслей материального производства составляет 14,1% , из них  Расходы на финансирование силовых структур и государственного управления и самоуправления на 2005г. запланированы с ростом 133,5% в сумме 2341,8 млрд. руб. /21, с. 112/.  Таким образом, подводя итог следует отметить, что республиканский бюджет, который обеспечивает необходимыми денежными средствами мероприятия, имеющих общегосударственное значение, играет первостепенную роль в регулировании экономических процессов в стране. Вместе с тем высокая значимость республиканского бюджета не умаливает роли местных бюджетов, которые являются финансовой базой местных Советов депутатов. Именно они обеспечивают необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения функций местных органов власти, существенно воздействуют на удовлетворение бытовых, социальных потребностей населения, материальный и культурный уровень жизни граждан соответствующего региона. 

3. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ 

За последние годы достигнуты большие успехи в области построения действенной и эффективной бюджетной системы в Республике Беларусь. Тем не менее многие вопросы еще только предстоит решить. Прежде всего это относится к совершенствованию бюджетного устройства, реформированию межбюджетных отношений, разграничению полномочий различных участников бюджетного процесса, совершенствование государственного контроля.  Чтобы полностью осуществить все задуманное в данной области, необходимо иметь четкое представление о современном состоянии бюджетной сферы, основных принципах ее функционирования, существующих проблемах и возможных перспективах развития с учетом международного опыта.

Переход Республики Беларусь как суверенного государства к рыночным отношениям требует проведения целенаправленной региональной политики, обеспечивающей на основе рационального внутриреспубликанского разделения труда комплексное социально-экономическое развитие административно-территориальных единиц.  Организацию бюджетных отношений на уровне местных бюджетов нужно рассматривать в двух аспектах. Первый — когда в качестве субъектов выступают органы местного самоуправления, наделенные государством полномочиями осуществлять функции управления на подведомственной территории от его имени и в его интересах.  Второй аспект связан с регулированием местных бюджетов. В процессе их формирования непросто добиться соответствия доходного потенциала и потребностей в финансировании расходов, так как на этом этапе не возможно предусмотреть все условия функционирования местных бюджетов.  При определении доходных источников особое внимание следует уделять формированию собственной доходной базы местных бюджетов, что в наибольшей мере соответствует созданию стабильной, результативно функционирующей системы бюджетных отношений на местном уровне, будет способствовать не только значительному сокращению встречных бюджетных потоков, но и снижению уровню дотационности местных бюджетов. В тоже время предоставление исчерпывающих налоговых полномочий местным властям может привести к неравенству налоговых режимов. Следует иметь ввиду и тот факт, что в силу неравенства налогового потенциала закрепляющий метод разделения налогов обуславливает неравенство в уровнях бюджетной обеспеченности. Это делает систему местных бюджетов нестабильной, а при отсутствии бюджетного регулирования — социально напряженной. По названным причинам закрепляющий метод распределения налогов не обеспечивает нормальное функционирование местных бюджетов. Поэтому при распределении доходных поступлений метод закрепления налогов применяется в сочетании с методом их долевого распределения: налоги остаются в распоряжении того местного органа, на территории которого они собраны в доле, установленной по нормативу процентных отчислений. 

Законом «О бюджете Республики Беларусь на 2005 г.» также определяется порядок взаимоотношений между республиканским и местными бюджетами, регламентированы отдельные положения местных бюджетов. В частности, установлено распределение доходов между республиканским и местными бюджетами и нормативы отчислений от республиканских налогов и других обязательных платежей в бюджеты областей и г. Минска, утверждены налоги и сборы, формирующие доходы местных бюджетов, налоги, закрепленные за бюджетами областей и г. Минска, перечень защищенных расходов по отдель¬ным статьям местных бюджетов, источники формирования и направления ис¬пользования средств целевых бюджетных фондов местных бюджетов.  Основную часть прочих расходов (более 1,7 трлн. руб., или 9,1 % от расходов республиканского бюджета) предусматривается напра¬вить на финансовую помощь бюджетам других уровней и 215,1 млрд. руб. (1,1%) — в Резервный фонд Президента Республики Беларусь на оказание финансовой помощи субъектам хозяйствования, упорядочение расходов на санаторно-курортное лечение и оздоровление населения, погашение задолженности про¬шлых лет в бюджет Союзного государства /21,с. 110/.  Соотношение закрепленных и регулирующих доходов, т.е. двух основных рычагов бюджетного механизма, служит важнейшим показателем децентрализации бюджетно-налоговой системы страны. Оно указывает на то, как на деле обеспечивается реализация принципа самостоятельности территориальных бюджетов. В нынешних условиях бюджетное регулирование посредством нормативов отчислений от регулирующих доходов имеет . важные и неоспоримые достоинства. Надо, однако, считаться с тем, что это весьма тонкий инструмент, требующий деликатного и выверенного применения. Грубое манипулирование величинами нормативов отчислений приводит к резким изменениям в соотношении за крепленных и регулирующих доходов, неблагоприятно воздействует на объем сферы межбюджетных отношений. Поэтому проблема обоснованности установления нормативов отчислений от регулирующих доходов является исключительно важной.  В настоящее время для сбалансирования доходов и расходов местных бюджетов республики используются такие методы как дотации, субсидии, субвенции, взаимозачеты, ссуды из вышестоящих бюджетов, трансферты. Действующий механизм бюджетного субсидирования имеет серьезный недостаток. Он состоит в том, что сфера действия каждой из названных выше форм, их сочетание, объемы перераспределяемых с их помощью финансовых ресурсов в каждом конкретном случае определяются по-разному, индивидуально. В результате влияние этих методов оказывается разнонаправленным, что, как правило, приводит к администрированию и субъективизму в принятии решений. Поэтому оказывать финансовую по-мощь регионам требуется так, чтобы повышать заинтересо¬ванность органов государственной власти на местах в расши¬рении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных преобразований в экономике регионов.  В условиях, когда недостаток средств региональных бюд¬жетов автоматически покрывается из республиканского бюджета, у территорий возникает стремление увеличивать свои расходы, а не "зарабатывать" собственные средства.  К тому же принимая во внимание тот факт, что бюджетный дефи¬цит возникает на уровне местных бюджетов, а "ответственность" за него лежит на республиканском бюджете, право¬мерно узаконить одновременное участие в покрытии дефи¬цита местных бюджетов как республиканского бюджета, так и местных бюджетов. Необходимо определить степень их участия в этом процессе.  Идеальная модель межбюджетных отношений предполагает, что объем доходных полномочий должен полностью соответствовать расходным, закрепленным за определенным уровнем государственной власти. Однако это возможно теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв, как вертикальный так и горизонтальный.  Главным инструментом бюджетного выравнивания является фонд финансовой поддержки административно-территориальных единиц, средства которого в виде трансфертов распре¬деляются между бюджетами регионов. Он образуется за счет отчислений от поступающих в республиканский бюджет налогов на добавленную стоимость, на доходы и прибыль в размере 38,3% /7/.  Распределение средств фонда осуществляется по регионально дифференцированным нормативам. Такое выравнивание главным образом используется для устранения вертикального дисбаланса бюджетной системы, т.е. дефицитности территориальных бюджетов /Рисунок 7/  Рисунок 7. Норматив дотаций по проекту на 2005г.,%  Примечание. Источник: собственная разработка  Между тем целью политики выделения трансфертов должно быть не простое покрытие дефицита нижестоящих бюджетов. Централизованное финансирование разницы между их собственными доходами и расходами может привести к дестимулированию фискального потенциала региональных органов власти, а также их заинтересованности в осуществлении эффективной политики управления расходами на региональном уровне.  Горизонтальная несбалансированность бюджетной систе¬мы обусловлена объективными факторами: месторасположе¬нием региона, особенностями его развития, количеством жи¬телей, развитием сети учреждений, состоянием местного хо¬зяйства и др. Поэтому горизонтальное выравнивание требует выравнивания как налоговой базы территорий, так и объема предоставляемых общественных услуг в целях обеспечения социальной справедливости.  Таким образом, одной из наиболее серьезных проблем в сфере совершенствования бюджетной системы была и остается разработка механизмов бюджетной деятельности, позволяющих достичь ее высокой результативности при минимизации издержек. Среди основных направлений совершенствования системы финансовой поддержки бюджетов главными являются внедрение принципов объективности расчета финансовой помощи, а также придание ей стимулирующего характера.