- •Административное право как отрасль права
- •Административно-правовые нормы
- •Структура нормы права
- •Процесс возникновения нормы права
- •Административно-правовой статус органа исполнительной власти
- •Структура исполнительных органов власти
- •Правительство рф
- •Центральные органы исполнительной власти
- •С Руководство Производственные структурные подразделения Штабные подразделения труктура центрального органа ведомства
- •Федеральные министерства
- •Государственные комитеты Российской Федерации
- •Федеральные комиссии России
- •Федеральные службы России
- •Российские агентства
- •Федеральные надзоры России
- •Акты органов управления
- •Административная ответственность
- •Контрольные вопросы к разделам работы
- •Административное право как отрасль права
- •Административно-правовые нормы
- •Административно-правовые отношения
- •Органы государственного управления
- •Граждане в сфере управления
- •Государственная служба
- •Акты органов управления
- •Административная ответственность
- •Изучения
Государственное управление в любом обществе носит политический характер. Государство — есть политическая организация, выражающая волю определенной группы людей — электората, и эту волю проводят в жизнь органы государства, и в частности органы государственного управления.
Все виды государственной деятельности, будь то законодательство, правосудие или управление, являются каналами осуществления государственной власти. Природа того или иного государства, его функции предопределяют содержание, нейтральность и объем государственного управления.
В настоящее время многие государственные деятели говорят о трудностях управления страной, состоящей из 89 разнокалиберных, к тому же обладающих разным статусом регионов. Один из авторов настоящей работы в цеммх совершенствования государственного управления предлагал: «Реформа государственного устройства должна осуществляться посредством перехода от национально территориального принципа административного деления чисто территориальному, направленному на оптимизацию экономического развития регионов и интенсификацию межрегиональных связей. Целесообразно укрупнение выделяемых регионов (губерний) до таких размеров, чтобы они были полностью экономически самодостаточными»,
Таким образом, государственное управление представляет собой разновидность социального управления, с функционированием которого традиционно связано формирование особой правовой отрасли, а именно административного права.
B. Жириновский
C. Стрельников
Государственное управление
Москва 2000
Учебное пособие
Владимир Вольфович Жириновский,
доктор философских наук, Председатель ЛДПР
Стрельников Станислав Серафимович,
кандидат юридических наук, доцент
Рецензенты:
И.В. Редькин, кандидат юридических наук, доцент
Р.Г. Кузнецова, кандидат юридических наук, доцент
Работа предназначена для студентов, изучающих право, вместе с тем она может представить интерес и для экономистов, специалистов в области местного самоуправления, философов.
В работе рассматриваются вопросы управления, в т.ч. и социального, дается понятие административного права, административно-правовых норм, их классификация, административно-правовых отношений. Уделяется внимание системе и видам федеральных органов исполнительной власти, иным субъектам административного права, а также государственной службе.
Рассматривается содержание административной ответственности и порядок издания актов органов управления.
Содержание
К вопросу об управлении
Административное право
как отрасль права
Административно-правовые нормы
Административно-правовые отношения
Органы государственного управления
Президент Российской Федерации
Правительство РФ
Центральные органы исполнительной власти
Граждане в сфере управления
Государственная служба
Акты органов управления
Административная ответственность
Контрольные вопросы
к разделам работы
Список использованной литературы,
рекомендуемой для самостоятельного изучения
К ВОПРОСУ ОБ УПРАВЛЕНИИ
Начиная изучать какую-либо науку, необходимо прежде всего понять ее методологические основы, предпосылки возникновения и формирования, проследить ход ее истории. Появление административного права объективно связано с такой категорией, как «управление».
Термин «управление» (администрация — лат.) в самом широком смысле обозначает целенаправленное воздействие управляющего субъекта на управляемый объект. Однако такой трактовки управления для ясного понимания категории «административное право» явно недостаточно. До 50-х годов в мире господствовал функциональный подход в определении управления, наиболее ярким представителем которого был К. Маркс. В настоящее время большинство правоведов и праксеологов (специалистов науки управления), таких как Петров Г.И., Лунев А.Е., Власов В.А., Козлов Ю.М., Старосьцяк Е., Брэбан Г., Алехин А.П., Кашанина Т.В. и другие, придерживаются системного подхода в определении категории «управление». И тем не менее, находясь в рамках единого подхода, все они дают различные определения управления, отражая по отдельности все его стороны.
К. Маркс рассматривал управление как «особую функцию, возникшую из самой природы общественного процесса труда». «Всякий непосредственно общественный или совместный труд, — писал он, — осуществляемый в сравнительно крупном масштабе, нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего производственного организма в отличие от движения его самостоятельных органов. Отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере»1. Маркс считал, что, чтобы осуществлять управление в обществе, необходимо обладать властью — реальной способностью подчинять своей воле поведение других людей, а самоуправление, по его убеждению, предполагает реализацию этой власти. Маркс политизировал категорию «управление». Его функциональный подход, базировавшийся на идеологии, определял управление как властеотношение между субъектом управления и объектом, то есть объект управления являлся лишь функциональным придатком для субъекта и ничем иным. Однако в настоящее время в связи с деидеологизацией общества такой подход изжил себя, он уже не отражает реальность.
Еще один носитель функционального подхода в определении понятия «управление» Лунев А.Е. считал, что управление в обществе, будучи особой социальной функцией, само расчленяется на ряд элементов, а именно: обратимся к рис. 1.
Прогнозирование
Координация
Управление,
Управленческая
команда
Планирование
Контроль
Учёт
Организация,
Формирование
управляемой и управляющих систем
Регулирование,
соблюдение режима какой-либо деятельности
Руководство,
направление деятельности, поведения
отдельных действий управляемого объекта
Сбор, отработка,
хранение, анализ информации, передача
её другим органам
Уяснение задачи (обычно ставится вышестоящим органом) |
Оценка обстановки |
Принятие решения |
Выражение его вовне (издание акта управления) |
Организация исполнения решения |
Контроль за его выполнением |
Рис. 2
Примечательно, что контроль в системе управления может рассматриваться и как функция управления, и как стадия управленческого процесса, управленческого цикла.
Управление решением ставит перед управляемыми объектами определенную цель, указывает пути достижения этой цели.
Сторонник системного подхода профессор Козлов Ю.М. дает в своих работах три основных определения категории «управление»:
управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающих их целостность, то есть достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности;
управление — целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления;
3) управление — внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).
Однако это только одна сторона медали, другая же предполагает не только внутреннее взаимодействие связующих систему элементов, но и множество взаимосвязей между системами различного иерархического уровня, что влечет за собой осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. Получается все та же связь «субъект — объект», где субъектом управления является «система высшего порядка», а объектом — «система низшего порядка». Кроме того, Козлов Ю.М. ставит соподчиненность одним из главных условий осуществления процесса управления.
Профессор Кашанина Т.В. считает, что любая социальная система нуждается в управлении, то есть определяет управление как социально необходимую деятельность определенных субъектов по руководству элементами социальной системы. Причем особый акцент она делает на подчиненность одного лица другому и вытекающую их этого иерархию как базовую предпосылку выживания рассматриваемой системы, так как «управляющие оказывают упорядочивающее воздействие на людей, обеспечивая согласованность их действий, оберегая общество от нежелательного поведения управляемых». Рассматриваемая система соподчиненности может выступать в различных формах: линейной и функциональной. При линейной форме подчинения одно лицо непосредственно подчинено другому и обязано выполнять все или почти все его указания. Здесь имеет место вертикальная структура власти. Существует и другой вид подчинения — функциональное подчинение, при котором лицо может быть не подчинено другому лицу, органу управления непосредственно, а лишь юридически от них зависит и обязано выполнять его указания в отдельных сферах отношений.
В социальной сфере, важнейшей особенностью которой является то, что управленческие связи здесь реализуются через отношения людей, господствует социальное управление. Потребность в нем возникает из-за того, что общество — целостная система со сложной структурой, с различного рода взаимосвязями и индивидуальными проявлениями и с функциями общественного характера. Социальное управление является главным условием нормального функционирования и развития общества и может осуществляться только через совместную деятельность людей.
По мнению Козлова Ю.М., социальное управление — «механизм организации общественных связей» — имеет несколько основных наиболее существенных признаков:
социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей, то есть без него любая совместная деятельность людей не может нормально претворяться в жизнь, быть эффективной и бесперебойной;
социальное управление своим главным назначением имеет упорядочивающее действие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность, иначе говоря оно имеет ярко выраженную организационную направленность;
социальное управление, выступая в роли регулятора поведения людей, достигает этой цели в рамках общественных связей, являющихся, по сути, управленческими отношениями, то есть социальное управление — часть управленческих отношений вообще и руководства поведением людей в частности;
социальное управление базируется на определенной соподчиненности воли людей — участников управленческих отношений, то есть четко видна властность социального) управления, означающая, что субъект управления формирует и реализует господствующую волю, а объект подчиняется ей;
5) социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяют субъекты управления, то есть для социального управления необходимы органы управления, или же отдельные уполномоченные на это лица.
По мнению Петрова Г.И., управление — это целеустремленная организующая деятельность людей во всех областях развития общества. Общая система управления, выдвинутая им, показана на рис. 3.
Субъекты управления |
Люди и их объекты |
О бъекты управления |
Социальное управление |
|
Техническое управление |
|
Биологическое управление |
Люди и их объединения |
|
Машины |
|
Животные и растительные организации |
Рис. 3
Петров Г.И., давая понятие социального управления, говорит, что социальное, биологическое и техническое управление взаимосвязаны. Однако люди всегда осуществляют управление в социальных целях. Каждый из названных видов управления отличается от других его видов по объекту и характеру. Социальное управление составляет необходимое условие и предпосылку биологического и технического управления, а отличается оно от других видов управления тем, что осуществляется посредством воздействия на сознание и волю управляемых, поэтому термин «управление» применительно к лишенным сознания и воли объектам используется в смысле отличительном от того, когда он употребляется в социальном управлении. Воздействуя на условные и безусловные рефлексы животных, человек «управляет» многими их видами, добиваясь определенных социальных результатов, например, выведение новых более продуктивных пород животных — клонирование английскими учеными овечки Долли, сортов растений и т.д. Технические науки дают возможность управлять машинами, облегчающими труд человека и повышающими его производительность. Все это охватывается понятиями биологического и технического управления.
В научном мире существует несколько схожих точек зрения на взаимосвязь социального и государственного управления. Лунев А.Е. считает, что управление как социальная функция существовало и до появления государства, а с появлением оного значительная часть социального управления приобрела государственный характер. Таким образом, по его мнению, социальное управление делится на две основные части: государственное и негосударственное (общественное) управление, то есть государственное управление — производная от социального. Козлов Ю.М. полагает, что «социальное управление имеет специальный смысл» — государственное управление — «специфический вид государственной деятельности, отличный от ее иных проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований (трудовые коллективы, коммерческие структуры и т.д.)».
В самых общих чертах, как считает польский праксеолог Ежи Старосьцяк, «государственное управление представляет собой организаторскую деятельность, осуществляемую органами государства в особых формах»1.
Государственное управление — конкретный вид государственной деятельности. Роль государственного управления заключается в реализации задач государства, закрепленных в Конституции РФ и нормах права. В связи с этим известный французский теоретик административного права Г. Брэбан писал: «Государственное управление осуществляет функцию текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению»2. Таким образом, через государственное управление практически реализуются функции государства: экономическая, социальная, политическая и др. Государство действует через свои органы, которые оно само образует или устанавливает порядок их образования, скажем, посредством выборов.
Так что государственное управление можно рассматривать как вид государственной деятельности по применению методов управления для обеспечения правильного поведения людей в тех сферах общественной жизни, которые государство считает для себя значимыми, небезразличными.
Оглядываясь назад в СССР, можно найти две основные трактовки категории «государственное управление». Первая подразумевала под государственным управлением «деятельность органов государственного управления»4, а вторая — «исполнительную и распорядительную деятельность всех вообще или всех подзаконных органов государства»5. Кроме того, существовало множество близких к тому или иному подходу определений.
Измайлов О.В. определяет государственное управление как «организаторскую деятельность по оперативному руководству народным хозяйством, социально-культурным и административно-политическим строительством, направленную на выполнение и осуществление функций советского государства»1. В данном определении четко не выделен субъект управления, то есть его нельзя отнести к первому или ко второму подходу. Однако далее автор пишет: «Управление является исполнительно-распорядительной деятельностью государства. Оно осуществляется системой специальных органов государства — органов государственного управления — при помощи особых методов, присущих специфической природе управленческой деятельности». Таким образом, в своих взглядах Измайлов ближе к первому подходу в определении советского государственного управления. По действовавшему тогда законодательству государственным управлением являлась деятельность тех органов управления, которые именовались органами государственного управления. Данное определение закреплялось в Конституции СССР 1936 года и считалось официальным.
Отдельные ученые выдвигали интересную теорию по поводу «разделения труда» в органах государственной власти СССР. Основой данной теории служил тезис: «Любая деятельность состоит из решения, его реализации и контроля за реализацией». Теория «разделения труда» в государственном аппарате — «совокупности органов, выражающих государственную власть», не разделения властей, потому что в советские времена официальной была признана только одна власть — «власть народа и партии» (понятия тождественные), — базировалась на том, что одни государственные органы решали, другие реализовывали это решение, а третьи контролировали его надлежащее исполнение. Органы государственного управления в данной системе занимались реализацией решений, то есть их исполнением.
По их мнению, место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определялись следующими характеристиками:
государственное управление — конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти. Эта деятельность носит исполнительно-распорядительный характер и направлена на реализацию, исполнение решений путем распорядительства (использования юридически властных полномочий);
государственное управление осуществляется только исполнительно-распорядительными органами власти — органами государственного управления;
государственное управление — исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства государством;
государственное управление подзаконно, то есть все действия, совершаемые в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, в том числе и издание юридических актов, основываются строго на законе. Однако она вторична по отношению к законодательной деятельности.
Подзаконность управленческой деятельности означает, что органы государственного управления (должностные лица) могут выполнять только такие задачи и реализовывать только такие полномочия, которые действующее законодательство относит к их компетенции.
Органы государственного управления в первую очередь исполняют прямые предписания закона, что означает применение общих норм, сформулированных в законе, к конкретным обстоятельствам. При этом органы управления либо дают непосредственные предписания, либо совершают определенные действия.
Надо отметить, что иногда органы государственного управления правомочны самостоятельно устанавливать правила поведения, то есть осуществлять деятельность нормотворческого характера на основе и во исполнение законов и других законодательных актов.
Органы государственного управления и их представители (должностные лица) в соответствии с действующими нормативными актами вправе самостоятельно, без обращения в судебные органы, осуществлять деятельность по привлечению виновных к юридической ответственности, например дисциплинарной или административной, за правонарушения в сфере государственного управления, то есть осуществляют правоохранительную деятельность, обладают административной юрисдикцией, то есть правом самостоятельно оценивать соответствие поведения тех или иных лиц требованиям закона и применять к ним установленные меры воздействия.
Другие считают, что обе существовавшие в СССР точки зрения на государственное управление верны и достойны существования, более того они выступают за их генерирование, объединение в одну.
Так, Кашанина Т.В. полагает, что в широком смысле государственным управлением в той или иной мере занимаются все государственные органы, например, парламент в процессе издания законов, суды в процессе разрешения споров, но существует более узкое понимание государственного управления как деятельности исполнительно-распорядительного характера, то есть работы по непосредственной реализации законов и управлению гражданами и организациями во исполнение этих законов.
Такой деятельностью занимается лишь одна ветвь власти — исполнительная власть, и проведение этой работы составляет ее основную функцию.
С принятием Конституции РФ в 1993 году термин «государственное управление» официально перестал существовать. Вошло в обиход другое понятие — исполнительная власть. В Конституции РФ официально было провозглашено разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Таким образом, за сферой государственного управления была четко закреплена исполнительная деятельность, то есть государственное управление — практическая реализация исполнительной власти.
«Исполнительная власть» и «государственное управление», как отмечают многие ученые, понятия не тождественные. Во-первых, потому, что понятие «государственное управление» шире, чем понятие «исполнительная власть», то есть исполнительная власть производна от государственного управления и призвана определять объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности. Исполнительная власть составляет содержание деятельности по государственному управлению, выражая прежде всего ее функциональную (исполнительную) направленность2. Во-вторых, исполнительная власть прежде всего категория политико-правовая, в то время как государственное управление — организационно-правовая. Государственное управление — это вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть3.
Государственное управление в любом обществе носит политический характер. Государство — есть политическая организация, выражающая волю определенной группы людей — электората, и эту волю проводят в жизнь органы государства, и в частности органы государственного управления.
Все виды государственной деятельности, будь то законодательство, правосудие или управление, являются каналами осуществления государственной власти. Природа того или иного государства, его функции предопределяют содержание, нейтральность и объем государственного управления. «Политическое руководство деятельностью органов государственного управления осуществляется во всяком государстве, ибо государственное управление является инструментом политики, инструментом реализации конкретной политической программы»1.
В настоящее время многие государственные деятели говорят о трудностях управления страной, состоящей из 89 разнокалиберных, к тому же обладающих разным статусом регионов. Один из авторов настоящей работы в целях совершенствования государственного управления предлагал: «Реформа государственного устройства должна осуществляться посредством перехода от национально-территориального принципа административного деления к чисто территориальному, направленному на оптимизацию экономического развития регионов и интенсификацию межрегиональных связей. Целесообразно укрупнение выделяемых регионов (губерний) до таких размеров, чтобы они были полностью экономически самодостаточными».
Таким образом, государственное управление представляет собой разновидность социального управления, с функционированием которого традиционно связано формирование особой правовой отрасли, а именно административного права.
Административное право как отрасль права
Надо отметить, что роль административного права определяется ролью государственного управления, а административное право как наука изучает отношения, возникающие в процессе этого управления, а также функционирования органов исполнительной власти.
Административное право — одно из важнейших средств, с помощью которых осуществляется четкая и слаженная работа аппарата государственного управления. Через нормы административного права, регулирующие деятельность этого аппарата и возникающие в связи с ее осуществлением отношения, государство претворяет в жизнь важнейшие организационные мероприятия, повышающие эффективность государственного управления, совершенствующие методы управляющего воздействия на различные стороны жизни.
Это целостная система правовых норм и институтов, которые объединяют предмет, цели, принципы и метод регулирования. Внутри административного права существует субординация норм различной юридической силы: общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический административно-правовой режим регулирования. «Под юридическим режимом следует понимать особую целостную систему регулятивного воздействия, которая характеризуется специфическими приемами регулирования — особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм»1. Два основных элемента характеризуют отраслевой режим, метод правового регулирования и содержание принципов, общих положений, пронизывающих содержание отраслевых норм. БахрахД.Н. делит систему административного права на общую и особенную части. Общая часть, по его мнению, включает в себя нормы, охватывающие управление в целом, а особенная часть состоит из норм, действующих в пределах отдельных сфер управления (образование, охрана общественного порядка, стандартизация и т.д.).
Каждая из этих частей в свою очередь делится на несколько административно-правовых институтов, так, в общую часть входят нормы, регулирующие административно-правовые статусы граждан (индивидуальных субъектов права), нормы, регулирующие основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарат государственного управления), нормы, регулирующие административно-правовые статусы негосударственных организаций, а также нормы, обеспечивающие законность управления.
В особенной части административного права объединяются нормы, регулирующие обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность, организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации, социально-культурную деятельность государственной администрации, деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экологических и иных связей с другими странами (внешние связи)2.
Надо заметить, что административное право преследует ряд целей, прежде всего: а) создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти как важного инструмента обеспечения потребностей граждан, общества, государственного аппарата; б) обеспечение демократической организации исполнительной власти (государственной администрации); в) создание в сфере управления условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод, а также г) обеспечение защиты граждан и общества от административного произвола, от злоупотреблений, небрежности, некомпетентности, своеволия аппарата государственного управления.
Предметом административного права являются управленческие общественные отношения, связанные с процессом осуществления исполнительно-распорядительной деятельности государства. Правовое регулирование общественных отношений в сфере государственного управления осуществляется путем установления закрепленных в нормах административного права правил поведения, юридически обязательных для всех участников регулируемых отношений. Устанавливая такие правила, государство создает определенный правовой режим реализации управленческих функций и возникающих в этой связи отношений.
Признаками управленческого отношения являются:
участие в нем соответствующего органа государственного управления (должностного лица);
практическая реализация полномочий этого органа, предоставленных ему для осуществления управленческой деятельности;
обязательное осуществление данным органом исполнительно-распорядительной деятельности.
Таким образом, можно выделить основной признак управленческого отношения — это обязательное присутствие властной стороны в этих отношениях.
Какие же существуют виды управленческих отношений? Классифицировать их можно по следующим признакам:
1) по субъектам, в них участвующим:
отношения между вышестоящими и нижестоящими органами государственного управления;
отношения между различными несоподчиненными органами государственного управления;
отношения между органами государственного управления и подчиненными им государственными предприятиями и учреждениями;
между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями, предприятиями и учреждениями (по вопросам финансового контроля, административного надзора и т.д.);
между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления;
между субъектами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными объединениями, предприятиями и учреждениями (коммерческие структуры и пр.);
отношения между органами государственного управления и общественными организациями;
отношения между органами государственного управления и гражданами;
2) с учетом государственного устройства Российской Федерации, закрепленного в Конституции РФ:
между центральными органами федеральной исполнительной власти и исполнительными органами субъектов Федерации, то есть республик, краев, областей, автономных областей, округов, городов федерального значения, например, можно выделить отношения между Правительством РФ и правительствами республик, администрацией краев и областей и т.п.;
между органами исполнительной власти различных однопорядковых субъектов Федерации — отношения между администрациями двух областей;
между органами исполнительной власти разноуровневых субъектов Федерации — отношения между администрацией края и руководством республики;
3) в зависимости от конкретных целей возникновения управленческих отношений:
внутренние (внутриорганизационные, внутрисистемные). Такого рода управленческие отношения выражают интересы самоорганизации всей системы исполнительной власти сверху донизу, а также каждого звена в отдельности. Сторонами здесь выступают соподчиненные исполнительные органы, их структурные подразделения, а также должностные лица;
внешние — отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему (механизм) исполнительной власти (к примеру, управляющее воздействие на граждан, коммерческие организации, общественные объединения и прочее). Сюда же можно отнести и отношения по управлению государственными предприятиями и учреждениями, так как они тоже не являются субъектами исполнительной власти.
В тесной связи с управленческими отношениями находится управленческая деятельность — внешнее проявление управленческих отношений, которые достаточно разнообразны, но в принципе охватывают однотипные общественные управленческие связи:
A) управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;
Б) управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;
B) управленческие отношения, возникающие с участием субъектов местного самоуправления;
Г) отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере «внутренней» жизни коммерческих и некоммерческих организаций, а также других негосударственных формирований1.
Административное право, как и все другие науки, имеет свои, присущие ей одной, функции, которые давно и четко определены в общей теории данной науки:
регулятивная заключается в том, что административное право в рамках своего предмета создает особый правовой режим организации и деятельности прежде всего субъектов исполнительной власти, а также поведения всех иных участников регулируемых данной отраслью правоотношений;
правоохранительная (юрисдикционная) обеспечивает как соблюдение установленного правового режима, так и защиту законных прав и интересов сторон в рамках регулируемых управленческих отношений.
Практическая реализация административного права, его функций невозможна без хорошо отработанной методологической системы особых приемов и методов. Вместе с предметом они дают наиболее емкую характеристику любой отрасли права, включая и административное.
В настоящее время существуют два принципиально различных подхода к познанию содержания методов права: либо каждая правовая отрасль помимо предмета имеет и свой собственный метод, либо все отрасли права используют в регулятивных целях единые правовые средства, заложенные в самой природе права. Как нам кажется, последняя позиция более верна.
В реальности любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования три основных юридических средства: предписание, запрет, дозволение. Далее анализируя общую теорию права, можно сказать, что различия между отраслями права возможно провести по степени или удельному весу практического использования того или иного средства, обусловленные сугубо спецификой предмета данной отрасли права. Так, для уголовного права наиболее характерны запреты, для административного — предписания, а для гражданского — дозволения, однако это не значит, что другие методы правового регулирования данными отраслями права не используются, но они используются в значительно меньшем объеме.
Административно-правовое регулирование разнообразных управленческих отношений осуществляется с помощью методов правового регулирования — совокупности правовых средств или способов регулирующего воздействия права на общественные отношения.
К основным способам правового воздействия относятся:
предписание — возложение прямой юридической обязанности совершить то или иное действие в условиях, предусмотренных правовой нормой;
запрет — возложение прямой юридической обязанности не совершать то или иное действие в условиях, предусмотренных правовой нормой (все нормы об административных правонарушениях);
дозволение — юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия по своему усмотрению (право гражданина на обжалование действий должностных лиц).
Примечательно, что некоторые ученые делят все дозволения на «жесткие» и «мягкие»:
жесткое дозволение — предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. В основном рассчитано на регулирование поведения должностных лиц, причем последние, как правило, не вправе уклоняться от такого выбора (вопрос о применении к лицу, совершившему то или иное административное правонарушение, той или иной меры административного воздействия, либо освобождения его от ответственности);
мягкое дозволение — предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, то есть совершать или не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав (гражданин решает самостоятельно подавать ли ему жалобу на что-либо или нет)1.
Из теории административного права известно, что административно-правовое регулирование рассчитано на такие общественные отношения, в которых положение сторон исключает их юридическое равенство (один из участников правоотношения подчинен другому) — налицо юридическое неравенство сторон. Административно-правовые отношения поэтому носят властный характер.
А посему можно выделить основные особенности регулирования административно-правовых отношений:
для административно-правового регулирования характерны правовые средства распорядительного типа — предписания. Иначе говоря, одной стороне регулируемых правоотношений предоставляется определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых к другой стороне;
как следствие первого административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявлений одного из участников отношения, властное, но в рамках компетенции соответствующих субъектов исполнительной власти;
особый механизм правового регулирования, который не является результатом взаимного (договорного) волеизъявления управляющих и управляемых, то есть имеет место следующая взаимосвязь: а) либо у управляющей стороны есть такие юридически властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона; б) либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящих органов исполнительной власти);
несмотря на властность и односторонность административно-правового регулирования в системе административного права может существовать равенство участников регулируемых отношений, то есть использование дозволений, но даже использование этих дозволений предписывается административно-правовыми нормами.
Выделяют следующие виды административно-правового регулирования:
установление определенного порядка действий (несоблюдение влечет юридические последствия);
запрещение определенных действий (применение соответствующих юридических средств воздействия в случае их нарушения);
предоставление возможности выбора одного из вариантов поведения, предусмотренных административно-правовой нормой;
предоставление возможности действовать (бездействовать) по своему усмотрению.
Предписания и запреты носят юридически обязательный характер и обеспечиваются государственным принуждением, которое представляет собой крайнюю форму юридического воздействия на регулируемые общественные отношения и поведение его участников. Используется только тогда, когда допускается отступление от требований, сформулированных в предписаниях органов государственной власти, а в более общей форме — нарушение правовой нормы1.