Глава 2 пути и формы институционального обеспече-( ния системы местного самоуправления...68

2.1 Социально- экономические особенности нового Закона о местном самоуправлении...68

2.2 SWOT - анализ состояния муниципального образования и его проблемы..78

2.3 Систематизация проблем управления и пути их решения...87

¦^ 2.4 Формирование институциональной системы местного самоуправления

на базе Устава муниципального образования...100

ЗАКЛЮЧЕНИЕ...116

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК...120

ПРИЛОЖЕНИЯ...129

?

Введение

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность проблемы исследования. В настоящее время в России ве-ц дется масштабная реформа местного самоуправления. Основными ее состав-

ляющими являются формирование единой двухуровневой структуры органов местного самоуправления и разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Продолжением этой реформы

^ является принятый в 2003 году Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее новый Закон).

Как справедливо заметил Президент РФ В.В. Путин: «важной особенно-

- стью реформы является ее комплексность, которая предполагает структуриза-

цию институтов местного самоуправления и решение самых актуальных экономических задач. Но главное состоит в том, что преобразования направлены на расширение непосредственного, прямого участия граждан во всех сферах местной жизни, на рост влияния и усиления контроля жителей той или иной

*у территории за действиями избранной ими муниципальной власти»1.

Система муниципального управления, как и вся система местного самоуправления, находится в современной России на этапе становления. Ее законодательная база еще пока несовершенна и во многом противоречива, не вполне устоялась терминология, хотя опыт муниципальной практики относительно не-велик.

Экономические и финансовые ресурсы местного самоуправлении крайне недостаточны и не обеспечивают удовлетворения основных жизненных потребностей населения. При этом муниципальная власть остро нуждается в ква-

' лифицированных кадрах, способных эффективно управлять в рыночной среде

муниципальным имуществом, финансами, муниципальными предприятиями и учреждениями.

1 Путин В.В. Реформа местного самоуправления: Выступление на Совете законодателей, г. Москва 13 апреля 2005 г.; http://www. president, kremlin.ru/sdocs/appears.shtml.

4

Актуальность темы исследования дополняется еще и тем, что в современных рыночных условиях:

• Отсутствует системный подход к объекту управления - муниципальному образованию.

• Существует дублирование управленческих функций.

• Неэффективно распределяются материальные, финансовые и людские ресурсы.

• Отсутствует финансовая самодостаточность местного самоуправления.

• Медленно растет благосостояние населения, несоответствующий ни его запросам, ни возможностям государства.

• Снижается доверие населения к институтам власти.

Решение указанных проблем выдвигает необходимость научной разработки эффективных механизмов управления муниципальным образованием с учетом требований принятого нового Закона.

Степень научной разработанности проблемы. Анализ работ по муниципальной проблематике, позволяют выделить следующие группы исследовате- лей, в наибольшей мере разработавших современные институциональные подходы к организации и управлению органов местного самоуправления.

Среди них отметим работы Ю.Б.Алексеева, А.Е.Балобанова, А.Г.Воронина, А.Л.Гапоненко, А.Г.Гладышева, А.Г. Гранберга, А.А.Замотаева, В.В.Зотова, Ю.В.Кириллова, Ю.Н. Лапыгина, В.Н.Лексина, А.Н.Швецова, А.И.Радченко, С.Н.Юркова и др., которые разработали общие теоретические и методологические принципы организации, планирования, мотивирования и контроля системы местного самоуправления.

Другую группу исследователей, активно адаптирующих идеи и методы ин-ституционализма в России, представляют экономисты-математики (В. Полте-рович, В. Макаров, Б.Зотов, А. Розенталь). Одним из их результатов стало освоение и применение новых моделей, разрабатываемых в рамках современной институциональной теории, особенно эволюционных моделей фирмы. Указанные исследователи концентрируют свое внимание на анализе хозяйственных

процессов на микроуровне, «оставив в стороне макромодели, описывающие институциональное устройство в масштабах всего общества» 2. Институты при таком подходе понимаются, прежде всего, как правила, регулирующие практики

ц повседневной деятельности и, одновременно, получающие импульсы для сво-

его развития из такой практики. Институты образуют «не жесткий каркас, а гибкую поддерживающую структуру, изменяющуюся под влиянием практического действия».

** Третью группу исследователей, развивающих идеи институционализма, в

том числе и в системе местного самоуправления в России, образуют ученые высших учебных заведений, представители специализированных кафедр. Российский «кафедральный институционализм» представляет собой, прежде всего,

^ изложение его в учебных курсах, учебниках (А. Шаститко, Р. Нуреев, А. Олей-

ник, В. Тамбовцев), а также предложенную ими методологию для проведения конкретных экономических исследований.

Для проанализированных групп, развивающих идеи институционализма в своих исследованиях, можно выделить две общие черты.

>> Первая — теоретико-методологическая. Отечественные исследователи рас-

сматривают институты как внешний по отношению к экономике набор правил, выполняющих для нее функцию ограничений. Институты, реализуя свои координационные функции, рассматриваются как условия (или препятствия) для создания взаимовыгодного обмена, как рамки экономической деятельности ме-стного самоуправления.

Вторая общая черта - конкретно-прикладная. Применение такого подхода позволяет изучать в основном либо адаптацию новых экономических форм, либо фиксировать отклонения, противоречия, аномалии в хозяйственном разви-

f тии местного самоуправления. Институционализм не дает достаточных средств,

чтобы полно и всеобъемлюще исследовать основные «несущие» институциональные структуры всех звеньев российского хозяйства, обеспечивающие — во-

2 Радаев В.В. Новый институциональный подход: построение исследовательской схемы//Журнал социологии и социальной антропологии. - 2001.Том IV. №3.

6

преки внутренним сложностям и внешним воздействиям - воспроизводство и развитие экономики, в том числе и муниципального хозяйства. Тем не менее, теория институционализма во всех обозначенных преломлениях позволяет ре- шать многие теоретические и практические проблемы муниципального образования, возникающие в ходе реформирования местного самоуправления.

В настоящее время появились работы, в которых рассматриваются различные аспекты институционализации хозяйственных процессов в России. Среди них заслуживает внимание работа Г.В. Гутмана и А.П. Николаева - «Ин-ституционализация малого и среднего бизнеса в регионе»3, в которой предлагается институциональный подход к управлению малым бизнесом на уровне региона и муниципальных образований. Методы институциональной экономиче- ской теории использовались также в работах Ю.Н. Лапыгина и О.Л. Гойхера4.

Среди западных специалистов по институциональной экономической теории, следует выделить работы основоположника институционализма Т.Веблена, а также его последователей - Д. Норта, Дж. Коммонса, Р.Коуза, В.Ойкена, М. Олсона, Р. Познера, О. Уильямсона, Г. Демсеца, Р. Нельсона, Дж.Бьюкенена, Й.Шумпетера и других, которые заложили сущностные основы применения институционализма как инструмента научного познания.

Продолжение исследований по этой проблематике особенно необходимо в связи с новым этапом реформы местного самоуправления, который требует комплексного подхода для обеспечения устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований.

Объектом диссертационного исследования является муниципальное образование, а предметом исследования - институциональные механизмы управления муниципальным образованием, адекватные требованиям законода-тельства о местном самоуправлении.

3 Гутман Г.В., Николаев А.П., Институционализация малого и среднего бизнеса в регионе. - Владимир: Мар-карт. 2005.

4 Инвестиционная политика в регионе/ Под ред. проф. Ю.Н. Лапыгина. - Владимир: Владимирская книжная типография, 2004. - Стр. 76 - 117.

7

Цель исследования заключается в создании институционально сбалансированной системы местного самоуправления в соответствии с требованиями нового Закона.

'{ Для достижения поставленной цели в процессе исследования решались сле-

дующие задачи:

1) Обобщены и систематизированы теоретические и практические подходы к определению муниципального образования как объекта управления. * 2) Сопоставлены и проанализированы категории институциональной теории

со структурой и основными связями муниципального образования. Выполнен анализ институциональных параметров развития муниципального образования.

3) Определено влияние нового Закона как одного из факторов институцио-^ нальной среды на развитие муниципального образования.

4) Сформирована система местного самоуправления с учетом требований нового Закона о местном самоуправлении.

5) Разработан новый Устав муниципального образования. Теоретическая и методологическая основа исследования базируется на

'> многоуровневой концепции методологического знания, где нашли отражение общенаучные и специальные методы теоретического и эмпирического исследования: системный подход, логические методы, анализ и синтез, методы статистической обработки информации. Информационной базой настоящего диссертационного исследования послужили: достижения научной мысли отечествен-ных и зарубежных ученых в области экономики и управления; прикладные работы по данной проблеме; законодательная база, программы, концепции, касающиеся вопросов местного самоуправления и институциональной экономической теории, материалы научно-практических конференций, совещаний, се-

«V

минаров и тренингов, социологических исследовании, в которых автор принимал личное участие.

Теория институционализма рассматривается в работе как научный метод познания жизнедеятельности муниципального образования с целью использования ее методологии для решения проблем и управления этим сложным

и жизненно важным организмом. Необходимость применения на практике институциональной теории связана с недостатком научных подходов к изучению и решению проблем местного самоуправления, где остро ощущается не разра-

»? ботанность общетеоретических, методологических, технологических подходов

к управлению муниципальными образованиями, где нередко все сводится лишь к утверждению положений муниципального права. За кадром научного анализа и управления оказались вопросы муниципальной экономики, местного хозяйст-

Ч* ва, муниципальной собственности, местных рынков, местного ресурсоведения, муниципальной социальной политики, статистики, демографии, духовно-культурного развития, социального здоровья населения. Это не позволяет рационально осуществлять воздействие на целостное развитие территории и эф-

h фективно использовать все местные ресурсы. Органам местного самоуправле-

г

ния следует понять, что: «без науки, возникающие сложнейшие проблемы развития, а не выживания, решать нельзя»5.

Работа выполнена в соответствии с паспортом специальности 08.00.05, п. 5.16.

<> Научная новизна результатов, полученных лично автором в ходе дис-

сертационного исследования, заключается в следующем:

1. На основе анализа законодательства о местном самоуправлении, а также сопоставления старого и нового Закона уточнены базовые характеристики муниципального образования, как объекта управления в общей системе Рос-сиискои Федерации: как нижнего уровня власти государства, как хозяйствующего субъекта и как местного сообщества. Проанализированы важнейшие функциональные сферы муниципального образования — градообразующая, гра-дообслуживающая, социальная, представленные в едином комплексе городско-го хозяйства.

2. Обоснованы общие и специфические черты использования институциональной теории при анализе социально-экономических отношений, рас-

5 Научные знания - в практику регионального и муниципального управления: материалы науч.- практ. конф. / Акад. Наук социал. технологий и мест, самоуправления / А.Г. Гладышев и др., ч.1. - М.: Муниципальный мир, 2003.-С. 17.

9

смотрены подходы к институционализации этих отношений на уровне муниципального образования, их трансакционное содержание и экономические последствия.

3. Выявлены основные институциональные элементы муниципального образования: институты-нормы, институты-контракты, институты-организации, даны их характеристики. Построена институциональная матрица муниципального образования, как отражение реальных процессов, происходящих при ре- шении вопросов местного значения, позволяющая определить меру и качество исполнения властных полномочий и самоорганизации населения.

4. Систематизированы основные проблемы и противоречия нового Закона о местном самоуправлении, заключающиеся в недостаточности и избыточно- сти институционального обеспечения механизмов управления муниципальной собственностью и снижении уровня финансовой самодостаточности, а также отдалении муниципального образования от финансовой автономии, предложены пути достижения финансовой самодостаточности.

5. На основе проведенного SWOT — анализа обосновано положение о том, что практически во всех элементах аналитической таблицы (сильные и слабые стороны, возможности и угрозы) присутствуют институциональные тенденции, учет и взаимосвязь которых призваны обеспечить единство и целостность принимаемых управленческих решений.

6. Разработан Устав муниципального образования, институционально обеспечивающий сбалансированное сочетание принципов местного самоуправления и централизации властных полномочий в вопросах финансовой самодостаточности, инвестиционной политики и занятости населения, позволяющий максимально использовать комплекс полномочий органов местного само-управления, местный бюджет, непосредственное участие населения в местном самоуправлении.

Практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы и предложения доведены до конкретных практических рекомендаций по формированию институциональных механизмов, на основе которых разработаны Ус-

10

тавы муниципальных образований городского округа город Гусь-Хрустальный, Гусь-Хрустального района с входящими в него 14 поселениями. Справки внедрения прилагаются.

Разработанный автором Устав муниципального образования, может быть рекомендован органам местного самоуправления и субъектам Российской Федерации как во Владимирской области, так и в других регионах России.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации апробированы в 2002-2005 г.г. в ходе практической деятельности автора по разработке механизмов реализации стратегий развития муниципальных образований Владимирской области, при разработке новых Уставов муниципальных образований г. Гусь - Хрустальный и Гусь — Хрустальный рай- он, в работах в качестве эксперта Института стратегического развития муниципальных образований (г. Москва) в программе «Малые города России», сотрудничестве с кафедрами экономической теории Владимирского государственного педагогического университета и экономики городского хозяйства Владимирского государственного университета, а также в практической рабо- те автора руководителем консалтинговой фирмы. Различные аспекты исследования изложены в его публикациях, общим объемом 2,0 п.л.

Структура работы состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений. Основной текст изложен на 120 машинописных страницах, содержит 16 рисунков и 6 таблиц.

•¦%

11