Заключение и исполнение соглашений о делегировании полномочий по решению вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований

В соответствии с абз. 1 ч. 4 ст. 15 Закона 131-ФЗ допускается передача отдельных полномочий поселений на уровень муниципальных районов, а в соответствии с абз. 2 этой же нормы – передача отдельных полномочий муниципальных районов поселениям.

Использование данного способа решения вопросов местного значения ограничено правовыми и экономическими требованиями. Определяющим экономическим ограничением является экономическая эффективность такого решения в сравнении с иными способами решения. Реализация принципа субсидиарности на практике означает, что муниципальное образование должно вначале оценить возможность и эффективность решения вопроса с привлечением частных хозяйствующих субъектов, затем – межмуниципальной кооперации и собственных хозяйствующих субъектов, и лишь в исключительных случаях прибегать к делегированию полномочий.

Не менее важными являются правовые ограничения. Закон наделил каждый тип муниципальных образований собственной компетенцией (кругом вопросов местного значения) с той целью, чтобы эти вопросы решались именно соответствующим типом муниципальных образований. Любое отклонение от законодательно разграничения полномочий должно рассматриваться как исключение из общего правила. Именно такой подход законодателя к делегированию полномочий между различными типами муниципалитетов предопределил установление особого режима такого делегирования и ограничений в использовании этого механизма. В частности, делегирование осуществляется только на основании соглашений, признаком которых является равенство сторон-участников соглашения. Указанные соглашения могут предусматривать делегирование только части полномочий, но не всего объема полномочий соответствующего типа. Речь может идти только о такой части полномочий, которая существенно не отразится на статусе «делегирующего» муниципального образования, не изменит сущность местного самоуправления как уровня публичной власти, самостоятельно решающего вопросы непосредственного жизнеобеспечения населения, проживающего на соответствующей территории. В соответствии с Законом, соглашения носят срочный характер и должны содержать некоторые иные нормы, установленные Законом.

Принципиально важным является то, что одновременно с делегированием полномочий должна происходить передача финансовых средств (субвенций) для исполнения соответствующих полномочий. Т.е. Закон не допускает передачу т.н. «нефинансируемых мандатов», а попытки передать муниципальным районам полномочия поселений под предлогом отсутствия у последних финансовых средств для решения соответствующих вопросов местного значения находятся в явном противоречии с требованиями ч. 4 ст. 15 Закона. Ни при каких условиях не допускается делегирование полномочий местного самоуправления органам государственной власти любого уровня.

i[1] Подобную точку зрения, в частности, ранее отстаивал А. Воронин («Муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей  населения» (см. Воронин А. Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. – М., Финансы и статистика, 2003, с. 13).

ii[2] Т.е. рынок, на котором господствуют несколько крупных производителей (поставщиков).

iii[3] см., к примеру, нормы ст. 8 Федерального Закона «О естественных монополиях» от 17.08.1995 г. №147-ФЗ (в ред. от 26.03.2003 г.)

iv[4] Как указано, ч. 1 ст. 68 Закона №131-ФЗ предоставляет муниципальным образованиям право создавать закрытые акционерные общества. Однако, в соответствии с п. 4 ст. 7 Федерального закона «Об акционерных обществах» от 24.1995 г.: «Общества, учредителями которых выступают в случаях, установленных федеральными законами, Российская Федерация, субъект Федерации или муниципальное образование (за исключением обществ, образованных в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий), могут быть только открытыми». Таким образом, данная норма запрещает создание публично-правовыми образованиями (в т.ч. муниципальными образованиями) закрытых акционерных обществ. В силу существующей иерархии законодательных актов, приоритет в регулировании гражданских правоотношений имеет ГК РФ и связанные с ним гражданско-правовые законы (ст. 1 ГК РФ). Во избежание негативных последствий рекомендуется при создании межмуниципальных хозяйственных обществ не использовать организационно-правовую форму закрытых акционерных обществ, предпочитая им общества с ограниченной ответственностью. Отсутствие в указанной норме упоминания об открытых акционерных обществах как возможной форме межмуниципальной кооперации представляется попыткой ограничить проникновение «сторонних» участников в межмуниципальную кооперацию, хотя ГК РФ и Закон «Об акционерных обществах» не содержат запрета на создание муниципальными образованиями открытых акционерных обществ.

v[5] Сказанное иллюстрирует принцип т.н. специальной правоспособности (муниципальные образования имеют право заниматься хозяйственной деятельностью только, поскольку это необходимо для решения задач, отнесенных к их компетенции), который ранее нашел свое отражение в Федеральном законе «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002 г. №161-ФЗ, который содержит два основания для создания муниципальных унитарных предприятий - п. 4 ст. 8: (1) необходимость использования имущества, приватизация которого запрещена, и (2) необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач. Последнее основание, по существу устанавливает зависимость между созданием унитарных предприятий и кругом вопросов местного значения. Более жесткую связь устанавливает Закон №131-ФЗ, который запрещает муниципалитетам иметь в собственности объекты, не связанные с решением вопросов местного значения (ст. 50).

vi[6] Более подробно см. в кн.: С. Исупова, Э. Маркварт, О. Савранская. Рекомендации по формированию организационных основ местного самоуправления – М., 2004, с. 39-46

vii[7] Подобное понимание подтверждает и позиция высших судебных инстанций. В частности, Пленум Верховного Суда РФ и Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в п. 26 совместного постановления от 1 июля 1996 года № 6/8 разъяснили: «В случае, когда учредителем (участником) хозяйственного общества или товарищества, созданного или зарегистрированного до 8 декабря 1994 г., в соответствии с ранее действовавшим законодательством выступил государственный орган или орган местного самоуправления, после введение в действие Кодекса его учредителем (участником) признаются соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование». Аналогичное мнение высказала и группа экспертов Администрации Президента РФ в своем заключении на законодательную инициативу о внесении изменений в ст. 66 ГК РФ.

viii[8] например, учредителями общественных и религиозных организаций могут быть только граждане (ст. 6), государственных корпораций – только РФ (ст. 7-1)