Тема 3.2 представительный орган поселения. Депутат представительного органа местного самоуправления автор:
Миронова Нина Ивановна, кандидат социологических наук, эксперт лаборатории проблем муниципального развития Института экономики переходного периода, Государственный советник РФ II класса
Вы будете изучать: На данном занятии продолжится изучение организационных основ местного самоуправления. На основании различных моделей организации системы органов местного самоуправления в каждом поселении должна выстраиваться своя уникальная структура, отвечающая особенностям данного поселения. Особое место в этой структуре принадлежит представительному органу местного самоуправления. Слушателям предстоит обсудить правовые и организационные основы деятельности сформированного гражданами представительного органа поселения, включая процедурные вопросы деятельности органа в целом, депутатских комиссий и групп. Последняя часть занятия посвящена статусу депутата представительного органа. При этом будут обсуждаться гарантии депутатской деятельности и неприкосновенности депутата, права, обязанности и возможные формы работы.
Цель занятия: освоение слушателями правового статуса представительного органа, его положения в системе органов местного самоуправления, компетенции, структуры, организации и форм работы.
В процессе занятий слушатели должны понять особенности осуществления исключительной компетенции, причины выделения полномочий, которые входят в исключительную компетенцию. На занятии будут обсуждены процедуры, регламенты и формы работы, посредством которых осуществляет свою деятельность представительный орган местного самоуправления, депутатские комиссии и отдельные депутаты при взаимодействии с исполнительными органами и представителями местного сообщества, органами местного самоуправления других муниципальных образований и органами государственной власти.
После изучения Вы сможете: Разрешать спорные ситуации, связанные со статусом депутатов и представительного органа поселения в целом, определять место представительного органа в системе органов местного самоуправления, устанавливать компетенцию представительного органа, вырабатывать эффективные процедуры работы, порядок и основы взаимодействия с другими органами, избегать нарушений законодательства, понимать пределы, основания и порядок наступления ответственности представительного органа, разбираться в правовом статусе депутатов.
Основной текст Представительный орган поселения
Правовой статус представительного органа поселения фактически не отличается от статуса этого органа в муниципальных образованиях иного типа, поэтому далее будем использовать термин «представительный орган».
Наличие представительного органа вызвано объективной потребностью жителей в поселениях свыше 100 избирателей выбирать своих представителей для решения и (или) организации решения проблем жизнеустройства на данной территории.
Основная задача представительного органа – представлять и реализовывать коллективные (публичные) интересы первичных субъектов местного самоуправления – жителей (представителей местного сообщества), действуя от их имени. Представительный орган – обязательный орган в структуре органов муниципального образования любого типа. Именно представительному органу дано право формировать иные органы муниципальной власти в данном муниципальном образовании, а также принимать устав и вносить в него изменения (ранее было допустимо принимать устав на местном референдуме). Следует только учитывать, что изменения в структуру органов местного самоуправления могут вступать в силу, только по истечении срока полномочий представительного органа, принимающего соответствующие изменения в устав муниципального образования.
Весь перечень полномочий (компетенцию) представительного органа поселения необходимо зафиксировать в уставе поселения. В этот перечень включается исключительная компетенция, установленная в п. 10 ст. 35 Закона 131-ФЗ, а также (согласно п.11 указанной статьи) иные полномочия, определяемые федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и конституцией (уставом) субъекта РФ, уставом поселения. Например, в статьях 68 и 69 Закона 131-ФЗ говорится о полномочиях именно представительного органа принимать решения об учреждении хозяйственных обществ и (или) некоммерческих организаций в рамках межмуниципальной кооперации, а в ст. 43 – о праве представительного органа принимать решения по вопросам организации своей деятельности. В полномочия представительного органа входит утверждение условий контракта для главы местной администрации (ч. 3 ст. 37).
Следует отметить, что в отличие от прежней редакции федерального закона о местном самоуправлении, когда компетенция представительного органа находилась в ведении только муниципального образования. Теперь компетенция представительного органа может устанавливаться федеральными законами, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами.
Исключительная компетенция представительного органа на основании ч. 10 ст.35 Закона 131-ФЗ состоит из следующих полномочий:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Однако надо отметить, что это не исчерпывающий перечень. Установление в федеральных и региональных законах норм, предусматривающих принятие решения по какому-либо вопросу представительным органом, расширяет общую компетенцию представительного органа. Например, в полномочия представительного органа входит утверждение структуры местной администрации или избрание председателя представительного органа.
Функции представительного органа разнообразны. Статус этого органа позволяют данному коллегиальному органу в рамках своих полномочий, определенных в уставе муниципального образования, принимать от имени жителей этого муниципального образования решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения всеми юридическими и физическими лицами на территории данного муниципального образования, включая граждан, которые не участвовали в голосовании на выборах этого органа, а также органы или подразделения государственной власти, действующие на территории муниципального образования (п.3 ст.43 Закона 131-ФЗ).
Именно представительный орган поселения для реализации интересов населения определяет направления использования имеющихся в поселении ресурсов (бюджетных средств и объектов собственности поселения).
Кроме того, представительный орган осуществляет от имени и в интересах населения контроль за осуществлением решения вопросов местного значения.
Представительный орган осуществляет и организационную функцию: определяет структуру органов местного самоуправления (если решение не принимается населением), формирует иные органы местного самоуправления, определяет структуру исполнительно – распорядительного органа, определяет порядок взаимодействия всех органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в рамках осуществления задач местной власти, обеспечивает взаимодействие органов местного самоуправления с населением, определяет процедуры и гарантии участия населения в осуществлении местного самоуправления, устанавливает потребность и условия участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества, определяет выбор наиболее приемлемых и эффективных форм организации предоставления муниципальных услуг.
Вместе с тем, основная функция представительного органа местного самоуправления – это нормотворческая деятельность, т.е. деятельность по регулированию общественных отношений на территории муниципального образования путем создания системы муниципальных правовых актов. Эта система актов определяет организацию и порядок решения вопросов местного значения, объем муниципальных услуг, гарантированных гражданам в муниципальном образовании, а также взаимодействие различных субъектов общественных правоотношений на территории поселения – жителей, их объединений, предприятий и организаций любых форм собственности с учетом их коллективных потребностей и интересов. Таким образом, представительный орган определяет систему местного самоуправления конкретного муниципального образования.
Основным муниципальным правовым актом (своего рода местной конституцией) является устав поселения, который затрагивает все сферы жизнедеятельности данного поселения. Не менее важным муниципальным правовым актом поселения является ежегодно принимаемое решение об утверждении местного бюджета. Утвержденный местный бюджет представляет собой политический документ, который ориентирован на интересы местного сообщества и отражает выбранную представительным органом тактику реализации этих интересов в текущем году. Принятие планов и программ развития поселения, утверждение отчетов об их исполнении входит также в исключительную компетенцию представительного органа. Процесс краткосрочного, среднесрочного, долгосрочного планирования должен осуществляться в рамках общей стратегии социально-экономического развития поселения, разработанной во взаимодействии представительного органа местного самоуправления с исполнительными структурами и местным сообществомi[1].
Выражая интересы населения, представительный орган определяет цели и приоритеты в муниципальной деятельности.
Исходя из своей исключительной компетенции, именно представительный орган местного самоуправления должен устанавливать порядок («правила игры»):
владения, пользования и распоряжения от имени муниципального образования имуществом, находящимся в муниципальной собственности, управления им;
управления доходами и расходами бюджета поселения,
создания и функционирования муниципальных предприятий и учреждений в социальной сфере, ЖКХ и иных жизненно важных сферах муниципального образования,
установления тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
уплаты налогоплательщиками местных налогов на территории поселения.
Однако при регулировании данных вопросов представительный орган не должен выходить за пределы своей компетенции, вмешиваться в компетенцию других органов местного самоуправления, органов государственной власти, либо ограничивать права частных собственников.
При установлении компетенции представительного органа в уставе поселения следует учитывать изменившуюся по сравнению с прежним законодательством систему взаимоотношений представительного органа с исполнительно-распорядительным, который теперь тоже является обязательным и имеет особые полномочия, установленные законодательством (Закон 131-ФЗ, БК РФ, НК РФ и др.). Так, структура местной администрации утверждается представительным органом только по представлению главы местной администрации. Аналогично только по представлению главы местной администрации или при наличии заключения на проект представительный орган принимает решения по предоставлению налоговых льгот, исполнению местного бюджета и т.д.
В отношении всех органов местного самоуправления в данном поселении представительный орган, во-первых, устанавливает порядок их материально-технического и организационного обеспечения, а, во-вторых, осуществляет контрольные функции в процессе исполнения ими полномочий по решению вопросов местного значения. При этом финансовый контроль за исполнением местного бюджета может осуществляться как самим депутатским корпусом, например, специально созданной комиссией представительного органа поселения, так и независимым контрольным органом, состоящим не только из депутатов, но и жителей поселения, представителей общественных объединений и бизнес-сообщества. Такой контрольный орган может быть как сформирован представительным органом, так и избран жителями на муниципальных выборах. Расходы на обеспечение деятельности представительного органа предусматриваются в местном бюджете поселения отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.
Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.
Численность депутатов представительного органа поселения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:
7 человек – при численности населения менее 1000 человек;
10 человек – при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
15 человек – при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
20 человек – при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
25 человек – при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;
35 человек – при численности населения свыше 500 000 человек.
Представительный орган поселений с числом избирателей менее 100 человек вообще не формируется. Его полномочия, как уже отмечалось, исполняет сход граждан.
Формирование представительного органа поселения может происходить только на муниципальных выборах. Формирование представительного органа муниципального района может происходить двумя способами:
на муниципальных выборах;
путем делегирования глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района.
Каждый из этих способов имеет свои особенности. Так, в случае прямых муниципальных выборов число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района. В случае делегирования глав и депутатов представительных органов поселений устанавливается равная независимо от численности населения поселения норма представительства, определяемая в порядке, установленном статьей 35 Закона 131-ФЗii[2].
Если представительные органы местного самоуправления поселений принимают решение о формировании представительного органа района путем делегирования представителей поселений, можно порекомендовать несколько способов, повышающих представительство населения и легитимность данного органа.
Во-первых, при проведении избирательной кампании по выборам депутатов представительного органа поселения гражданам необходимо разъяснять, что избранный ими депутат может одновременно стать и их представителем в районном органе местного самоуправления. Это повысит требования граждан к своему избраннику и позволит делать более обоснованный выбор.
Во-вторых, желательно в этом случае использовать на выборах в поселении пропорциональную избирательную систему, или как минимум систему многомандатных округов. В случае использования последней желательно избирать делегатов в районный представительный орган от каждого из многомандатных округов. Правда, выбор избирательной системы должен осуществляться из тех вариантов, которые предусмотрены законом субъекта Российской Федерации.
В-третьих, процедура избрания районных депутатов из состава представительного органа поселений должна быть установлена в уставе поселения. Эта процедура должна предусматривать возможность участия населения в обсуждении данного вопроса (например, на публичных слушаниях, на собраниях, конференциях, в СМИ, на открытых заседаниях представительного органа по данным вопросам с предоставлением права гражданам выступать на таких заседаниях). Возможны и иные способы участия населения в обсуждении вопросов формирования представительного органа района.
Досрочное прекращение полномочий представительного органа не зависит от порядка его формирования. Оно возможно в следующих случаях:
Роспуск представительного органа на основании закона субъекта РФ. Это одна из форм ответственности представительного органа муниципального образования перед государством (установлена в статье 73 Закона 131-ФЗ). Такая ответственность наступает в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
Самороспуск представительного органа на основании собственного решения. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования (статья 35 Закона 131-ФЗ).
Неправомочность данного состава депутатов представительного органа муниципального образования (в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий) в случае вступления в силу решения об этом соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа (статья 35).
Преобразование муниципального образования (статья 35).
Процедурные вопросы деятельности представительного органа на федеральном уровне не регулируется, но на местном уровне необходимо, исходя из особой роли этого органа в системе местного самоуправления данного поселения и установленного для него правового статуса, ввести строго регламентированные процедуры. Одним из основных документов, согласно которым строится работа представительного органа, является его регламент. Основным содержанием регламента являются положения, устанавливающие:
порядок принятия регламента и принципы деятельности представительного органа (общие положения);
порядок участия населения в заседаниях представительного органа, в том числе процедуры рассмотрения правотворческой инициативы граждан;
полномочия (права и обязанности) председателя представительного органа и его заместителя, председателей постоянных депутатских комиссий и временных рабочих групп, рядовых депутатов;
порядок проведения организационного совещания и особенности первого заседания вновь избранного представительного органа очередного созыва;
порядок формирования повестки дня, порядок организации и проведения периодических заседаний представительного органа;
полномочия председательствующего на заседании, порядок ведения заседаний, порядок голосования и принятия нормативно-правовых актов;
контроль за соблюдением регламента и ответственность за его нарушения.
Права и обязанности председателя представительного органа в конкретном поселении зависят от многих факторов, включая субъективные, сложившиеся традиции муниципального управления, выбранную структуру органов местного самоуправления, в частности – совмещение данным лицом иных полномочий, и т.п. Тем не менее, для лица, возглавляющего и организующего работу представительного органа можно выделить некоторые полномочия:
1) представление представительного органа в отношениях со всеми субъектами местного самоуправления на территории поселения (населением, другими органами местного самоуправления, органами государственной власти, предприятиями, учреждениями, организациями и др.);
2) осуществление руководства подготовкой заседаний представительного органа;
3) созыв и ведение заседания представительного органа;
4) подписание ненормативных правовых актов представительного органа, протоколов заседаний и других документов представительного органа;
5) содействие депутатам в осуществлении ими своих полномочий, организация обеспечения их необходимой информацией;
6) координация работы постоянных и других комиссий, контролирует исполнение ими решений представительного органа;
7) принятие мер по обеспечению гласности и учету общественного мнения в работе представительного органа;
8) обеспечение, в соответствии с решениями представительного органа, организацию проведения местного референдума, сходов граждан, публичных слушаний, конференций граждан, опросов граждан;
9) организация приема граждан и рассмотрение их обращений к представительному органу;
10) от имени представительного органа подписание исковых заявлений, направляемых в суды;
11) решение иных вопросов, которые могут быть ему поручены представительным органом или возложены в соответствии с уставом поселения.
Если председатель представительного органа является одновременно главой поселения, то объем его полномочий может быть меньше перечисленных для снижения нагрузки и повышения эффективности деятельности. При этом оставшиеся полномочия, которые в основном связаны с подготовкой к заседаниям, могут быть возложены на заместителя председателя.
К позитивной практике регламентных норм можно отнести указание минимального срока, до которого депутаты и жители должны быть оповещены о времени созыва, месте проведения заседания и повестке дня при установлении порядка созыва представительного органа. Тот же минимальный срок указывается в регламенте и для представления депутатам необходимых материалов и проектов нормативных актов. Немаловажным для достижения эффективности муниципального управления являются положения регламента, устанавливающие гласность проведения заседаний и их открытость для жителей, включая порядок и условия присутствия жителей в зале заседаний. Для случаев рассмотрения особых вопросов могут проводиться закрытые заседания, но только по решению представительного органа. Такие случаи должны быть также предусмотрены в регламенте.
Желательно, чтобы регламентные нормы о формировании повестки дня содержали требования подготовки для депутатов необходимых обоснований и письменных проектов решений по всем рассматриваемым вопросам, в том числе включаемым в повестку дня дополнительно. Исходя из практики деятельности представительных органов, становится очевидной необходимость предварительного рассмотрения всех вопросов текущей повестки дня. Поскольку особого внимания требуют вопросы, отнесенные к исключительной компетенции представительного органа, то представляется целесообразным, чтобы в регламенте содержалась норма об обязательности предварительного обсуждения этих вопросов на профильной постоянной депутатской комиссии.
Важно, чтобы вся работа представительного органа строилась на основе стратегии развития поселения и перспективных планах его социально-экономического развития. Но для текущей деятельности представительного органа необходимо иметь годовой, полугодовый и квартальный планы его работы. Обычно проекты этих планов формируются по предложениям председателя представительного органа, местной администрации, её главы, постоянных депутатских комиссий, отдельных депутатов, руководителей структурных подразделений администрации, муниципальных учреждений и предприятий, а так же граждан. Проекты планов вносятся главой поселения на утверждение представительного органа.
Например, структура годового плана работы представительного органа может состоять из трех основных разделов-блоков:
Раздел I. План-график проведения заседаний представительного органа, его постоянных комиссий и созданных временных рабочих групп с указанием даты заседания и ответственных за его подготовку и проведение. В отдельный подраздел может войти поквартальный план вопросов, подлежащих рассмотрению на заседании представительного органа.
Раздел II. План разработки и принятия нормативных правовых актов представительным органом в течение года, состоящий из разделов, относящихся к различным вопросам местного значения, сгруппированным, например, в такие блоки:
организационные вопросы местного самоуправления;
финансовые вопросы;
экономические вопросы;
градостроительство, благоустройство, ритуальные услуги;
общественный порядок и безопасность жизни;
ЖКХ;
участие граждан в осуществлении местного самоуправления;
стратегия развития поселения и планирование деятельности органов местного самоуправления.