Глава 34

ТЕНДЕНЦИИ ОБЪЕДИНЕНИЯ СУБЪЕКТОВ РФ В АСПЕКТЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫХ ИНТЕРЕСОВ СТРАНЫ

Региональная интеграция - явление, происходящее во всем мире, имею­щее свою специфику. Так, европейские страны, интегрируясь, делают это постепенно, шаг за шагом, отлаживая свое законодательство.

Россия проходит этот процесс также с учетом уникальности ее региональ­ного строения в силу большого числа, разностатусности и неоднородности со­ставляющих ее субъектов. Очевидно, что потенциально интеграция при со­блюдении определенных правил приводит к положительному эффекту. При этом возможны различные варианты - от ликвидации субъекта РФ до консер­вации сложившейся модели с проведением отдельных интеграционных меро­приятий. Более конструктивен поиск в нынешнем правовом поле страны мяг­ких решений, позволяющих использовать формы взаимодействия, объедине­ния усилий, которые дали бы так называемый эмерджентный эффект.

Проблема объединения субъектов РФ имеет много различных аспектов. Это не та ситуация, где существуют простые и легкие решения. Во всяком случае, можно понять стремление центра сократить число субъектов РФ, так как большинство экспертов сходятся в том, что система из 89 регионов черес­чур громоздка со всех точек зрения - экономической, геополитической, уп­равленческой, бюджетной, социальной.

Интеграцию регионов необходимо рассматривать с учетом обеспечения национальных интересов и решения следующих стратегических задач, стоя­щих перед Россией:

• активный экономический подъем страны и ее регионов (удвоение ВВП к 2010 г.);

• преодоление бедности населения (сокращение ее в течение 3 лет до 10% общей численности населения страны);

• обеспечение конкурентоспособности экономики страны и регионов. К этим ключевым задачам можно добавить:

• формирование единого информационного пространства и общероссий­ского рынка товаров и услуг, включая финансово-банковские услуги;

• эффективное использование природного потенциала, обеспечение безо­пасного и устойчивого развития страны;

• укрепление социально-экономической политики страны и противодейст­вие сепаратистским тенденциям;

• сокращение чрезмерной дифференциации доходов населения по регионам.

С позиций укрепления геополитического положения страны важное значе­ние имеет укрепление экономического потенциала трансграничных регионов России на Дальнем Востоке, Северо-Западе и на южных рубежах страны. Особое внимание при объединении важно уделять национальным отношени­ям внутри субъектов РФ.

Учитывая исторический опыт и неоднозначность оценок позитивных ре­зультатов и негативных последствий объединительных процессов, нельзя представлять их технологию упрощенно. При слишком малом числе слишком крупных административно-территориальных единиц в условиях ныне дейст­вующего разграничения прав и полномочий между федеральными и регио­нальными органами власти руководители субъектов РФ приобретают на­столько большой политический вес, что это может угрожать устойчивости и территориальной целостности государства. Именно видя такую угрозу, руко­водство СССР отказалось от идеи укрупнения административно-территори­альных единиц страны, осуществлявшейся в 1920-е гг. Если в 1930 г. в РСФСР было 14 административно-территориальных единиц областного мас­штаба, то в 1941 г. их насчитывалось уже 57, и разукрупнение в дальнейшем продолжилось, что было обусловлено сложной внешней обстановкой в мире.

Управлять небольшим числом крупных субъектов РФ, обладающих мощны­ми финансово-экономическим и бюджетно-налоговым потенциалами, резко увеличившимися после интеграции, не только не легче, чем большим числом субъектов РФ, а значительно труднее, тем более что в этом случае требуется су­щественная коррекция методов управления со стороны федерального центра. Поэтому в условиях России нельзя допускать того, чтобы интеграция регионов привела к развитию тенденции «республиканизации», появлению сверхбога­тых региональных объединений, что неизбежно породит бюджетно-налого­вый сепаратизм и стремление создать свои, независимые от федерального центра, бюджетно-налоговые системы. Это означает, что интеграция регионов должна быть в известном смысле ограниченной и на первом этапе предусматри­вать лишь присоединение слабых, высокодотационных регионов с низким бю­джетно-налоговым и финансовым потенциалом к более сильным, развитым (первоначально этим процессом будет охвачено не более 10-15 субъектов РФ).

Очень важно учитывать национальные аспекты объединительных процессов, например опасность окончательной ассимиляции малых народов, исчезнове­ния их языка, культуры. Объединение ни в коем случае не должно ущемлять национальное достоинство, его цели и задачи лежат в основном в социально-экономической плоскости. Следует идти по пути укрепления национальной и культурной автономии, самобытности в присоединяемых регионах. Приме­ром может служить башкирское культурное общество, существующее в Перм­ской области. Вопросы сохранения национальной культуры и языка решают­ся этим обществом вполне эффективно.

К вышесказанному следует добавить и наличие политических амбиций у ряда местных политических деятелей, перспективы их политического буду­щего. Это прежде всего страх потерять после объединения ставшие привыч­ными должности, политический ресурс, контроль над финансовыми потока­ми, который может порождать сопротивление объединительному процессу.

Укрупнение, слияние регионов нельзя рассматривать как случайный, ра­зовый процесс - оно должно являться органическим элементом реформы адми­нистративно-территориального устройства России. Усиленная властная верти­каль сегодня нуждается в новой региональной и административной политике, способной обеспечить не только политическую, но и экономическую ста­бильность в регионах. Очевидная «многосубъектность» РФ, непропорцио­нальность развития регионов практически переводит проблему объединения регионов в политическую и экономическую плоскости. При этом надо учиты­вать, что курс на укрупнение регионов провозглашен на государственном уровне и на уровне многих субъектов РФ. О большом числе субъектов РФ и связан­ных с этим трудностях управляемости говорил и Президент РФ В.В. Путин (в частности, на пресс-конференции 20 июня 2003 г.).

В настоящее время уже есть пример перевода идеи объединения из плоско­сти дискуссий в плоскость совместной практической работы: в марте 2004 г. принят Федеральный конституционный закон об объединении двух субъектов

РФ - Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа - и образо­вании Пермского края.

Предпочтителен «мягкий» вариант интеграции субъектов РФ с сохранени­ем на первом этапе основных административных органов сливающихся реги­онов путем включения, в частности, подразделений администраций присое­диняемых регионов в состав органов управления нового субъекта РФ на пра­вах его территориальных органов. Вместе с тем возможен и другой вариант образования администрации объединенного субъекта, выбор которого дол­жен принадлежать населению объединяющихся субъектов РФ.

При этом необходимо учитывать, что согласно Федеральному закону от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации"» 24 из 41 государственных полномочий с 2005 г. должны быть переданы от автономных округов к областным и краевым администрациям. Это обуслов­ливает возможное изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ.

«Мягкая» административно-правовая интеграция регионов должна способ­ствовать формированию новых товарных, финансовых, технологических и информационных региональных рынков. Во многом этому процессу должны помочь крупные инвестиционные проекты, реализуемые в новом субъекте РФ и являющиеся своеобразными связующими элементами нового образования.

Объединение не может быть формальным мероприятием, и в то же время оно не должно быть самоцелью. Важнейшим реальным мотивом объединения может быть гарантированный и заметный рост уровня жизни населения региона.

Во избежание серьезных политических и экономических ошибок объеди­нение субъектов РФ не может рассматриваться как одномоментный акт, оно требует серьезного переходного периода, рассчитанного на несколько лет. Все вопросы, связанные с объединением, должны быть тщательно проанализиро­ваны и обсуждены. Ниже сопоставляются ожидаемый положительный эффект от объединения регионов и возможные негативные последствия.

Позитив

1. Повышение уровня и качества управления из-за сокращения числа субъектов РФ.

2. Активизация развития инфраструктуры региона.

3. Укрепление надежности и безопасности систем жизнеобеспечения объединенных регионов (энергия, тепло, продовольствие, транспорт).

4. Повышение бюджетно-финансового и инве­стиционного потенциала.

5. Создание лучших условий для экономичес­кого рывка (мультипликативный эффект).

6. Лучшее решение проблем «северного завоза».

7. Возможность комплексного решения проб­лем административного управления и террито­риального деления.

8. Создание возможности для инновационного прорыва.

9. Сокращение дифференциации доходов и по­вышение покупательной способности населения. 10. Улучшение управления природно-ресурс-ным потенциалом и повышение эффективнос­ти его использования.

Негатив

1. Потеря собственной государственности, финансовой самостоятельности.

2. Возможные межнациональные трения и конфликты.

3. Недоверие к властям со стороны населения.

4. Возможное возникновение зон экономи­ческих и социальных конфликтов.

5. Необходимость уточнения отдельных положений Конституции РФ.

6. Противодействие региональных властей ограничению их полномочий.

7. Повышение геополитического статуса ре­гиона и опасность сепаратистских тенденций при появлении экономически мощных регио­нальных образований.

8. Невозможность унифицированного решения проблемы объединения различных субъектов РФ.

9. Сохранение льгот и субсидий социального характера для экономически развитых регио­нов наряду с более слабыми.

10. Опасность финансирования автономных округов по остаточному методу.

В качестве критериев и параметров, используемых при решении вопроса о целесообразности объединения тех или иных субъектов РФ, можно предло­жить нижеследующие.

1. Приоритетность национальных интересов России в целом по отношению к интересам отдельных регионов. При этом интересы регионов, безусловно, должны самым тщательным образом учитываться. Жизненность националь­ных интересов проверяется тем, насколько полно они учитывают региональ­ные особенности и специфику их экономических активов.

2. Приоритетность результатов объединения в реальном секторе экономики и социальной сфере, отражающих и главные национальные интересы России в це­лом. Поэтому целесообразность объединения должна оцениваться прежде все­го индикаторами экономического роста и уровня жизни населения в объеди­няемых субъектах РФ. Наиболее важно сравнение уровней жизни населения объединяемых регионов. Ни в коем случае нельзя допускать, чтобы стремле­ние изменить финансовые потоки вызывалось эгоистичными интересами ка­ких-либо финансовых групп или административных структур.

3. Соблюдение национальных интересов коренной национальности данного ре­гиона. Оно обеспечивается проведением референдумов по этому вопросу, что предусмотрено Конституцией Российской Федерации.

4. Индивидуальный подход к экспертизе целесообразности объединения. Ис­ходные условия объединения в каждом конкретном случае могут быть различ­ными. Например, при объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа объединяются богатая «метрополия» (область) с бедной «периферией». При обсуждаемом объединении Тюменской области с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким национальными округами ситуация совер­шенно другая. Значит, должны быть и соответствующие методические подхо­ды при решении вопроса об объединении.

5. Учет производственной специализации объединяемых регионов.