3.4 Формирование тарифов жилищно-коммунального хозяйства и обеспечение эффективной социальной политики

Традиционно финансирование эксплуатации жилищного фонда осуществляется из двух основных источников - платежей потребителей и бюджетных дотаций. Платежи потребителей делятся на платежи физических и юридических лиц. Данная система финансового обеспечения сложилась ещё в советский период и с некоторыми изменениями просуществовала до настоящего времени. Но в новых хозяйственных условиях ориентация на централизованные финансовые ресурсы себя не оправдывает. Имеющихся средств не хватает, а поступающие в данный сектор ресурсы используется крайне не рационально. Поэтому возникает необходимость поиска новых механизмов ресурсообеспечения жилищного сектора, основанных на переходе к самофинансированию и полной оплате потребителями жилищно-коммунальных (ЖК) услуг и ремонтных работ.

Суть преобразований проводимых в рамках реформы ЖКХ состоит в следующем:

• Постепенный переход на экономически обоснованные тарифы за пользование ЖК услугами;

• Сокращение бюджетных дотаций жилищному сектору по мере роста платежей потребителей и расширение возможностей населения полностью оплачивать предоставляемые услуги;

• Упорядочение централизованного жилищного сектора путём введения системы региональных и федеральных стандартов;

• Активное внедрение мер по энергосбережению, снижению себестоимости производства ЖК услуг, сокращение фактических затрат в жилищном секторе города;

• Расширение возможностей жилищного сектора получать дополнительные финансовые ресурсы путём выхода на финансово кредитный и фондовые рынки;

• Повышение эффективности мер по социальной защите населения путём выделения субсидий малоимущим гражданам и упорядочение льгот по оплате жилья.

Ключевая роль в реформировании финансово-экономических отношений в сфере эксплуатации жилищного фонда принадлежит переходу к экономически обоснованным тарифам, то есть к полному возмещению производителю нормативных издержек на содержание и ремонт жилищного фонда.

Одним из важнейших направлений жилищно-коммунальной реформы является эффективная тарифная политика.

Термин «квартирная плата» был введен в СССР в 1928 г. Он предусматривал покрытие затрат за пользование жилым помещением и включал в себя расходы по организации технического обслуживания домовладения (содержание мест общего пользования и придомовой территории, эксплуатация ограждающих конструкций и инженерных систем здания, затраты на содержание аппарата жилищно-эксплуатационных организаций, прочие расходы). Ставка квартирной платы устанавливалась исполкомами местных Советов народных депутатов для жилищного фонда на территории населенного пункта. Величина затрат на содержание жилищного фонда определялась исходя из нормативной себестоимости обслуживания и равнялась 13,2 коп. на 1 кв. м жилой площади. Данная ставка квартирной платы должна была возмещать издержки производителей, но фактически она не выполняла эту функцию и уже в 60-е годы полностью потеряла экономическую основу, превратившись в специальный сбор за проживание. Аналогичным образом формировались ставки потребления коммунальных услуг. Общий размер затрат на оплату жилищно-коммунальных услуг составлял всего 2—3 % от бюджета семьи.

Ставки квартирной платы не менялась вплоть до 1992 г., затем они стали существенно расти. В результате доля затрат на жилищно-коммунальные услуги стала заметно выше, но суть применяемой системы квартплаты осталась без изменений.

Тарифы представляют собой разновидность оптовых или розничных цен и устанавливаются преимущественно на услуги общественного характера или продукцию, связанную с предоставлением общественно значимых услуг. К такого рода услугам как раз и относится продукция жилищно-коммунального хозяйства, поскольку она предоставляется населению и другим потребителям в централизованном порядке или с участием государственных (муниципальных) органов управления.

Основой формирования цены является себестоимость услуги. Состав затрат, включаемых в себестоимость производства и реализации работ (услуг) в ЖКХ, определяется в соответствии с «Положением о составе затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг) и о порядке формирования финансовых результатов, учитываемых при налогообложении прибыли», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 5 августа 1992 г. № 552, с изменениями и дополнениями 1999 г.

Калькулирование планово-расчетной себестоимости жилищно-коммунальных услуг ведется на основе натуральных величин потребления услуг по статьям затрат с учетом всех этапов технологического процесса производства и объема реализации услуги потребителям, а также с учетом затрат по организации расчета и сбора коммунальных платежей с населения.

Структура себестоимости содержания жилья представляет собой совокупность издержек по различным жилищно-коммунальным услугам, каждая из которых составляет в себестоимости определенную долю: плата за содержание жилья, отопление, горячее водоснабжение, холодное водоснабжение, канализация, обслуживание лифтов, вывоз мусора.

На ресурсоснабжающих предприятиях учет и анализ себестоимости осуществляются по статьям затрат и по этапам технологического процесса. В водопроводно-канализационном хозяйстве учет себестоимости ведется по следующим этапам: подъем воды (перекачка сточной жидкости), транспортирование питьевой воды к потребителю (транспортирование и утилизация сточной жидкости); на предприятиях тепло- (электро-) энергетики — производство тепло- (электро-) энергии, распределение и подача тепло- (электро-) энергии потребителю (населению).

Расчет средств, относимых на себестоимость продукции (работ, услуг), на энергоснабжающих предприятиях производится по следующим составляющим затрат:

• сырье, основные и вспомогательные материалы, запасные части для ремонта оборудования, исходя из действующих норм и прогнозируемых на период регулирования цен на сырье и материалы;

• работы и услуги производственного характера, исходя из необходимости проведения регламентных (ремонтных и др.) работ и цен и тарифов на указанные работы и услуги, прогнозируемых на период регулирования;

• топливо на технологические цели при производстве электрической и тепловой энергии;

• топливо всех видов на иные технологические цели (отопление зданий, обслуживание производства транспортом предприятия и т.п.), исходя из действующих норм и цен, прогнозируемых на период регулирования;

• покупная энергия всех видов;

• затраты на оплату труда персонала, занятого в регулируемой (основной) деятельности, в соответствии с отраслевыми тарифными соглашениями;

• отчисления на социальные нужды (на социальное страхование, в фонд занятости, на обязательное медицинское страхование, в пенсионный фонд и другие отчисления, предусмотренные действующим законодательством) — в размерах, установленных нормативными правовыми актами РФ;

• амортизация основных фондов — по нормам амортизационных отчислений, утвержденным нормативно-правовыми актами РФ;

• прочие затраты, в том числе: целевые средства (на проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, инвестиционные ресурсы и страховые взносы);

• плата за предельно допустимые выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую природную среду;

• уплата процентов по полученным кредитам и по бюджетным ссудам;

• затраты на подготовку и переподготовку кадров;

• амортизация по нематериальным активам;

• непроизводственные расходы (налоги и другие обязательные сборы, отчисления и платежи);

• другие затраты, относимые на себестоимость продукции.

В соответствии с действующими правилами размер тарифов на жилищно-коммунальные услуги регулируется органами власти. Преимущественное право регулирования тарифов имеют в настоящее время местные власти. На некоторые виды услуг регулирование тарифов осуществляется совместными решениями властей. Тарифные ставки зависят от вида потребителей (население, бюджетные организации, коммерческие фирмы и т.п.), а также от социально-экономических, природно-климатических, геополитических и прочих факторов.

Для упорядочения бюджетного финансирования в мероприятиях реформы предусматривается введение системы государственных минимальных стандартов, охватывающих федеральный и региональный уровень. На федеральном уровне утверждена следующая система стандартов:

• Федеральный стандарт социальной нормы площади жилья – может устанавливаьтся органами власти субъектов РФ.

• Федеральный стандарт стоимости предоставления ЖК услуг на 1 м.кв. общей площади жилья.

• Федеральный стандарт уровня платежей граждан (в процентах к затратам на содержание и ремонт жилья и коммунальных услуг).

• Максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг, исходя из социальной площади жилья. Конкретные её величины устанавливаются решением региональных властей и местных органов самоуправления. На федеральном уровне эти стандарты установлены в качестве максимальных.

В соответствии с действующими правилами размер тарифов на жилищно-коммунальные услуги регулируется органами власти. Преимущественное право регулирования тарифов имеют в настоящее время местные власти.

Ценообразование в ЖКХ характеризуется следующими особенностями:

- действующие тарифы не в полной мере покрывают местные издержки предприятий-производителей услуг в ЖКХ;

- при формировании тарифов широко применяется перекрестное субсидирование, когда заниженные тарифы на услуги одной группы потребителей (населения) покрываются завышенными тарифами на предоставление коммунальных услуг других потребителей (предприятия и организации);

- тарифы имеют затратный характер, поскольку большинство из них формируется исходя из местных издержек;

- имеет место значительное разнообразие уровней и видов тарифов в связи с территориальными различиями производства и потребления услуг; во многих случаях столь значительная дифференциация в тарифах на одинаковые услуги экономически не обоснована;

- предусматривается социальная ориентация тарифов для населения, обусловленная предоставлением жилищно-коммунальных услуг на льготных условиях; заниженный уровень тарифов предусматривает наличие системы бюджетных дотаций;

- в тарифах практически не учитываются качественные параметры предоставляемых услуг, а также условия их производства и потребления.

Введение новой системы оплаты жилья и коммунальных услуг для населения происходит очень медленно.

Нормативные акты, регулирующие порядок формирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги, определяют методики планирования, учета себестоимости услуг жилищно-коммунального хозяйства, определяют механизм регулирования платежей населения за жилье и коммунальные услуги в зависимости от уровня затрат предприятий, производящих жилищно-коммунальные услуги, социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг с учетом прожиточного минимума, совокупного дохода семьи и действующих льгот. При этом субъектом регулирования платежей населения являются органы местного самоуправления, которые утверждают нормативы потребления жилищно-коммунальных услуг, а также ставки и тарифы на жилищно-коммунальные услуги (кроме тарифов на электрическую энергию и газ).

Формирование тарифов на энергоресурсы осуществляется на основе «Методических указаний о порядке расчета тарифов на электрическую и тепловую энергию на потребительском рынке». Основой расчетов по обоснованию и регулированию тарифов является баланс электрической энергии (мощности) энергоснабжающей организации, разработанный на базе баланса производства и поставок электрической энергии.

За сверхнормативное энергопотребление тариф установлен на уровне реальной стоимости электроэнергии для населения. В основе тарифов лежат нормативы энергопотребления на человека, дифференцированные в зависимости от состава семьи и определяемые местными органами власти. Правительством РФ определены задачи по формированию конкурентной среды на рынках тепловой и электрической энергии и повышению экономической обоснованности тарифов на электрическую и тепловую энергию.

Изменение процессов формирования тарифа на оплату жилья, передаваемого на обслуживание, должна регулировать конкурентная среда.

Одним из основных вопросов содержания стратегии реформирования ЖКХ города является поиск инновационных подходов к формированию тарифов.

Новые подходы к формированию тарифов в ЖКХ должны способствовать урегулированию хозяйственно-финансовых пропорций отраслей городского хозяйства, улучшению структуры управления и стимулирования их экономической эффективности, включая эффективность и качество предоставления услуг, а также стабилизации социально-экономической обстановки в регионе.

При проведении тарифной политики необходимо следить также и за тем, чтобы она была экономически и социально обоснована и не ухудшала социальное положение населения. Это связано с неблагоприятной динамикой доходов населения и значительной территориальной дифференциацией жилищно-коммунальных платежей по городам и муниципальным образованиям.

Тарифная политика должна быть ориентирована на тесную взаимосвязь с уровнем жизни населения. Низкий уровень жизни населения в городе является серьезным препятствием на пути к цивилизованному рынку жилищно-коммунальных услуг. Это обстоятельство необходимо постоянно учитывать.

Процесс формирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги должен быть «прозрачным», адекватным современным экономическим условиям и направленным на решение следующих задач:

- снижение себестоимости услуг путем сокращения непроизводительных потерь, строгого учета расхода ресурсов и экономического обоснования затрат;

- планомерная ликвидация перекрестного субсидирования;

- рациональная дифференциация стоимости услуг в зависимости от качества и фактических объемов выполненных работ, нормативов потребления, времени года и времени суток, а также других факторов;

- разработка отраслевой (федеральной, региональной и муниципальной) нормативной базы формирования и регулирования цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги, разграничивающей полномочия каждого уровня управления;

- демонополизация механизма утверждения цен на основе профессионального подхода к их формированию.

Для решения поставленных задач необходим гибкий, вариантный подход к вопросам ценообразования с соблюдением основных принципов установления цен и тарифов. При едином методологическом подходе к установлению тарифов целесообразно учитывать местные климатические, экологические и иные условия производства услуг, что должно быть отражено в нормативных и методических документах, разрабатываемых и утверждаемых на уровне субъектов РФ. В частности, целесообразно на уровне субъектов Федерации разработать положения по регулированию цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги, а также обосновать и принять процедуру формирования, представления и утверждения цен и тарифов. При этом функции различных уровней управления должны быть четко разграничены.

При всех явных недостатках затратного метода ценообразования в процессе перехода к экономически обоснованным тарифам следует учитывать специфику ЖКХ и те условия, в которых функционируют предприятия отрасли:

- потенциально конкурентные и конкурентные сферы, в которых цены определяются спросом и предложением;

- монополизированные сферы, не связанные с естественной монополией (высокие барьеры входа на рынок и т.п.), на которых в дальнейшем возможна конкуренция и установление рыночных цен;

- естественные монополии, к которым применимо государственное (муниципальное) регулирование цен.

В связи с этим в сфере естественных монополий необходимо перейти от бесконтрольного затратного к регулируемому нормативному ценообразованию, созданию нормативно-правового механизма оптимизации затрат, установления цены на основе экономически обоснованной себестоимости услуг и плановой прибыли. При определении себестоимости необходимо применять стандартизацию затрат, нормативы расхода материальных, трудовых и финансовых ресурсов на осуществление типовых работ, учитывающих современные технические и технологические достижения, эффективную организацию труда, требования к качеству услуг и т.п. Важной мерой регулирования цен и тарифов на услуги естественных монополий является аудит.

Ценообразование в конкурентных сферах ЖКХ предусматривает формирование тарифов на основе соотношения спроса и предложения по данному виду услуг в пределах муниципального образования посредством конкурсного размещения муниципального заказа. В этой области существенное значение приобретает установление принципов формирования стартовой цены на определенный вид услуги, оказываемой на конкурсной основе. В условиях неразвитости рынка в сфере ЖКХ определение начальной цены услуги может быть проведено на нормативной основе.

В рамках города (муниципального образования) целесообразно проводить единую тарифную политику на коммунальные услуги, поставляемые по инженерным сетям, находящимся в муниципальной собственности. Например, стоимость услуги по отоплению должна быть одинаковой - по всему муниципальному образованию для каждой из групп потребителей, независимо от конкретного источника тепла. Такой подход требует расчета средневзвешенных цен на услуги, выполняемые разными подрядчиками по разным ценам. Для обеспечения баланса интересов необходимо создать открытую, публичную систему формирования и регулирования тарифов на муниципальном уровне, обеспечивающую взаимодействие всех ее элементов (мониторинг, аудит, подготовка и рассмотрение заявок на пересмотр тарифов, их утверждение).

Для создания эффективной системы регулирования необходимо отделить функции управления муниципальным жилищно-коммунальным хозяйством от функций регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги, т.е. создать независимую, постоянно действующую комиссию, в которую, должны войти представители различных структурных подразделений исполнительной и представительной власти муниципального образования, независимые эксперты. Система регулирования должна предусматривать ответственность регулирующего органа за принимаемые решения и правила обжалования этих решений.

Основанием для пересмотра и утверждения тарифа должно быть либо окончание установленного срока его действия, либо изменение объективных обстоятельств, связанных с предоставлением услуги, либо неудовлетворительная работа коммунального предприятия, установленная по результатам мониторинга.

Главная задача регулирующего органа - обеспечение баланса интересов всех участников данного процесса: коммунального предприятия, муниципального органа управления, населения, организаций-потребителей и потенциальных инвесторов.

В энергетическом хозяйстве существуют свои особенности ценообразования. Во-первых, при установке тарифов на энергоресурсы необходимо стимулировать энергопотребление не в часы пиковой нагрузки, а в часы минимального потребления. Для этого может быть осуществлена дифференциация в оплате электроэнергии по времени суток.

Во-вторых, целесообразно ввести дифференциацию тарифов по отношению к объемам потребления нормируемых ресурсов: электроэнергии, тепла, воды, газа и т.д. Это означает, что устанавливаются льготные тарифы при нормативном потреблении ресурсов и повышенные при сверхнормативном. Естественно, что это возможно лишь при строгом учете объемов потребления и установке соответствующих счетчиков. Такой подход может привести к экономии дефицитных ресурсов за счет их более экономного потребления, повысить уровень собираемости платежей за потребляемые ресурсы и даже снизить социальную напряженность.

Для осуществления функций государственного или муниципального контроля за тарифами на жилищно-коммунальные услуги необходимы специальные методы, позволяющие контролировать не только качество предоставляемых услуг, но и уровень эффективности деятельности предприятий-производителей. Для решения этой задачи необходимо знать, какие показатели (индикаторы) способны точно охарактеризовать работу предприятия.

Под качеством услуг понимается выполнение таких параметров, как:

- бесперебойное водо- и теплоснабжение;

- обеспечение нужного давления в водо- и газопроводах;

- предоставление тепла и воды в нужном объеме, в соответствии с потребностями жильцов;

- быстрое реагирование на заявление о протечках, авариях на трубопроводах или иных подобных случаях;

- экологическая и технологическая безопасность для жителей;

- охрана окружающей среды и т.п.

При оценке эффективности работы коммунального предприятия необходимо обращать внимание на такие важные моменты, как управление затратами, сокращение производственных потерь и эффективное использование рабочей силы. Как показывает практика, эффективное управление затратами приводит к более рациональному использованию энергии, что является немаловажным фактором для коммунальных предприятий.

При рассмотрении расчетного значения тарифов (цен) на услуги предприятий естественных локальных монополий регулирующий орган должен обращать внимание как на структуру себестоимости затрат, так и на уровень устанавливаемой прибыли. При этом право сохранения или изменения существующего порядка определения уровня рентабельности должно оставаться за регулирующим органом. Схемы формирования цены и сложившаяся практика предоставления коммунальных услуг предприятиям направлены, как правило, на завышение себестоимости и увеличение объема отпускаемых ресурсов. Альтернативой этой методологии может служить установление регулирующим органом предельной величины тарифа на коммунальные услуги. В этих случаях при формировании цены будет учтен определенный (сложившийся или расчетный) уровень рентабельности, который не будет ограничивать прибыль организации.

Подводя итог высказанным предложениям, отметим, что цена в жилищно-коммунальной сфере может быть свободной и регулируемой (тариф) органами государственного управления и местного самоуправления. Особенно важно государственное регулирование цен на монополистическом рынке ЖКХ, обеспечивающем потребности в жизненно важных направлениях деятельности.

Государство и местные органы власти могут влиять на уровень тарифов в отраслях естественных монополий, как за счет централизованного регулирования тарифов, так и путем внедрения элементов конкуренции. Существуют различные методы регулирования цен, но наиболее приемлемый из них в области ЖКХ — метод использования предельных коэффициентов изменения тарифов, учитывающий уровень инфляции.

В основе механизма государственного регулирования тарифов на энергетические ресурсы — необходимость достижения баланса экономических интересов между производителями и потребителями энергии. Федеральным законом от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» органами государственного регулирования тарифов были определены: Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации и региональные энергетические комиссии субъектов Федерации, которые должны осуществлять государственное регулирование тарифов.

К полномочиям региональных энергетических комиссий отнесено установление экономически обоснованных тарифов на электрическую и тепловую энергию в регионе и проверка хозяйственной деятельности энергоснабжающих организаций.

В 1997 г. Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации утвердила «Рекомендации по установлению стимулирующих энергосбережение дифференцированных по объемам энергопотребления тарифов на электрическую энергию для населения». В них предусматривается установить базовый тариф на электроэнергию в пределах норматива энергопотребления на уровне не ниже средней себестоимости производства и транспортировки электроэнергии в регионе. За сверхнормативное энергопотребление тариф установлен на уровне реальной стоимости электроэнергии для населения. В основе ступенчатых тарифов лежат нормативы энергопотребления на человека, дифференцированные в зависимости от состава семьи и определяемые местными органами власти.

При формировании тарифов полномочия различных уровней власти распределены следующим образом:

федеральный уровень — создание нормативно-правовой и методической базы современной ценовой политики; установление цен и тарифов на услуги, регулируемые на федеральном уровне; проведение мониторинга цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги по субъектам РФ;

уровень субъектов Федерации — разработка региональной нормативно-правовой базы формирования цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги; определение перечня видов услуг в ЖКХ, на которые устанавливаются и регулируются цены и тарифы на региональном уровне; проведение мониторинга цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги по муниципальным образованиям и предприятиям ЖКХ;

уровень муниципального образования — разработка муниципальной нормативно-правовой и методической базы формирования цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги, установление и регулирование их величины по группам потребителей, реализация современной ценовой и тарифной политики на местах.

Для конкурентных отраслей жилищно-коммунальной сферы в качестве экономически обоснованных тарифов могут выступать рыночные цены, а в монопольных сферах — централизованно установленные цены, определенные на основе научно обоснованной методики с применением соответствующих норм и стандартов. Отметим, что под стандартом понимается норма, имеющая соответствующий правовой статус, т.е. утвержденная государственным или местным органом власти.

В конкурентных и потенциально конкурентных сферах ЖКХ (жилищное хозяйство, ремонт и модернизация жилищного фонда, санитарная очистка территории и др.) снижение тарифов обеспечивается путем размещения муниципальных заказов на конкурсной основе, установлением цен по результатам торгов, на основе цены потребителя, предложившего более низкую цену и наилучшие условия выполнения заказа. В данном случае существует принципиальная возможность установления обратной зависимости — не тариф от издержек, а издержки от тарифа.

В монопольных сферах ЖКХ (водопроводно-канализационное хозяйство, коммунальная энергетика и ряд др.) стимулирование снижения издержек возможно путем предоставления льготных целевых кредитов на техническое перевооружение предприятий, обеспечение предприятий необходимыми материалами через муниципальный заказ, размещаемый на конкурсной основе. Кроме того, возможно выделение отдельных видов работ, не входящих в технологический процесс производства данной услуги, и размещение подрядов на их выполнение также на основе конкурсного отбора. К таким видам услуг можно отнести, например, ремонт и обслуживание сетей, транспортные услуги, проектирование и строительство объектов.

Международный опыт и современные теоретические разработки свидетельствуют, что самой эффективной политикой государства в отношении естественных монополий является их реструктуризация, под которой понимается внедрение элементов экономического соревнования и создание условий для развития конкуренции на соответствующих рынках, а также выделение из состава монополистов элементов, не относящихся к основному технологическому процессу.

Другой метод — упорядочение государственного регулирования тарифов в отраслях естественных монополий. Такой способ является наиболее известным и апробированным на практике для воздействия на монополистов.

В соответствии с Указом Президента от 28 февраля 1995 г. № 221 «0 мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» созданы коллегии представителей государства в естественных монополиях, которые должны контролировать своевременность внесения в госбюджет всех положенных платежей, а также следить за соблюдением антимонопольного законодательства и созданием элементов конкурентной среды.

В результате из всех предложенных правительством способов ценового регулирования остается метод коэффициентов изменения цен, который за годы реформ использовался активно, но неудачно. Скорее всего, этот метод будет использоваться и в дальнейшем при условии устранения имевших место недостатков. В рамках данного метода необходимо учитывать инфляцию, что в настоящих условиях практически не применяется. В то же время использование инфляционных коэффициентов позволит приблизить ситуацию в регулировании тарифов к реальным условиям [19,38,41].