Глава 1 теоретические аспекты исследования проблем управления муниципальными образованиями

1.1 Муниципальные образования как объект управления Исследование теоретических проблем управления муниципальными об-разованьями в качестве объекта управления невозможно без раскрытия сущности, содержания и генезиса этого явления, а также тех инструментов, которыми управляются все ресурсные компоненты муниципальных образовании. В этой связи сначала обоснуем историю вопроса, а также те положения, которые вытекают из содержания нового Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», для последующего форми- рования эффективных механизмов его реализации.

Термин «муниципалитет» происходит от латинских слов munis - тяжесть, тягота, бремя и recipio, capio — беру, принимаю. Иными словами, самоуправление — это бремя общественных дел. В этом смысле муниципалитет служит своеобразной корпорацией жителей, объединившихся для реализа- ции общих интересов и совместного решения общих задач. Муниципальное образование (муниципалитет) - это населенная территория, на которой осуществляется местное самоуправление. Признание местного самоуправления особой формой власти и особым общественным институтом означает признание того, что наряду с личным интересом каждого человека и государственным интересом, существует также коллективный интерес муниципального образования (местного сообщества). Местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в управлении местными делами и в этом смысле является одной из структур общества. Следует отметить, что местное самоуправление имеет богатую историю как в России, так и за рубежом. Прообразом самоуправления в России можно считать организацию власти в древнерусских городах (Новгород, Псков и т.д.). Городское вече (сход жителей) обладало большими правами, включая приглашение князя, игравшего только роль военачальника. В сельской местности издревле существовала кре-

12

стьянская община на базе общей (общинной) земли, которая могла перераспределяться между ее членами. Однако со времен Ивана Грозного, уничтожившего Новгородскую и Псковскую республики, и вплоть до 1917 г. в России устано-

'* вилась жесткая система централизованного государственного управления, ос-

нованная на царской власти. Однако и в этот период самоуправленческие начала в российской государственной системе то усиливалась, то вновь ослабевали. Крупный шаг в сторону самоуправления был сделан при Екатерине II6, принявшей специальный акт — «Грамоту на права и выгоды городов Российской империи». Появились губернские и уездные дворянские собрания, городские думы, приказы общественного призрения, земские суды. Однако вся система самоуправления, как и прежде, строилась по сословному принципу и функцио-

% нировала под строгим контролем государственных чиновников: городничих,

полицмейстеров и др. С завершением правлением Екатерины процесс снова пошел вспять.

Этапным моментом в развитии местного самоуправления в России оказались земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II. Положени-

'^ ем о земских учреждениях создавались выборные земские собрания (губерн-

ские, уездные), которым поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, включая школы, больницы, дома призрения и т.п. Властное влияние общины («мира») на жизнь крестьян было исключительно велико. Общинные (артельные) традиции прочно укоренилось в сознании русского и близких ему народов. Органами городского самоуправления были городская дума и городская управа. Но одновременно с ними на местах существовали и органы государственной власти. Земские и городские органы не были подчинены местной государственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем министра внутренних дел и губернатора. Новая попытка проведения реформы местного самоуправления была предпринята после Февральской революции 1917 г. 21 мая Временное правительство

6 Дементьев А. О системе Советов и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели // Государство и право. - М., 1965 г. № 8. - С. 112-120.

13

приняло пакет законов о земской и городской реформе. В короткие сроки было воссоздано более 9,5 тыс. волостных земств. Однако довести до конца эту реформу не удалось - наступил октябрь 1917 г.

'+ После победы советской власти органы земского и городского само-

управления были заменены системой советов. Идея местного самоуправления, предполагающая известную независимость и самостоятельность местных органов, вступила в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата.

* Формально советская власть была вполне демократичной. По Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. советы избирались на основе всеобщего, равного и прямого избирательского права при тайном голосовании. Были введены институт «наказов избирателей» своим депутатам и система от-

,А зыва депутатов, не оправдавших доверия избирателей. Из числа депутатов создавались постоянные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии советов. Совет избирал из своего состава исполнительный комитет, его председателя и заместителей, подотчетных совету. В подготовленные исполкомами проекты бюджетов можно было вносить поправки на

'А сессиях местных советов. Однако фактически выборы в советы всех уровней, включая местные, проводились на безальтернативной основе, а кандидатуры единственного претендента по каждому избирательному округу подбирались партийными органами со строгим соблюдением спущенных сверху пропорций (рабочие, крестьяне и интеллигенция, мужчины и женщины, молодые и старые, коммунисты, комсомольцы и беспартийные и т. д.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись вышестоящим. «Сценарии» сессий советов отрабатывались заранее. Такая система не была ни истинным народовластием, ни самоуправлением.

* Интерес к идее местного самоуправления вернулся с началом перестрой-

ки, во второй половине 1990-х гг. Развитие малого предпринимательства и расширение местной инициативы в сфере экономики требовали адекватных преобразований в системе местной власти. В апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в

14

СССР». Впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности. В июле 1991 г. был принят российский Закон «О местном самоуправлении в РСФСР». Эти законы позволили начать возрождение местного

'* самоуправления на новых основах, при демократических, альтернативных вы-

борах и выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия. Однако сохранялась, система вышестоящих и нижестоящих советов. Закон детально регламентировал все полномочия совета и администрации каждого уровня. Глава администрации назначался главой вышестоящей администрации, хотя и с согласия совета. В условиях радикальных экономических реформ начала 1990-х

iA гг., приведших к резкому ухудшению условий жизни населения, и при отсутствии необходимой правовой, экономической и финансовой базы демократически избранные советы неизбежно вступали в конфронтацию с органами исполнительной власти. Все это закончилось известными событиями октября 1993 г., после которых советы всех уровней были распущены. Переходный период до

А конца 1995 г. характеризовался доминированием исполнительной власти. Лишь

в некоторых регионах были избраны по временных положениям представительные органы местного самоуправления с весьма ограниченными полномочиями. Только после принятия в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нача-лось возрождение местного самоуправления в России. Почти везде избраны и функционируют органы местного самоуправления. Однако существенно отстает процесс формирования его финансово-экономической основы. Дальнейшим

продолжением реформирования местного самоуправления явилось принятие

V

нового Федерального Закона от 6.10.2003 г., № 131-ФЗ, реализация которого осуществляется в настоящее время. В связи с этим следует подчеркнуть, что для современного исследования особенно важным является преломление институционального подхода к управлению социально-экономическими отношениями, связанного с экономической историей. Во-первых, появляется воз-

15

можность систематического получения новой информации. Во-вторых получаемая информация не затрагивает существенным образом интересы ныне живущих. В-третьих, обращение к истории позволяет переосмыслить многочис-> ленные факты.

Для оценки роли и места муниципального образования, все общество предлагается разделить на три основных сектора:

1. Власть (функции власти, политическая функция); * 2. Бизнес (хозяйственная функция);

3. Некоммерческий сектор (общественные функции и самоорганизация граждан).

В этой структуре местное самоуправление выполняет одновременно все вы-^ деленные функции (рис. 1).

Наиболее полное определение понятия «муниципальное образование» было дано в Федеральном законе 1995 года: «муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоя-'¦*. щим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления»7.

В новом Федеральном законе 2003 года понятие муниципального образования определяет только виды муниципальных образований: «муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, город-

Q

ской округ либо внутригородская территория города федерального значения» , и не дается трактовка муниципального образования, хотя сам термин используется в Законе значительно чаще, чем ранее. Сопоставление статей Конституции РФ и Гражданского Кодекса (см. приложение 1), в которых впервые употребляются термины «муниципальный» и «местное самоуправление», и вышена-

7 Федеральный закон от 28 августа 1995 N 154-ФЗ в ред. от 21 марта 2002 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 28.08.1995, N 35, ст. 3506.

8 Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131 -ФЗ с изменениями от 28 декабря 2004 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета от 8 октября 2003 г.

к

16

званного определения из Федерального Закона 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации»,

¦щрство (федеральный и региональный уровни) I сектор

Местное самоуправление

Хозяйствующие субъекты II сектор

Некоммерческие

организации

•III сектор

)бщественная .¦(самоорганизация граждан)

ФУНКЦИИ И МЕХАНИЗМЫ (ИНСТИТУТЫ) УПРАВЛЕНИЯ

Рис.1 Институт местного самоуправления в системе основных структур

общества

позволяет дать следующее краткое понятие муниципального образования. «Муниципальное образование - это определенная населенная территория с юридическим статусом местного самоуправления, имеющая возможность осуществлять самостоятельную социально-экономическую политику. Цели создания муниципального образования соответствуют целям местного самоуправления - обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью»9. Основные признаки муниципального образования приведены на рис.2.

9 Конституция Российской Федерации. - Москва: Известия. 1995. - Статья 130, Стр56.

Населенная территория

Местный бюджет

Органы местного самоуправления

Муниципальное образование

Муниципальная Собственность

Рис. 2 Признаки муниципального образования

17

Было бы неточным ограничиться определением муниципального образования только с точки зрения его материально - вещественного содержания. Муниципальное образование это, прежде всего населенная территория, связанная с местом проживания людей, группами населения со сходными характеристиками и общим интересом - местное сообщество. Население местного сообщества не просто люди, живущие на одной территории, но и важнейшая социальная общность людей, способная, как субъект управления, преобразовать местное хозяйство в соответствие со своими интересами по улучшению качества жизни.

Выделяют четыре характеристики любого местного сообщества, определяющих его существование: население - общность людей, территория - ограниченное пространство, социальное взаимодействие и чувство сообщества (рис.3).

Понятие «местное сообщество» расширяет определение муниципального образования и наполняет его живым содержанием и динамикой правил и норм отношений всех его участников. Таким образом, категории «местное сообщество» и «муниципальное образование» близки и взаимосвязаны: первая - больше социальная, вторая - юридическая, экономическая.

Тема: Теоретические основы управления муниципальным образованием как интегрированной системой :

Содержание

Содержание Стр.

Введение 3