70) Бюджет пенсионного фонда и механизм пенсионного реформирования

Пенсионный фонд Российской Федерации (Пенсионный фонд России, Пенсионный фонд РФ,ПФР) — крупнейшая организация России по оказанию социально значимых государственных услуг гражданам. Основан 22 декабря 1990 года постановлением Верховного Совета РСФСР № 442-1 «Об организации Пенсионного фонда РСФСР»[1]. Подразделения ПФР (свыше 2,5 тыс. территориальных органов) действуют в каждом регионе и в каждом районном центре России. Трудовой коллектив ПФР — это свыше 133 тысяч социальных работников[2].

Как государственный внебюджетный фонд Российской Федерации, ПФР создан для государственного управления средствами пенсионной системы и обеспечения прав граждан РФ на пенсионное обеспечение. Бюджет ПФР утверждается Государственной Думой Федерального Собрания РФ отдельным законом вместе с принятием Федерального бюджета РФ. Доля бюджета ПФР в ВВП России составляет 10,8 % — по доходам, и 10,2 % — по расходам. ПФР выплачивает пенсии свыше 40 млн пенсионеров[3] и социальные выплаты для 20 млн льготников, ведет персонифицированный учет пенсионных прав застрахованных лиц[4] — для свыше 128 млн граждан России.

В соответствии с поручением Председателя Правительства РФ В. В. Путина разрабатывается федеральный закон «О Пенсионном фонде Российской Федерации» (определяющий статус ПФР), который был запланирован к принятию в 2010 году.

Среди социально значимых функций Пенсионного фонда России[2]:

назначение и выплата пенсий (для 40 млн пенсионеров);

учет страховых средств, поступающих по обязательному пенсионному страхованию;

назначение и реализация социальных выплат отдельным категориям граждан: ветеранам, инвалидам, инвалидам вследствие военной травмы, Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и т. д.;

персонифицированный учет участников системы обязательного пенсионного страхования;

взаимодействие со страхователями (работодателями — плательщиками страховых пенсионных взносов), взыскание недоимки;

выдача сертификатов на получение материнского капитала;

выплата средств материнского капитала;

управление средствами пенсионной системы;

реализация Программы государственного софинансирования добровольных пенсионных накоплений (56-ФЗ от 30.04.2008 года, она же программа «тысяча на тысячу»);

с 2010 года — администрирование страховых средств, поступающих по обязательному пенсионному страхованию и обязательному медицинскому страхованию;

с 2010 года — установление федеральной социальной доплаты к социальным пенсиям, в целях доведения совокупного дохода пенсионера до величины прожиточного минимума пенсионера.

Целью пенсионной реформы являлось создание в Российской Федерации финансово устойчивой пенсионной системы, которая была бы способна обеспечить гарантированное достойное материальное обеспечение граждан в старости или в случае утраты трудоспособности по другим причинам, согласовывая при этом интересы разных поколений.

Результатом пенсионной реформы должен стать новый, адекватный социальной рыночной экономике, механизм формирования пенсии, состоящей из трех частей - базовой, страховой, накопительной.

В ходе пенсионной реформы с начала 2002 г. должны были внедряться элементы обязательного накопительного финансирования пенсий. Первоначально на цели накопления предусматривалось направлять часть социального налога, поступающего в Пенсионный фонд, в размере 2-3 %. В последующие годы было предусмотрено поэтапное увеличение (до 9-10 %) отчислений. При этом отчисления социального налога в распределительную систему должны снижаться на величину отчислений в накопительную систему.

К началу проведения реформы концептуальные вопросы принципиально решены, во всяком случае в части ее основных направлений. Выбранные идеи и механизмы проектируемой в 2000-2001 гг. пенсионной системы близки шведской модели пенсионного обеспечения, основанной на самых последних достижениях в области реформирования пенсионных систем - смешанное финансирование, использование условно-накопительных счетов. Тем не менее наличие общей схемы недостаточно для проведения пенсионной реформы, затрагивающей интересы практически каждого гражданина. Целый ряд проблем остается нерешенным, что изна-чально ставит под сомнение соответствие реформы принципам социально ориентированного государства и ее успех.

Одна из серьезнейших проблем заключается в том, что в Программе реформирования пенсионной системы не затронуты важнейшие вопросы, решение которых (правовое и организационное) представляется необходимым. Среди этих вопросов: соотношение пенсии и заработной платы; сроки проведения реформы; механизм государственного контроля за деятельностью управляющих компаний; механизмы стимулирования и контроля за деятельностью НПФ; цена реформы и источники финансирования перехода к новой модели с целью сохранения пенсионных прав нынешних поколений.

Другой серьезной проблемой является введение с 2001 г. единого социального налога (ЕСН). Он заменяет страховые взносы в государственные внебюджетные фонды, работники освобождены от личного участия в обязательном пенсионном страховании (1 %). Это блокирует развитие пенсионной системы в соответствии с принципами организации институтов социальной защиты социально ориентированного государства, где обязательными и доминирующими являются механизмы социального страхования. По своей экономической сути ЕСН не тождественен страховым взносам и не выполняет функции страхования, его основное назначение - выравнивание доходов граждан, что свойственно другим механизмам - налогам и социальным выплатам.

Таким образом, исходное положение начального периода проведения пенсионной реформы усложняется изменениями в налоговом законодательстве, ослабляющими роль института страхования в организации социальной защиты населения. Серьезность проблем выявляется при оценке возможных экономических последствий реализации правительственного варианта реформирования и затем подтверждается в ходе пенсионной реформы.

Реформирование пенсионной системы как задача оптимального управления

В соответствии с принципами социально ориентированного государства в России выбрана модель пенсионного обеспечения, основанная на совмещении принципов накопления и распределения, имеющая "внутренние" источники развития. При эффективном управлении финансами она способна выполнять функции социальной защиты членов общества, причем без привлечения дополнительных источников финансирования, без увеличения пенсионного тарифа и возраста выхода на пенсии, а ее активы могут служить источником инвестиций. Тем не менее отсутствие социально и экономически обоснованных параметров управления пенсионной системой может привести к тяжелым последствиям (неплатежеспособности) в среднесрочной и долгосрочной перспективе, о чем свидетельствует наше исследование.

Известно, любая пенсионная система управляется определенным набором параметров, которые охватывают процессы поступления страховых взносов в ее бюджет и их расходования, обеспечивая увязку доходной и расходной частей. Доходная часть определяется финансовой базой, на которую начисляются страховые взносы, тарифом взносов и правилами его применения, взаимоотношениями с государственным бюджетом. Расходная часть - правилами назначения пенсий (отображение прав лиц, претендующих на получение пенсии, на диапазон возможных размеров пенсий), правилами их индексации