upravlenie_gos_i_munic_sobstvennostiyu
.pdfПод управлением недвижимостью государственного собственни! ка (нежилым фондом и жильем) будем понимать спланированный, организованный и контролируемый комплекс мероприятий, который:
а) направлен на достижение намеченных целей и решение по! ставленных задач по эффективному использованию, сохран! ности, распоряжению, преобразованиям и развитию недви! жимости, находящейся в государственной собственности,
б) реализуется во взаимодействии с внешней средой, рынком недвижимости, другими собственниками.
Подчеркнем, что проблема управления недвижимостью суще! ствует объективно и, как правило, независимо от достигнутого уров! ня развития рыночных отношений, сложившихся или планируемых степени и масштабов государственного регулирования экономики страны. Ее актуальность определяется в первую очередь тем, что не! движимость составляет по оценкам специалистов западных стран, в частности, США, Великобритании, Финляндии и др., до 50 % и более национального богатства государства.
Недропользование
Состояние и нормативная база государственного управления. Место государственного регулирования в деятельности нефтяной отрасли. Объединение усилий государства и частнопредприниматель! ских компаний в развитии недропользования.
Непрерывный рост производственных нужд, экспортных запро! сов, потребностей экономики в материальных ресурсах и энергии, удовлетворяемые в основном посредством добычи полезных ископае! мых, обусловливает нарастающий интерес к управлению использо! ванием богатств недр. Проблемы управления недропользования в обозримом будущем будут становиться все более актуальными в свя! зи с истощением недр и обострением экологических кризисных явле! ний, вызываемых хищнической эксплуатацией недр.
Земельные ресурсы
Правовое обеспечение регулирования земельных отношений. Содержание системы управления земельными ресурсами. Организа! ционная структура управления земельными ресурсами. Земельные ресурсы городов и территорий.
Земля — в особенности пахотная — входит в поле реального эко! номического управления лишь с момента принятия земельного ко!
21
декса, т. е. в России — в 2002 году. В то время как нефтяные и прочие ископаемые ресурсы были охвачены новым российским государством сразу, земельные ресурсы ждали своей очереди более десяти лет.
За годы экономической реформы в сфере регулирования земель! ных отношений было принято более 40 законов, более 30 указов пре! зидента, более 50 постановлений правительства России, однако до настоящего времени в стране не создана надежная, стабильная и все! объемлющая система правовых актов, обеспечивающая проведение эффективной земельной реформы и организацию рационального использования земли1.
Государственная собственность в научной и научно2технической сфере
Особенности и проблемы. Механизм управления отдельными видами собственности в НТС.
Необходимость государственного регулирования научной и на! учно!технической деятельности (НТС) связана с ее особенностями, спецификой научной продукции и стратегическими интересами стра! ны. Неустоявшийся рынок в России не способен обеспечить соци! ально приемлемый уровень материальных, трудовых и финансовых ресурсов в НТС, что связано с высокой степенью непредсказуемости результатов научных разработок, необходимостью крупных капиталь! ных затрат с длительными сроками окупаемости, слабой ориентаци! ей на внедрение результатов деятельности и на запросы конечных потребителей, незащищенностью экономических прав интеллектуаль! ной собственности. Более того, в условиях, когда наука и высокие технологии являются решающим фактором конкурентоспособности на современном рынке, необходимые инвестиции в НТС требуют та! кого уровня консолидации капитала, который возможен только при непосредственном участии государства.
Контрольные вопросы
1.В чем состоит главное отличие унитарного предприятия от дру! гих коммерческих организаций?
1Управление государственной собственностью: Учебник / Под ред. д. э. н. проф. В. И. Кошкина. — М.: ЭКМОС, 2002. С. 470.
22
2.Что такое право хозяйственного ведения и право оперативного управления?
3.Какие показатели эффективности управления, по вашему мне! нию, лучше всего характеризуют вмешательство государства в деятельность АО?
4.Каков удельный вес природных ресурсов в национальном богат! стве России?
5.Чем отличаются природные ресурсы как объект собственности от недвижимости (с точки зрения сохранности объекта при аренде)?
6.Чем отличается управление интеллектуальной собственностью от управления другими видами собственности?
Тема 6. Подсистемы обеспечения в управлении государственной собственностью
Учет объектов собственности
Исходным элементом построения системы управления, основой принятия управленческих решений по распоряжению государствен! ной собственностью является информация о состоянии объектов соб! ственности. Главным источником такой информации является реестр федерального имущества.
Порядок учета федерального имущества и ведения реестра фе! дерального имущества (далее — реестр), утвержден решением Пра! вительства России № 696 от 3 июля 1998 г.
Под реестром понимается информационная система, включаю! щая совокупность построенных на единых методологических и про! граммно!технических принципах государственных баз данных о них, подлежащих учету в Государственном реестре баз и банков данных.
Организация и методы оценки государственного имущества
Организация оценки собственности. Случаи проведения обяза тельной оценки. Лицензирование оценщиков. Страхование граждан ской ответственности оценщиков. Нормативно правовая база оценоч ной деятельности. Оценка кадрового потенциала как составляющей стоимости предприятия (бизнеса). Кадровый потенциал и цена пред приятия. Содержание и характеристики кадрового потенциала. Ме
23
тодологический подход к оценке кадрового потенциала. Методы оцен! ки собственности. Доходный подход. Затратный (имущественный) подход. Сравнительный подход.
В настоящее время в России оценка и как род деятельности, и как профессия переживает период становления. В связи с переходом к рыночным отношениям, введением с 1995 г. обязательной переоцен! ки основных фондов, возник спрос на услуги оценщиков, и эта про! фессия в то время переживала пик своего развития.
Согласно Федеральному закону № 135!ФЗ от 29.07.98 «Об оце! ночной деятельности в Российской Федерации», ст. 3, оценочная дея тельность — это деятельность субъектов оценочной деятельности, направленная на установление в отношении объектов оценки рыноч! ной или иной стоимости.
Объект оценки — имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности.
К объектам оценки относятся (ст. 5 Закона «Об оценочной дея! тельности…»):
отдельные материальные объекты (вещи);
совокупность вещей, составляющих имущество лица, в том числе имущество определенного вида (движимое или недви! жимое, в том числе предприятия);
право собственности и иные вещные права на имущество или отдельные вещи из состава имущества;
права требования, обязательства (долги);
работы, услуги, информация;
иные объекты гражданских прав, в отношении которых зако! нодательством РФ установлена возможность их участия в
гражданском обороте.
Назначение оценки — определение рыночной или иной стоимо! сти государственной (муниципальной) собственности с целью эффек! тивного управления и распоряжения ею.
Кадровое обеспечение системы управления государственной собственностью
Формирование кадрового потенциала. Система кадрового обес! печения. Кадровая политика и базовые принципы управления персо! налом. Управление профессиональным ростом кадров.
Успех реализации новой концепции управления государствен! ной собственностью во многом предопределен тем, кто будет ее осу!
24
ществлять на практике, т. е. от кадрового потенциала самой системы управления.
Управление государственной собственностью осуществляется в разных сферах и на разных уровнях. Соответственно, различаются правовой статус, функции, степень ответственности работников, управляющих государственной собственностью, а значит, и требова! ния к их знаниям, умениям и деловым качествам.
Контроль за распоряжением государственной собственностью и эффективностью ее использования
Постприватизационный надзор. Содержание постприватиза ционного надзора. Постприватизационный надзор в России. Основ ные направления постприватизационного надзора за рубежом. Орга ны постприватизационного надзора за рубежом и их полномочия. Цель и примерные задачи постприватизационного надзора в России.
Контроль за эффективностью использования государственной соб! ственности. Государственный контроль за эффективностью исполь зования имущества федеральных ГУПов. Государственный контроль за эффективностью участия РФ в уставных капиталах обществ и товариществ. Контроль за распоряжением федеральной собствен ностью.
Контроль — это обратная связь в системе управления государ! ственным имуществом и имущественными отношениями, способству! ющая повышению ее эффективности. Данные контрольных мероприя! тий — это информация о результатах принятых ранее управленче! ских решений. Таким образом, контроль не самоцель, а средство улучшения качественных и количественных характеристик соответ! ствующей системы управления. Наряду с этим контроль как обрат! ная связь основывается на уже совершенном действии и является вторичным по отношению к принятому и реализованному управлен! ческому решению.
Вопросы осуществления функций экономического контроля в нашей стране мы разделили в соответствии с логикой преобразова! ния собственности на две части:
контроль за ходом и результатами преобразования собствен! ности (постприватизационный надзор);
контроль за функционирующей собственностью, прежде все! го государственной, ее использованием на благо всей эконо! мике.
25
Контрольные вопросы
1.Перечислите основные проблемы, затрудняющие унификацию учета объектов государственной собственности на уровне регио! на. Эти же проблемы существуют на федеральном уровне? Что их питает?
2.В чем состоит работа по управлению профессиональным ростом кадров?
3.Какие контролирующие органы в России вы могли бы назвать?
4.Осуществляется ли сегодня постприватизационный надзор в России? Кем?
5.Какие виды контроля осуществляет Минимущества?
Тема 7. Компетенция государственных органов в сфере управления государственной собственностью
Система органов государственной власти и управление государственной собственностью
Государственная собственность управляется многочисленными субъектами. В этой системе находит отражение свойственная госу! дарственному управлению процедура делегирования полномочий, что означает вовлечение в орбиту управленческой компетенции по опре! деленному вопросу органов государственной власти различных уров! ней, а также органов местного самоуправления и прочих субъектов права. И дело далеко не в статичном срезе картины управляющих субъектов; конкретные персоны и целые государственные органы могут меняться, упраздняться и пр. Дело в том, что существование государственного сектора предопределяет управленческую компетен! цию государства вообще, а уж распределение этой компетенции меж! ду органами государственной власти — вопрос процедурный, а не принципиальный.
Президент Российской Федерации
Президент России — глава государства, который de jure к системе исполнительной власти не принадлежит. Однако de facto Президента РФ можно назвать главой исполнительной власти, потому что имен! но ему здесь принадлежит определяющая и решающая роль. В числе
26
конституционных полномочий Президента РФ — утверждение сис! темы и структуры федеральных органов исполнительной власти по представлению Председателя Правительства, внесение в них изме! нений, назначение Председателя Правительства и пр. Некоторые фе! деральные органы непосредственно подчиняются Президенту. Имен! но Президент РФ может использовать согласительные процедуры для урегулирования разногласий между органами исполнительной влас! ти. Издавая указы, Президент РФ может решать вопросы управле! ния государственной собственностью и общего плана, и конкретно. Особенно это было характерно для этапа массовой приватизации и становления отношений собственности, когда на уровне президент! ских указов регулировались очень важные и крупные блоки эконо! мических проблем.
Правительство Российской Федерации
Общая характеристика полномочий Правительства РФ дается в ст. 114 Конституции РФ. Из их числа к «экономическим» можно от! нести разработку и представление федерального бюджета и отчета о его исполнении; обеспечение проведения в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также еди! ной государственной политики в областях культуры, науки, образо! вания, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуще! ствление управления федеральной собственностью.
Реализуя свои полномочия, Правительство издает постановле! ния и распоряжения, многие из которых определяют порядок управ! ления государственной собственностью, а также содержат конкрет! ные мероприятия по такому управлению.
Министерство имущественных отношений РФ и управление федеральной собственностью.
Для осуществления полномочий по управлению государствен! ной собственностью с конца 1990 г. в России была создана система специализированных государственных органов по управлению иму! ществом. Их история интересна тем, что она живо отражает измене! ния государственной политики и этапы российских реформ (все!таки собственность — один из решающих экономических факторов).
Министерство имущественных отношений — это федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет:
1.проведение единой государственной политики в области иму! щественных и земельных отношений;
27
2.приватизацию, управление и распоряжение государственным имуществом и земельными ресурсами в пределах своей ком! петенции;
3.регулирование деятельности на рынке недвижимости и при осуществлении оценочной деятельности;
4.координацию в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, деятельности в области имуществен! ных и земельных отношений иных федеральных органов ис! полнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Российский фонд федерального имущества
Осознавая, что Российский фонд федерального имущества (РФФИ) вообще не входит в систему органов исполнительной влас! ти, все же целесообразно рассмотреть его статус сразу после Мини! стерства имущественных отношений, постоянно держа в уме его не! государственный ранг. Это один из старейших специализированных на управлении государственным имуществом органов, появившихся параллельно с комитетами по управлению имуществом.
РФФИ выполняет следующие функции:
–осуществляет продажу переданных ему в этих целях Мин! имуществом или его территориальными агентствами долей участия (паев, акций) в капитале хозяйственных обществ (то! вариществ), предприятий и иных объектов федеральной соб! ственности;
–временно (до момента продажи) владеет указанными доля! ми участия (паями, акциями), свидетельствами о собствен! ности на предприятия или иные объекты приватизации и осу! ществляет в этот период полномочия Российской Федерации как собственника на общих собраниях акционеров (пайщи! ков), несет в соответствии с законодательством Российской Федерации и учредительными документами предприятий риск, связанный с их деятельностью, в пределах принадле! жащей Российской Федерации доли в уставном капитале предприятий;
–получает и перечисляет дивиденды и выручку от приватиза! ции предприятий в соответствии с доходами, учтенными в бюджете Российской Федерации, и нормативами, установ! ленными Государственной программой приватизации;
28
–в пределах полномочий, предоставленных ему Правительством Российской Федерации, выступает учредителем хозяйствен! ных обществ (товариществ), приобретает доли участия (паи, акции) в капитале хозяйственных обществ (товариществ), раз! витие которых определяется задачами ускоренной структур! ной перестройки народного хозяйства, защиты природной сре! ды, развития регионов, за исключением хозяйственных об! ществ (товариществ), созданных в порядке преобразования государственных и муниципальных предприятий;
–в случаях, предусмотренных планами приватизации, обмени! вает принадлежащие Российской Федерации акции акцио! нерных обществ, вносимые в порядке оплаты уставного ка! питала создаваемых холдинговых компаний, на выпускаемые этими компаниями акции;
–при продаже объектов приватизации осуществляет контроль за предоставлением работникам приватизируемых предпри! ятий льгот, предусмотренных планами приватизации в соот! ветствии с действующим законодательством.
Федеральное казначейство. Иные федеральные органы исполнительной власти
Как отмечалось выше, в управлении государственной собствен! ностью принимают активное участие разнообразные органы государ! ственной власти, и не всегда исполнительной. К примеру, таким орга! ном, осуществляющим свою деятельность в области государственной собственности, в том числе и не относящимся к органам исполнитель! ной власти, является Счетная палата РФ. Согласно ФЗ о Счетной па! лате, это постоянно действующий орган государственного финансо! вого контроля, образуемый Федеральным Собранием РФ и подотчет! ный ему. Одной из задач Счетной палаты является определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности. Контроль осу! ществляется за поступлением в федеральный бюджет средств, полу! ченных от распоряжения государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи) и от управления объектами федеральной собственности.
Большими полномочиями в экономической области вообще, и по отношению к государственной собственности в частности, обла! дает Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации (Минэкономразвития России). Это министерство явля!
29
ется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим разработку и реализацию государственной социально!экономической политики, включая единую государственную торговую политику, определение путей развития экономики и методов ее регулирования, обеспечивающих социально!экономический прогресс и устойчивое развитие Российской Федерации.
Органы государственной власти субъектов РФ и управление го! сударственной собственностью.
Общая схема управления государственной собственностью, реа! лизованная в уставах субъектов РФ, заключается в следующем. Госу! дарственная собственность и управление ею закрепляется в качестве предмета ведения субъекта РФ. Законодательная власть устанавлива! ет общий порядок управления государственной собственностью в за! конах (максимальный размер сделок с государственной собственно! стью, перечень объектов, не подлежащих приватизации, определение объектов государственной собственности и пр.). Осуществляет полно! мочия собственника высший орган исполнительной власти (админи! страция области, правительство республики), который координирует действия других исполнительных органов.
Согласование полномочий по управлению государственной собственностью между органами исполнительной власти
При разграничении полномочий по предметам совместного ве! дения на федеральные органы возлагается осуществление функций органов исполнительной власти, имеющих общегосударственное (фе! деральное) значение, а также государственных полномочий, эффек! тивная реализация которых не может быть обеспечена на уровне субъектов РФ. Немаловажно, что функции федеральных органов ис! полнительной власти устанавливаются на основе единой методоло! гии классификации функций государственного управления, осуще! ствляемых в рамках единой системы исполнительной власти в РФ, которая содержится в классификаторе функций органов исполнитель! ной власти (утверждается Президентом не реже 1 раза в 2 года).
В литературе описаны следующие формы взаимодействия орга! нов исполнительной власти:
1.координация деятельности органов исполнительной власти;
2.делегирование полномочий;
3.внутриведомственный (включая внутриорганизационный) и межведомственный контроль;
30