upravlenie_gos_i_munic_sobstvennostiyu

Тема 2. Система управления государственной собственностью

Концептуальные основы построения системы управления государственной собственностью

Управление государственной собственностью представляет со! бой сознательное, целенаправленное воздействие со стороны государ! ства на все объекты принадлежащей ему собственности. На практике это означает, что государство как собственник устанавливает опре! деленные правила и условия владения, пользования и распоряжения этими объектами.

Наибольший эффект от реализации этих правил и условий до! стигается тогда, когда управленческое воздействие государства в лице уполномоченных им органов власти осуществляется системно, т. е. с применением комплекса мер, образующих систему управления госу! дарственной собственностью.

Понятие «система управления государственной собственностью» (СУГС) является новым для теории и практики России, возникшим в ходе реформирования форм и отношений собственности в конце 90!х годов прошлого века.

СУГС базируется как на общих постулатах теории управления, так и на специфических особенностях, связанных с осуществлением правил и условий, устанавливаемых государством как собственни! ком своего имущества.

Первым шагом в направлении формирования целостной систе! мы управления госсобственностью явилось принятие Правительством РФ в сентябре 1999 г. постановления «О Концепции управления го! сударственным имуществом и приватизации в Российской Федера! ции». Концепция определила основные цели, задачи и принципы го! сударственной политики России в сфере использования государствен! ного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, го! сударственной казной РФ, а также имущественных прав РФ, выте! кающих из ее участия в коммерческих организациях.

Несмотря на то что предметом рассмотрения Концепции не явля! ются земля, недра, леса и другие природные ресурсы, объекты интел! лектуальной собственности и право на эти объекты, сам факт ее при! нятия и последовательной реализации в последние годы наполняет существенным реальным содержанием СУГС.

11

Функции и структура органов управления государственной собственностью

Система органов власти и управления в России. Место Миниму! щества РФ в сложившейся системе. Организация управления госу! дарственной собственностью. Взаимодействие с частной и другими видами негосударственной собственности.

Согласно Конституции государственная власть в Российской Федерации организована и функционирует на базе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (есть еще президент! ская, которая отчасти выступает как законодательная, отчасти как верховная исполнительная, но и ее функции остаются в рамках при! веденного деления властей). Применительно к управлению государ! ственной собственностью основной функцией органов законодатель! ной власти является принятие законов о собственности и утвержде! ние бюджета. При этом органы исполнительной власти обеспечивают организационную и распорядительную деятельность по исполнению законов, органы судебной власти — отправление правосудия.

Использование нормативных методов

Правила разработки и утверждения программ деятельности и определения подлежащей перечислению в федеральный бюджет час! ти прибыли ФГУПов. Программа деятельности федеральных ГУПов. Регламент по реализации прав Российской Федерации как акционе! ра. Государственная казна.

Управляя собственностью, государство должно проявлять себя не только как собственник!владелец, но и как собственник!распоря! дитель, т. е. как хозяин в полном смысле этого слова. В этой связи, как показывает мировая практика, для реализации приоритетных целей СУГС органы государственной власти применяют механизмы прямого принудительного воздействия на поведение хозяйствующих субъектов, относящихся по праву собственности к государственному сектору экономики. Основными механизмами такого воздействия являются планирование, учет и контроль.

В программах и планах на всех уровнях в СУГС должны закла! дываться важнейшие нормы, нормативы и параметры использования объектов госсобственности, которые на выходе системы должны не! прерывно учитываться и контролироваться. Метод принуждения хо! зяйствующего субъекта, при котором соблюдаются оговоренные за! ранее и зафиксированные в документах нормы, правила и требова!

12

ния, называются нормативно методическим регулированием системы управления.

Контрольные вопросы

1.Целесообразно ли сосредоточить управление государственной собственностью всех видов в Минимуществе России (под его эги! дой) или нет? Если нет, то управление какими из них поручить другим органам управления (ведомствам)? Каким именно? Ка! ков критерий (критерии) принятия подобных решений?

2.Концепция, о которой идет речь в данной теме, это документ тео! ретический, нормативный или методологический?

3.Что объединяет понятие СУГС: организационные структуры, финансовые средства, другие ресурсы? Методы? Должностные позиции? Иное?

Тема 3. Преобразование форм и отношений собственности

Приватизация

Понятие приватизации. Цели и задачи приватизации. Способы приватизации. Особенности приватизации разных объектов собствен! ности. Варианты и этапы приватизации в России.

Приватизация по своей сути означает передачу или продажу в частные руки государственного имущества. Отсюда и заимствован! ный из английского языка термин, произошедший от слова «private», то есть частный, не государственный. Можно при этом говорить о частной собственности как о личной, принадлежащей одному лицу, так и находящейся в собственности определенного круга лиц. Напри! мер, это может быть негосударственное юридическое лицо, принад! лежащее не одному владельцу, а группе владельцев.

Приватизация, как процедура перераспределения собственности, должна служить решению следующих задач:

повысить эффективность использования активов;

усовершенствовать систему управления, сделав ее корпора! тивной;

расширить доступ предприятия к капиталам;

обеспечить конкурентоспособность предприятий за счет внед! рения новых технологий и передового опыта;

13

сформировать новых владельцев, которые станут более эф! фективными собственниками;

увеличить поступления средств в казну за счет более эффек! тивной работы предприятий;

обеспечить более справедливое распределение прибылей;

деполитизировать предприятия, ослабив их связи с государ!

ством.

В каждой стране на разных этапах развития приоритетность этих задач неодинакова, различается и отношение к темпам приватизации.

Обращение имущества в государственную собственность

Добровольный переход под государственную опеку. Принуди! тельное изъятие собственности по суду. Национализация.

Впериод массовой приватизации, проходившей в острой поли! тической борьбе, активно обсуждался и вопрос противоположного характера — о национализации частной собственности, в особенно! сти «неправильно» приватизированной.

Внастоящее время частная собственность (речь идет прежде всего об имущественных комплексах, т. е. о предприятиях в целом или ак! ционерного контроля над предприятием) может быть обращена в го! сударственную на добровольной основе или в принудительном по! рядке, в том числе на основании решения суда либо на основании закона.

Как показывает опыт мирового социально!экономического раз! вития, приватизационные процессы периодически сменяются процес! сами обращения имущества, находящегося в собственности граждан

июридических лиц, в государственную собственность де!юре либо — что происходит намного чаще — де!факто в рамках набирающего силу общемирового процесса расщепления прав собственности.

Врамках российского законодательства обращение в государ! ственную собственность имущества граждан и юридических лиц пол! ностью или частично, временно либо без установления временных ограничений может происходить как на добровольной (договорной) основе, так и в принудительном порядке — по решению суда либо в порядке и на условиях, определенных законом.

14

Банкротство

Общие понятия, причины и признаки банкротства предприятий. Виды и порядок осуществления реорганизационных и ликвидацион! ных процедур. Банкротство в России.

Банкротство — это такое экономическое положение предприя! тия, при котором оно не в состоянии обеспечивать выплаты по своим финансовым обязательствам, иными словами это финансовая несо! стоятельность. Следует отличать неплатежеспособность, которая но! сит, как правило, временный характер, от несостоятельности. Как правило, предприятия могут восстановить свою платежеспособность, однако полная неплатежеспособность предприятия может соответ! ствовать определению несостоятельности.

Таким образом, банкротство — это характеристика состояния, в котором находится предприятие. С другой стороны, это процесс при! знания хозяйствующего субъекта банкротом, включающий целый набор специальных процедур, связанных с необходимостью возврата долгов кредиторам и возможностью перехода собственности к дру! гим владельцам.

Процедуры банкротства регулируются специальным законода! тельством. Как правило, во всех странах с рыночной экономикой име! ются законы о банкротстве. В России после почти семидесятилетне! го перерыва, закон о банкротстве (несостоятельности) был принят в 1992 г. В связи с тем, что в ходе его применения на практике возникла необходимость корректировки ряда положений и признаков, в 1998 г. была принята расширенная и дополненная новая редакция закона.

Экономическая демократия в управлении государственной собственностью

Демократия управления государственной собственностью. Узость правовой основы. Перспективы и пути демократизации управ! ления государственной собственностью.

Приватизация, национализация, банкротство — такие способы преобразования отношений собственности, которые, независимо от масштабов применения, касаются отдельно взятого предприятия или четко определенного их круга и являются для каждого из них разо! вой акцией, даже если эта акция растянута во времени на месяцы и даже годы.

Существуют способы трансформации отношений собственности, которые относятся не к конкретным хозяйствующим субъектам, а

15

одновременно ко всей их совокупности, меняют характер взаимодей! ствия основных социальных групп в процессе экономической деятель! ности, их удельный вес и во владении собственностью, и в управле! нии ею. Это концептуальные подходы к распределению отношений собственности, которые могут реализовываться как в крупных зако! нодательных инициативах, меняющих экономический климат быст! ро, так и в мелких поправках к тем или иным законам, задающим тем не менее определенную траекторию общественных преобразований.

Одним из таких подходов является демократизация управления предприятиями.

Контрольные вопросы

1.Что такое приватизация? Есть ли различие между приватизаци! ей и разгосударствлением?

2.В чем состояла необходимость приватизации в России?

3.Что может послужить основанием для проведения национали! зации?

4.Что, по вашему мнению, может быть использовано в России из мирового опыта проведения национализации?

5.В чем проявляется демократизация управления государственной собственностью?

Тема 4. Управление использованием государственной собственности

Залог государственной собственности

Правовая основа. Ипотека. Залоговые аукционы.

Практика рыночных отношений свидетельствует, что залог — это одно из самых надежных средств обеспечения выполнения обяза! тельств перед кредиторами, которые реализуется в основном в судеб! ном порядке. Сложившиеся в России условия переходной экономики характеризуются хронической неплатежеспособностью, а зачастую и несостоятельностью (банкротством) субъектов предпринимательства. Производная названных состояний — хронический бюджетный дефи! цит, иногда стабилизирующийся или сменяющийся профицитом в пе! риоды резких всплесков цен на нефть и газ на мировом рынке. Залог имущества может служить важным рычагом выравнивания бюджет! ных провалов.

16

Правовая основа залога была сформирована еще в начале рыноч! ных реформ одной из первых и закреплена Законом «О залоге», вве! денном в действие в 1992 г. Однако механизм реализации закона не запущен в полной мере и до настоящего времени.

Сфера применения законодательства о залоге на практике доста! точно широка и определяет требования, в частности, вытекающие из договоров займа, в том числе банковской ссуды, договоров купли!про! дажи, имущественного найма, перевозки грузов и иных договоров.

Закон и принятый позже Гражданский кодекс определяют, что в общем случае в силу залога кредитор (залогодержатель) имеет пре! имущественное право перед другими лицами (кроме случаев, уста! новленных законом) получать удовлетворение своих требований, при неисполнении залогового обязательства должником (залогодателем), из стоимости заложенного имущества, которое может принадлежать залогодателю на праве собственности или ином вещном праве.

Управление собственностью, сданной в аренду

Договор аренды. Аренда как способ формирования коллектив! ного собственника. Аренда или приватизация. Управление арендны! ми отношениями.

Арендные отношения в России, формирование которых началось с принятием Основ законодательства СССР и союзных республик об аренде, получили интенсивное развитие с началом рыночных пре! образований в российской экономике, существенно изменивших по! ложение государственных предприятий и открывших для граждан возможность перехода к экономической самостоятельности в пред! принимательской деятельности.

В соответствии с союзным законодательством об аренде, которое так и не отменено до настоящего времени, и последующими законода! тельными и нормативными актами аренда представляет собой основан ное на договоре срочное возмездное владение и пользование землей, иными природными ресурсами, предприятиями и другими имущественными ком плексами, а также имуществом, необходимым арендатору для самосто ятельного осуществления хозяйственной или иной деятельности.

Доверительное управление

Одним из способов использования государственного имущества является передача его по договору на определенный срок в довери! тельное управление.

17

Объектами доверительного правления могут быть имуществен! ные комплексы предприятий, отдельные объекты, относящиеся к не! движимому имуществу, ценные бумаги, права, удостоверенные без! документальными ценными бумагами, исключительные права и дру! гое имущество.

Как правило, учредителем доверительного управления является собственник имущества. В качестве доверительного управляющего могут выступать индивидуальный предприниматель или коммерче! ская организация, за исключением унитарного предприятия.

Передача госимущества в доверительное управление не влечет одновременного перехода права собственности на него к доверитель! ному управляющему.

Законодательно установлено, что срок доверительного управле! ния госимуществом не должен превышать пять лет.

Контрольные вопросы

1.В какой момент возникает право залога?

2.В чем состоит возможный макроэкономический эффект от раз! вития технологий ипотечного кредитования?

3.В чем состоит экономическая суть аренды? Лизинга?

4.В каких случаях не следует продавать государственный пакет?

5.Какой срок контракта с управляющим по доверенности являет! ся оптимальным? Чем он определяется?

Тема 5. Управление объектами государственной собственности

Имущественные комплексы государственных унитарных предприятий

Отчетность федеральных ГУПов. Показатели экономической эффективности. Устав предприятия и контракт с его руководителем как инструменты управления деятельностью федерального ГУПа.

Стремительно произошедшие в нашей стране экономические преобразования, к сожалению, создали благоприятные условия для ослабления государственного контроля за использованием государ! ственной собственности (к утере управления, выражаясь военным языком), и в первую очередь это относится к имуществу, находяще! муся во владении государственных унитарных предприятий (ГУПов).

18

В результате структурной перестройки экономики и реорганизации, а порой и ликвидации государственных отраслевых органов управ! ления многие предприятия утратили (в некоторых случаях намерен! но) свою ведомственную принадлежность и потому практически вы! пали из поля зрения государства вместе со своими имущественными комплексами.

Ослаблению контроля также способствовало то обстоятельство, что государство в условиях жесточайшего экономического кризиса разрешило государственным предприятиям оставлять в своем распо! ряжении ту часть прибыли, которую раньше они в обязательном по! рядке перечисляли в бюджет, и использовать эти средства на цели, не связанные с их основной деятельностью. Мотивом отказа государ! ства от этих средств была задача стабилизации и сохранения промыш! ленного производства 1992 г., а также начавшаяся приватизация. Вновь создаваемые органы управления, не обладая информацией о количестве и характере подведомственных организаций, создавали новые структуры. Попытка остановить этот процесс была предпри! нята Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 г. № 1003 «О реформе государственных предприятий», где предусмат! ривалось прекращение создания новых федеральных государствен! ных предприятий с закреплением за ними государственного имуще! ства на праве хозяйственного ведения. Эта мера была рекомендована также субъектам Федерации и муниципальным образованиям. Одна! ко сохранявшиеся широкие полномочия руководителей предприятий, отсутствие механизма контроля за реализацией положений Указа и контроля за использованием государственного имущественного комп! лекса резко снизили эффективность использования имущества всего государственного сектора экономики и привели к существенному неполучению доходов в федеральный бюджет.

Акционерная собственность государства

Отправные точки: выбор модели. Управление государственными долями (пакетами акций) в акционерных обществах. Опыт управле! ния государственными долями (пакетами акций) на уровне субъекта Федерации. Понятие эффективности управления ценными бумагами.

Основной организационно!правовой формой приватизирован! ных предприятий в России стали акционерные общества (АО), в ка! питале которых государство сохраняет определенную долю своего участия в виде пакетов акций. Такие предприятия принято относить к категории смешанной формы собственности.

19

Функционирование предприятий смешанной формы собствен! ности в экономике страны требует выработки такой модели управле! ния государственными долями в акционерных обществах, которая отвечала бы интересам государства.

Влитературе, как правило, рассматриваются три возможные мо! дели управления государственными долями собственности в акцио! нерных обществах: американская, итальянская, смешанная.

ВРоссии процесс становления оптимальной системы и модели управления государственными долями (пакетами акций) в акционер! ных обществах еще не закончен.

Вусловиях смены стратегии приватизации государственного имущества от массового процесса к пообъектному, основными целя! ми управления государственными долями (пакетами акций) в акци! онерных обществах являются:

увеличение неналоговых доходов федерального бюджета;выполнение акционерными обществами общегосударствен!

ных функций;стимулирование развития производства и привлечение инве!

стиций;институциональные преобразования в экономике.

Конечным результатом управления является, во всяком случае когда речь идет о ценных бумагах, экономический эффект. Он изме! ряется с помощью натуральных и стоимостных, количественных и качественных показателей. В частности, эффект может быть выра! жен в виде увеличения неналоговых платежей в бюджет (дивиденды

ипроценты), полученной экономии бюджетных ресурсов, роста объе! ма производства, производственных мощностей предприятий с госу! дарственным участием и т. д.

Недвижимость государственного собственника

Нормативно!правовая и методическая база совершенствования процессов управления недвижимостью. Цели и механизмы управле! ния недвижимостью государственного собственника. Эффективность управления недвижимостью. Схемы управления недвижимостью. Регулирование арендных отношений для недвижимости государ! ственного собственника. Мониторинг оценок рыночной стоимости недвижимости. Организационно!экономические механизмы распоря! жения недвижимостью (аукционные и конкурсные торги).

20