38. Федеральный фонд финансовой поддержки регионов (система трансфертов)

Принципиально новым в практике бюджетных взаимоотношений является создание целевого фонда финансовой поддержки субъектов РФ (трансфертов). Трансферты  средства, поступающие из Федерального бюджета для финансовой поддержки регионов, размер которых рассчитывается по установленной правительством методике (формулам). Его средства предусмотрено расходовать в соответствии с едиными правилами по оказанию финансовой помощи территориям. Фонд был сформирован в 1994 г. в размере 22% от фактической суммы НДС (в 1995 г. - 27%). Поскольку источником формирования фонда был только НДС, то и оказание помощи регионам производилось в меру поступления данного налога. Так, в 1994 г. из-за невыполнения плана по НДС (66,9%) субъекты Федерации недополучили финансовую помощь в сумме 3,2 трлн.руб. Но в 1995 г. НДС поступил с превышением запланированной суммы (154,0%) и, следовательно, субъектами Федерации было получено трансфертов больше исчисленной суммы на 8,6 трлн.руб.

В связи с этой неустойчивостью при формировании фонда финансовой поддержки субъектов Федерации на 1996 г. было решено отойти от этого принципа и установить норматив отчислений от общего размера налоговых доходов (15%), поступающих в Федеральный бюджет, за исключением подоходного налога с физических лиц и ввозимых таможенных пошлин. Предусматривалось, что данный норматив останется неизменным в течение трех лет.

Фонд финансовой поддержки субъектов (регионов) РФ занимает небольшую долю в расходах Федерального бюджета: 6,1 %  в 1994 г., 6,0 %  в 1995 г., 9 %  в 1996 г., 7,8%  в 1998 г., 7,0%  в 1999 г. Следует подчеркнуть, что удельный вес федерального фонда финансовой поддержки субъектов в общем объеме финансовой помощи бюджетам других уровней очень высок и составляет около 75%. Например, удельный вес этого фонда (трансфертов) в 1998 г. составил 75,8% (39184 млн. руб.).

Кстати, за последние годы удельный вес финансовой помощи бюджетам других уровней сокращается: в 1998 г. он составил 10,35% по отношению к расходам бюджета, а в 1999 г. – 7,55%.

Финансовая помощь (трансферты) из этого фонда предоставляется регионам, которые получают статус “региона, нуждающегося в поддержке”. В этой связи фонд разделяется на две части в пропорции, определяемой законом о Федеральном бюджете: регион, нуждающийся в поддержке, и регион, особо нуждающийся в поддержке. В 1995 г. это соотношение составило 56,0 % и 44,0% и в 1996 г.  65,0% и 35,0 %, в 1999 г.  70% и 30%.

Регионом, нуждающимся в поддержке, является регион, у которого в условиях планируемого года сумма доходов (закрепленных и регулирующих), поступающих в бюджет региона, в расчете на одного жителя (душевой бюджетный доход) ниже среднедушевого бюджетного дохода по Федерации за этот же период. Исходя из существующей методики расчета трансфертов Республика Башкортостан не получает такую помощь: она отнесена к категории “доноров” (всего их около10).

Регионом, особо нуждающимся в поддержке, является регион, у которого бюджетные доходы, не являются достаточными для покрытия текущих расходов базового года (1993), скорректированных на соответствующие дополнительные расходы, предусматриваемые законодательством РФ в прогнозируемом периоде.

Механизм межбюджетных отношений в виде трансфертов был призван обеспечить в Российской Федерации установление единой методологии бюджетного регулирования и устранение субъективного подхода к формированию, в первую очередь, взаимоотношений Федерального бюджета с бюджетами субъектов Федерации.

Между тем практика оказания финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки регионов и использования единых нормативов отчислений от федеральных налогов выявила ряд серьезных недостатков. Во-первых, механизм трансфертов оказался не приспособленным к решению проблем межбюджетных отношений и их оптимизации, поскольку он в значительной степени оторван от финансовых потребностей регионов. Между тем степень этой нуждаемости не имеет ни четких принципов разграничения, ни методов оценки, так как у разных территорий сложились неодинаковые экономический и налоговый потенциалы, а также уровни социального развития по причинам, мало от них зависящим.

Во-вторых, немаловажным является и тот факт, что трансферты не имеют не только целевой направленности, но и даже элементарных требований по эффективному их использованию. Таким образом, по своему экономическому содержанию система трансфертов является в известной мере копией раскритикованных ранее дотаций как иждивенческого метода финансирования территорий. Разница лишь в том, что если в условиях 1989 г. дотировалось не более 1 % территориальных бюджетов всех уровней, то в 1995г. трансферты получили 78 субъектов из 89, в 1996 г. - 75 из 89, в 1997  79 из 89, то есть более 80% их общего количества. Это означает, что шестая часть субъектов Российской Федерации поддерживает остальные субъекты.

В-третьих, чисто технически трудно было осуществить чрезмерную централизацию финансовых ресурсов, чтобы затем отправить их практически в те же регионы, откуда они поступили. Например, в 1994 г. сумма трансфертов, исчисленная по единой для всех регионов методике, составила 6 трлн. руб., но из Федерального фонда финансовой поддержки было перечислено бюджетам субъектов Федерации только 2,6 трлн. руб. (43,3%). Остальная сумма - 3,4 трлн. руб. поступала в эти бюджеты путем увеличения размера отчислений от НДС. Следовательно, установление единого норматива отчислений от налога на добавленную стоимость в бюджеты субъектов Федерации в размере 25 % оказалось лишь номинальным. В-третьих, главный недостаток этой системы заключается в том, что она, хотя и провозгласила основной целью выравнивание территорий в социально-экономическом развитии, на самом деле почти никакого отношения к этому не имеет, поскольку финансовая помощь во многих случаях направляется исключительно на обеспечение минимальных текущих расходов территориальных бюджетов.

Помимо Федерального фонда финансовой поддержки, ряд регионов получает другие формы помощи. Это регионы, где имеются: субъекты, расположенные в районах Крайнего Севера и Дальнего Востока; закрытые административно-территориальные образования, в пределах которых расположены объекты Министерства обороны и Министерства по атомной энергетике; города-курорты и города с историческими и культурными ценностями.

Применительно к этим регионам другие формы помощи финансируются по статье расходов Федерального бюджета «Финансовая помощь бюджетам других уровней». К таким формам, например, в 1998 г. относились: государственная финансовая поддержка завоза товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности; компенсация тарифов на электроэнергию регионам Дальнего Востока; дотация городу-курорту Сочи; субвенции городу Москве для осуществления функций столицы и др.

Эти формы помощи в общих расходах не очень велики. Так, в 1998 г. в расходах Федерального бюджета они составили около 8800 млн. руб., что равно 1,76% по отношению к расходам бюджета, 17% - к общему объему финансовой помощи бюджетам других уровней, 22,5% - к Федеральному фонду финансовой поддержки субъектов РФ.