2. Історичний досвід і сучасна організація правової охорони ку

Необхідність охорони та захисту конституції була усвідомлена практично одночасно з появою перших сучасних конституцій. У 1780 р. в Нью-Джерсі у справі Holmes v. Walton закон штату вперше був проголошений судом недійсним за мотивами його суперечності конституції штату. А в 1803 р. рішенням у справі Мербері Верховний Суд США вперше проголосив недійсність загальнофедеральних закону.

У Європі перевірка конституційності судами утвердилася в Швейцарії (конституції 1848 і 1874 рр..), а також у Данії та Норвегії на підставі звичаю, без внесення будь-яких доповнень до конституції. Практично одночасно оформлялася і парламентська форма контролю за відповідністю законів конституції. Вперше вона передбачалася Конституцією Франції 1795 р., що покладає дану обов'язок на Сенат, знову створений згідно з Конституцією 1852

Після першої світової війни на європейському континенті виникають спеціалізовані органи правової охорони конституції у вигляді конституційних суден з винятковими повноваженнями щодо перевірки конституційності законодавчих актів. Перший такий орган - Вищу Конституційний суд Австрії, був створений у вересні 1919 року, а інститут конституційного судочинства був закріплений в Конституції 1920 року. Найбільш широке поширення конституційні суди отримали після закінчення другої світової війни.

У СРСР спеціалізовані органи правової охорони конституції були відсутні аж до 1990 р., що було пов'язано, в першу чергу, з тим, що панувала в соціалістичних країнах державно-правова доктрина не визнавала ідею правової держави та його основоположного принципу -- поділу влади. У соціалістичній теорії держави і права підкреслювалося єдність і неподільність державної влади, повновладдя представницьких органів, що здійснюють функції законодавства, виконання законів і контролю за їх виконанням. Різниця законодавства, управління та правосуддя проводилося в м'якій формі як принцип простого поділу праці в рамках єдності державної влади в особі її представницьких органів (Рад і ін). Але і цей теоретичний постулат не був реалізований на практиці, тому що всі органи державної влади, в кінцевому рахунку, були підконтрольні і підзвітні керівним органам комуністичної партії. Саме вони на ділі здійснювали своє повновладдя. У соціалістичних країнах склався єдиний державно-партійний механізм, в чому і полягала сутність тоталітарної системи організації політико-державного життя. Функція правової охорони конституції належала в першу чергу вищим представницьким органами державної влади, які могли здійснювати її безпосередньо або за допомогою створюваних ними постійно діючих органів загальної компетенції.

В усіх конституціях СРСР передбачалося, що контроль за дотриманням Конституції належить до відома вищих органів державної влади та управління СРСР (п. «г» ст.14 Конституції СРСР 1936 року, п. 11 ст. 73 Конституції СРСР 1977 року). Аналіз конституційних норм дає підставу вважати, що охорона Конституції, що здійснюється вищими органами державної влади та управління СРСР, включає два самостійні функції: контроль за додержанням Конституції СРСР і забезпечення відповідності конституцій союзних республік Конституції СРСР. [21]

Ці повноваження здійснювалися Верховна Рада СРСР, який був правомочний вирішувати питання, що перебувають у віданні Союзу РСР і не віднесені до відання інших вищих органів державної влади і управління (ст. 31 Конституції СРСР 1936 р.), віднесені до відання Союзу РСР (ч. 2 ст. 108 Конституції СРСР 1977 р.). Характерною рисою механізму правової охорони радянських конституції є те, що широкими повноваженнями у цій галузі наділявся також постійно діючий органу вищого органу державної влади, який здійснює в період між сесіями Верховної Ради СРСР його функції - Президія Верховної Ради СРСР. Так, за Конституцією СРСР 1936 р. Президія Верховної Ради СРСР здійснював тлумачення діючих законів СРСР, а також наділявся, наприклад, правом скасування актів Ради Міністрів СРСР у разі їх невідповідності закону (п. "в" і "е" ст. 49 Конституції СРСР 1936 р.). Конституція СРСР 1977 закріпила за Президією Верховної Ради СРСР і функції конституційного контролю (п. 4 ст. 121).

Конституції УРСР також покладали основні функції щодо правової охорони Конституції на Верховна Рада УРСР, який здійснював контроль за дотриманням Конституції УРСР і його Президія, також мав відповідно до п. 4 ст. 108 Конституції УРСР 1978 р. повноваженнями щодо здійснення контролю за її дотриманням.

Особливістю правової охорони Конституції в перші роки після утворення СРСР є те, що ряд функцій у даній області виконував Верховний Суд СРСР. На підставі п. «в» ст. 43 Конституції СРСР 1924 р. він, на вимогу ЦВК СРСР давав висновки про законність тих чи інших актів союзних республік з точки зору Конституції. Ця норма була конкретизована в Положенні про Верховний Суд СРСР, наказі Верховному Суду СРСР. Відповідно до Наказом Верховний Суд СРСР давав висновку щодо законності з точки зору Конституції постанов ЦВК і РНК союзних республік, союзного уряду. Основні ж повноваження у сфері правової охорони Конституції належали Президії Центрального Виконавчого Комітету (ЦВК) СРСР. Як справедливо зазначав В. К. Дябло, Верховному Суду СРСР відводилася роль допоміжного органу Президії ЦВК СРСР з питань визначення конституційності нормативних актів [22].

У колишньому СРСР в його «перебудовний період» з прийняттям 1декабря 1988 Закону СРСР «Про зміни та доповнення Конституції (Основного закону) СРСР »починається реформа в галузі правової охорони Конституції. Засновується чотириланкова система вищих органів влади, що складається з З'їзду народних депутатів СРСР, Верховної Ради СРСР, Президії Верховної Ради СРСР і Голови Верховної Ради СРСР. Чільна роль у сфері правової охорони Основного Закону на рівні Союзу відводилася вищому органу державної влади країни - З'їзду народних депутатів СРСР. Зокрема, він мав право скасовувати акти, прийняті Верховною Радою СРСР. Поруч повноважень з охорони Основного закону наділявся Верховної Ради СРСР і його Президія. Верховна Рада СРСР мав право скасовувати укази і постанови Президії Верховної Ради СРСР, розпорядження Голови Верховної Ради СРСР, постанови і розпорядження Ради Міністрів СРСР. Він відміняв постанови і розпорядження Рад Міністрів союзних республік у разі їх невідповідності Конституції і законам СРСР. Цей орган давав тлумачення законів СРСР. Президія Верховної Ради СРСР здійснював контроль за дотриманням Конституції СРСР і забезпечував відповідність конституцій і законів союзних республік Конституції і законам СРСР. Передбачався новий спеціалізований орган правової охорони Основного Закону - Комітет конституційного нагляду СРСР.

Наприкінці 1989 р. II З'їзд народних депутатів СРСР приймає ряд законодавчих актів, що змінили систему органів правової охорони Конституції СРСР. Йдеться, перш за все, про Закон СРСР «Про зміну і доповнення статті 125 Конституції (Основного закону) СРСР», що стосується організації та діяльності Комітету конституційного нагляду СРСР, і Законі СРСР «Про конституційний нагляд в СРСР». Зазначені акти закріпили за Комітетом конституційного нагляду СРСР поряд з наглядовими та контрольні функції у сфері правової охорони Конституції, посиливши його роль в охороні Основного Закону. Система органів конституційного контролю Союзу РСР стала чотириланкової - З'їзд народних депутатів СРСР, Верховна Рада СРСР, Президія Верховної Ради СРСР, Комітет Конституційного нагляду СРСР.

Повноваження, якими володів Комітет конституційного нагляду СРСР (розділ III Закону СРСР «Про конституційний нагляд в СРСР») можна розділити на чотири групи. Першу групу складали повноваження з розгляду питань про відповідність Конституції СРСР проектів законів СРСР, інших актів, внесених на розгляд З'їзду народних депутатів СРСР, а також законів СРСР та інших актів, прийнятих З'їздом народних депутатів СРСР, і конституцій союзних республік. Комітет здійснював нагляд за відповідністю Конституції СРСР і законів СРСР та інших актів, прийнятих Верховною Радою СРСР, постанов Ради Союзу, Ради Національностей, проектів актів, внесених на розгляд цих органів. Він наглядав за відповідністю указів Президента СРСР Конституції і законам СРСР. Комітет наділявся функціями з нагляду за відповідністю Конституції СРСР і законам СРСР, прийнятим З'їздом народних депутатів СРСР, Верховною Радою Української РСР, законів союзних республік, постанов, розпоряджень Ради Міністрів СРСР, міжнародних договорів та інших зобов'язань СРСР, союзних республік, представлених на ратифікацію або твердження, керівних роз'яснень Пленуму Верховного Суду СРСР, що мають нормативний характер, актів Генерального прокурора СРСР, Головного державного арбітра СРСР, нормативних правових актів інших державних органів, громадських організацій, щодо яких відповідно до Конституції СРСР не здійснювався прокурорський нагляд.

Другу групу складали повноваження Комітету з розгляду розбіжностей між Союзом РСР і республіками, між союзними республіками, між союзними республікамиі національно-державними, національно-територіальними утвореннями з приводу конституційності актів, прийнятих їх органами державної влади і управління.

Третя група повноважень пов'язана з правом Комітету конституційного нагляду на законодавчу ініціативу.

Четверта група повноважень випливала з ст. 128 Конституції СРСР - це права Комітету в процесі усунення Президента СРСР із його посади у разі порушення ним Конституції і законів СРСР.

Слід розглянути питання про санкції, які міг накладати Комітет конституційного нагляду СРСР. Можна виділити три види таких санкцій. До перших відносяться дії, пов'язані з висновками Комітету з проектів законів, інших актів, внесених на розгляд З'їзду народних депутатів, за законами СРСР і іншим актам, прийнятим З'їздом по конституцій і законів союзних республік. Висновки представлялися З'їзду народних депутатів СРСР, а ті, які стосувалися конституцій і законів союзних республік, могли направлятися також до Верховної Ради СРСР. Прийняття ув'язнення не припиняло дії законів СРСР, інших актів, прийнятих З'їздом народних депутатів, конституцій союзних республік і їх окремих положень. Таким чином, тут можна говорити лише про, свого роду, консультативно-наглядових повноважень Комітету. Оцінку висновків давав З'їзд народних депутатів СРСР. Вони могли бути відхилені рішенням З'їзду, прийнятим 2/3 голосів від загальної кількості народних депутатів СРСР. Таке рішення забезпечувало верховенство З'їзду народних депутатів СРСР у системі органів державної влади країни, так як тільки він остаточно вирішував питання про конституційність своїх актів. Важливе значення мало також законодавче положення про те, що Комітет конституційного нагляду СРСР у всіх випадках направляв свої висновки органу, видав акт, органу - ініціатору розгляду питання і одночасно Президії Верховної Ради СРСР.

До другого виду ставилися санкції, які могли бути застосовані Комітетом у разі невідповідності Конституції або законам СРСР інших актів або окремих їх положень. Висновки про таку невідповідність припиняли дію всього акта або його частин до усунення невідповідності. Орган, що видав акт, протягом трьох місяців має усунути зазначене в ув'язненні невідповідність. У деяких випадках цей термін міг бути продовжений. Якщо термін минув, а невідповідність не усунуто, Комітет мав право увійти на З'їзд народних депутатів СРСР до Верховної Ради СРСР, до Ради Міністрів СРСР з поданням про скасування не відповідає Конституції СРСР, закону СРСР акта або його окремого положення. Якщо висновок Комітету відхилялося Верховна Рада СРСР, то питання розглядалося З'їздом народних депутатів СРСР. Його рішення було остаточним. Рішення про відхилення висновку Комітету приймалося 2/3 голосів від загальної кількості народних депутатів СРСР, якщо пропозиція про відхилення висновку Комітету не отримувало на З'їзді необхідного числа голосів, то акт,