Система и виды органов исполнительной власти

Система органов исполнительной власти РФ строится на основе принципа федерализма, и состоит из двух звеньев (уровней): федеральных исполнительной органов государственной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Каждое звено системы исполнительной власти в Российской Федерации имеет свою систему и структуру. Система органов исполнительной власти каждого звена представлена организационно-правовыми формами органов исполнительной власти данного звена, а структура раскрывает конкретный перечь органов исполнительной власти соответствующей организационно-правовой формы.

Исполнительные органы государственной власти на федеральном уровне представлены Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти.

Систему и структуру федеральных органов исполнительной власти устанавливает Президент Российской Федерации.

Система исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ред. от 04.10.2010).

Система органов исполнительной власти в субъекте Российской Федерации устанавливается во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

В соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Согласно ст. 10 Конституции Российской Федерации органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Для классификации органов исполнительной власти и выделения определенных видовых групп этих органов используются следующие критерии.

По территории деятельности на первый план выдвигается уровень нахождения органа в системе исполнительной власти в РФ или в зависимости от федеративного государственного устройства РФ. Этот критерий определяется федеративным устройством и административно-территориальным делением Российской Федерации. По территориальным масштабам деятельности различаются:

• федеральные органы исполнительной власти, распространяющие свою деятельность на всю территорию России (Президент России, Правительство России (федеральные министерства, федеральные службы). Федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы, действующие на территории субъектов Федерации, но не входящие в систему исполнительных органов республик, краев, областей и т.п. Кроме того, отдельные федеральные органы создают межтерриториальные исполнительные органы, действующие на территории нескольких субъектов Федерации (например, органы военного управления);

• межрегиональные федеральные органы исполнительной власти, действующие на территории определенных регионов, т.е. на части территории России. Деятельность этих органов может осуществляться в пределах нескольких республик, краев, областей и иных территориальных единиц (в пределах федерального, военного округа, железной дороги и др.);

• органы исполнительной власти субъектов федерации, осуществляющие деятельность соответственно в пределах территорий республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов. Они также называются региональными. В масштабе республик действуют президенты, правительства, министерства, комитеты и иные ведомства. В масштабе края, области, города федерального значения и автономного образования исполнительная, управленческая деятельность осуществляется соответствующей администрацией, руководимой ее главой (губернатором, мэром). Администрации подчинены управления, отделы, комитеты, департаменты и иные краевые, областные, городские, окружные органы отраслевой и специальной компетенции.

По правовым основаниям образования все органы исполнительной власти, государственного управления подразделяются на органы:

• образование которых предусмотрено Конституцией РФ (Президент РФ, Правительство РФ и субъекты РФ) и уставами субъектов Российской Федерации;

• создаваемые на основе текущего законодательства и подзаконных актов (министерства, службы, департаменты, управления, отделы, службы, администрации и другие ведомства).

Исходя из установленного по субъекту, в ведении которого находится право формировать (учреждать) органы исполнительной власти органов исполнительной власти, выделяются:

• органы исполнительной власти, которые формируются (учреждаются) самой Российской Федерацией в соответствии с конституционными положениями, отнесшими процедуру образования этих органов к ведению Федерации. Следовательно, к этой группе принадлежат лишь федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, формирование которых в соответствии с п. т ст. 71 Конституции РФ отнесено к ведению РФ.

На федеральном уровне все основные вопросы образования органов исполнительной власти сконцентрированы в руках Президента РФ. Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом по предложению Председателя Правительства РФ. Кроме того, на федеральном уровне решаются вопросы образования федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий в субъектах Федерации территориальных органов и назначения соответствующих должностных лиц (ст. 78 Конституции РФ);

• исполнительные органы, формирование которых в соответствии со ст. 73 Конституции РФ и соответствующих статей республиканских конституций, уставов краев, областей и т.п. отнесено к ведению субъектов РФ. На республиканском уровне порядок образования органов исполнительной власти в деталях различен. Решающую роль здесь играют высшие должностные лица республик главы государств, президенты — главы исполнительной власти.

По характеру компетенции. По данному критерию органы исполнительной власти подразделяются на органы:

- общей компетенции, ведающие всеми отраслями и сферами управления (правительства, администрации краев, областей, автономных образований);

- отраслевой компетенции, ведающие какой-либо одной отраслью управления (министерства, агентства, департаменты, управления);

- межотраслевой (специальной) компетенции, ведающие вопросами управления, имеющими межотраслевое значение (федеральные министерства и службы и др.).

По способу и npoцедype формирования (учреждения) органов исполнительной власти различаются:

• органы, руководители которых (главы исполнительной власти) избираются населением соответствующей территории (например, президенты и председатели правительств республик, главы администраций краев и областей, городов федерального значения);

• органы, формируемые в установленном порядке высшими должностными лицами (глава государства, президент) или главами исполнительной власти (президент, глава администрации). Формирование таких органов происходит как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ. Такой порядок образования органов исполнительной власти называется государственно-распорядительным, так как они формируются государством и государственными органами путем принятия соответствующих решений. Необходимо отличать порядок образования органа исполнительной власти от способа замещения должности руководителя органа управления.

По порядку разрешения подведомственных вопросов. Классификация по данному критерию позволяет выделить две группы органов исполнительной власти:

• коллегиальные органы, обсуждающие и разрешающие подведомственные вопросы, имеющие наиболее важное значение (Правительство Российской Федерации, правительства субъектов федерации, могут быть федеральные службы и агентства и др.);

• единоначальные органы, в которых подведомственные им вопросы разрешаются единолично руководителем данного органа исполнительной власти (министерства, федеральные службы, администрация и др.). Единоначальными являются все остальные исполнительные органы, прежде всего министерства. Единоначалие тесно переплетается с началами коллегиальности на уровне обсуждения ведущих вопросов. Для этих целей в министерствах, например, создаются коллегии, различного рода консультативные и иные советы.

По организационно-правовым формам органов исполнительной власти:

а) правительства (РФ, входящих в ее состав республик, городов федерального значения, а также в краях, областях);

б) министерства (федеральные, республиканские);

в) федеральные службы, федеральные агентства, (только на федеральном уровне);

г) администрации или мэрии (в субъектах Федерации, не являющихся республиками);

д) департаменты, главные управления, управления, комитеты, отделы.

В нормативных актах и в научных работах используется термин «ведомство». Термин «ведомство» можно применять, указывая на неопределенный перечень органов исполнительной власти и их структурных подразделений. Но этот термин может иметь и обобщающее значение, включающее в себя различные министерства, федеральные службы, комитеты, департаменты и т. д.

Некоторые авторы понятие «административное ведомство» традиционно анализируют при рассмотрении структурных вопросов системы органов исполнительной власти (государственной администрации). Например, Д.Н. Бахрах выделяет следующие признаки ведомства:

1) каждое ведомство имеет определенные, нормативно установленные цели и задачи (производственные, социальные и пр.), которые устанавливаются вышестоящими государственными органами;

2) административное ведомство имеет сложную структуру, включающую несколько организаций;

3) каждое ведомство построено иерархично, по линейному признаку: нижестоящие организации подчинены вышестоящим, а последние несут ответственность за их деятельность;

4) ведомство представляет собой экономико-правовую общность.

Каждое ведомство представляется в виде трех блоков: производственного, обслуживающего и административного.

По источнику финансирования. Органы исполнительной власти по данному критерию можно сгруппировать следующим образом:

• бюджетные, не связанные с производственной деятельностью, обращением материальных ценностей и финансируемые за счет федерального бюджета (министерства, федеральные службы) или бюджета субъекта федерации;

• осуществляющие хозяйственную, коммерческую и иную деятельность, связанную с производством материальных ценностей или оказанием платных услуг и получающих прибыль (федеральные агентства).

В литературе встречаются и иные критерии классификации органов исполнительной власти.