Правовое регулирование ресурсопользования - Калинин И.Б

Глава I. Правовое регулирование недропользования (горное право)

шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей. Отношения, возникающие в связи с использованием минеральных ( неживых) ресурсов, регулируются также рядом других федеральных законов. Федеральный закон “ О соглашениях о разделе продукции”, как указано в его Преамбуле, устанавливает правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на территории РФ, а также на континентальном шельфе и ( или) в пределах исключительной экономической зоны РФ на условиях соглашений о разделе продукции. ФЗ РФ “О континентальном шельфе Российской Федерации” определяет статус континентального шельфа РФ, суверенные права и

юрисдикцию России на ее континентальном шельфе и их осуществление в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Федеральный закон РФ “ Об исключительной экономической зоне Российской Федерации” определяет статус исключительной экономической зоны РФ, суверенные права и юрисдикцию РФ в ее

исключительной экономической зоне и их осуществление в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Федеральные законы РФ “ О недрах”, “ О континентальном шельфе РФ”, “ Об исключительной экономической зоне РФ” регулируют определенные общественные отношения, связанные с добычей природных ресурсов недр, а также ряд отношений, не связанных с их извлечением из окружающей среды. Следует иметь в виду, что отношения,

регулируемые нормативными актами отрасли законодательства и предмет правового регулирования соответствующего института (отрасли) права не всегда совпадают. Например, если ФЗ РФ “О недрах” регулирует, в частности, отношения, связанные с охраной недр, то это еще не свидетельствует о том, что отношения по охране недр должны быть отнесены к предмету правового регулирования горного права. Представляется достаточно очевидным, что такого рода отношения должны быть включены в предмет экологического права. Поэтому закономерно встает вопрос о том, какие же отношения составляют предмет правового регулирования института горного права.

Предмет правового регулирования отрасли природоресурсного права составляют отношения, связанные с добычей ( извлечением) природного ресурса из окружающей

11

Глава I. Правовое регулирование недропользования (горное право)

природной среды, а также предшествующие и связанные с ними отношения2. Горное право, являясь одним из институтов Особенной части природоресурсного права, не может иметь предметом своего правового регулирования отношения, выходящие за пределы предмета самой отрасли права. Горное право, как система норм, предполагает наличие определенной совокупности общественных отношений, которую она призвана регулировать. Обычно такие отношения принято называть “ горными отношениями”. Применение этого термина для обозначения отношений, опосредуемых горным законодательством, не вызывает возражений. Необходимо лишь определить их содержание.

Горное право призвано регулировать общественные отношения, возникающие при поиске, оценке, разведке и добыче ресурсов недр и неживых ресурсов ( минеральных ресурсов вод, покрывающих морское дно, включая содержащиеся в морской воде химические элементы и их соединения, другие возможные виды неживых ресурсов, которые могут быть извлечены из окружающей природной среды) территории Российской Федерации, континентального шельфа РФ и неживых ресурсов исключительной экономической зоны Российской Федерации. Необходимо учитывать, что к территории Российской Федерации относятся, кроме внутренних водоемов, внутренние морские воды и территориальное море РФ.

Наряду с перечисленными отношениями существует достаточно большая группа иных общественных отношений, регулируемых нормативными актами горного законодательства и не связанных с извлечением ресурсов недр ( помимо не рассматриваемых в рамках

природоресурсного права отношений по охране ресурсов недр и неживых ресурсов исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ). Это, например, предусмотренные ст. 6 ФЗ РФ “ О недрах” отношения по: строительству и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; образованию особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение ( научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости). Аналогичного рода отношения регулируются и ст.18 ФЗ РФ “ Об исключительной экономической зоне РФ”. Это отношения по проведению ресурсных и морских научных исследований. Федеральный закон РФ “О континентальном шельфе РФ” также опосредует ряд отношений, непосредственно не связанных с извлечением живых и неживых ресурсов континентального шельфа России. К ним относятся, прежде всего, предусмотренные главами IV, V, VI названного закона отношения по созданию искусственных сооружений и прокладке

2 См. подробнее: Калинин И.Б. Природоресурсное право. Основные положения. – Томск, Изд-во Томского госуниверситета, 2000.

12

Глава I. Правовое регулирование недропользования (горное право)

подводных кабелей и трубопроводов на континентальном шельфе; проведению морских научных исследований на континентальном шельфе, захоронению на континентальном шельфе отходов и других материалов.

Рассматриваемые отношения, хотя и регулируются нормативными актами горного законодательства, однако в предмет правового регулирования природоресурсного права и, соответственно, горного права, не включаются. Для определения места в системе российского права норм, регулирующих указанные отношения, было бы полезно обратиться к понятию “сфера действия отрасли права”.

Если отношения по поиску, оценке, разведке и добыче ресурсов недр, других неживых

ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации включаются в предмет горного права, то отношения по поводу этих же ресурсов, не связанные с их извлечением ( т.н. эксплуатационное ресурсопользование) следовало бы относить к сфере действия природоресурсного права.

Понятие “ сфера действия отрасли права”, не совпадая с предметом правового регулирования, имеет самостоятельное значение как для природоресурсного права, так и для других отраслей российского права. Теоретическое обоснование содержания сферы действия отрасли права выходит за пределы настоящего учебного пособия, и составляет предмет самостоятельного исследования. Здесь же необходимо хотя бы кратко изложить подход автора к его пониманию. Использование такой юридической категории, как сфера действия отрасли права, влечет за собой определенные теоретические и практические выводы.

Применение в юридической терминологии этого понятия и дальнейшая его разработка поможет решить ряд немаловажных вопросов. Во-первых, разграничение сферы действия и

предмета правового регулирования отрасли права будет способствовать уточнению круга общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования отрасли, что является основополагающим вопросом для любой отрасли права. Во-вторых, появляется еще

один критерий вычленения из системы российского законодательства определенной совокупности правовых норм и регулируемых ими отношений, “не вписывающихся” в рамки традиционной системы отраслей российского права. Юридическая категория “ сфера действия отрасли права” определяет круг тех общественных отношений, которые регулируются нормативными актами отрасли законодательства, но, вместе с тем, не включаются в предмет соответствующей отрасли права. В-третьих, указанное разграничение будет содействовать более глубокому пониманию природы субсидиарности. Это объясняется тем, что субсидиарно нормы права применяются к отношениям, входящим в сфере действия отрасли и не включенных в предмет ее правового регулирования.

13

Глава I. Правовое регулирование недропользования (горное право)

Указав на совокупность общественных отношений, регулируемых отраслевым законодательством, нельзя с уверенностью утверждать, что точно определен предмет отрасли права. Это утверждение кажется противоречивым только на первый взгляд. Несовершенство юридической техники зачастую приводит к тому, что в нормативных актах отрасли законодательства можно найти нормы, не относящиеся к системе отрасли права. Это может привести к ошибочному выводу о том, что отношения, опосредуемые нормативным актом, должны составлять предмет правового регулирования соответствующей отрасли права. Иными словами, погрешности нормотворчества могут послужить причиной отождествления ряда нормативных актов с законодательством отрасли права.

Объективно существуют различные группы общественных отношений, которые регулируются не одной, а двумя, тремя и более отраслями законодательства. Отношения по

захоронению на континентальном шельфе отходов и других материалов должны регулироваться нормами горного и экологического законодательства. Отношения, например, по строительству и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; образованию особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение, регулируются нормами горного, экологического, гражданского законодательства. Немало сходных примеров можно привести из институтов водного, лесного, фаунистического права. Это лишний раз свидетельствует о взаимосвязанности не только отраслей, но соответствующих правовых институтов российского права.

Безоговорочно относить рассматриваемые отношения к предмету правового регулирования лишь одной из указанных отраслей права было бы не совсем корректно. Поэтому с неизбежностью встает вопрос о месте норм, регулирующих такие “пограничные” отношения, в системе российского права. Едва ли кто-нибудь из специалистов-отраслевиков согласится с тем, что ряд норм гражданского, экологического права, регулирующих отношения по строительству и эксплуатации подземных сооружений, прокладке трубопроводов и др., следует изъять из системы гражданского, экологического, административного, других отраслей права и объявить их частью системы горного права.

В приведенных примерах указание только на группу общественных отношений, которые должна регулировать отрасль права, не дает ясного представления о ее предмете.

Перечисленные общественные отношения регулируются нормами различных отраслей российского права, и объявлять их предметом правового регулирования только природоресурсного права было бы, вероятно, ошибочно. Различные отрасли права невозможно разъединить хотя бы потому, что фактические (жизненные) отношения, которые они призваны регулировать, переплетены между собой неразрывно.

14

Глава I. Правовое регулирование недропользования (горное право)

Уточнить содержание предмета правового регулирования, разграничить сферу действия отрасли права и предмет правового регулирования можно, используя категорию субсидиарного применения норм права3. Субсидиарно могут применяться нормы, не входящие в систему отрасли права – реципиента, поскольку совокупность норм, составляющих отрасль права, должна регулировать лишь отношения, входящие в ее предмет. Предмет правового регулирования – это не вся совокупность общественных отношений, регулируемых отраслью права. Это наиболее значимые, важные общественные отношения, составляющие сущность данной отрасли права, которые не могут опосредоваться нормами иных отраслей. Если предположить обратное, то с неизбежностью следует прийти к выводу о том, что к отношениям, составляющим предмет правового регулирования определенной отрасли, могут применяться нормы и иных отраслей права. В таком случае крайне сложно провести разграничение системы российского права по отраслям. Вместе с тем,

регулирование определенных общественных отношений нормами различных отраслей права существует объективно. Признавая как это обстоятельство, так и то, что предмет правового регулирования является важнейшим критерием самостоятельности отраслей права, сложно отрицать самостоятельность такого правового явления, как сфера действия отрасли права.

В природоресурсном праве предмет правового регулирования составляют отношения, возникающие при извлечении природных ресурсов из окружающей среды. Другие отношения, например, по созданию и эксплуатации подземных сооружений, иному использованию природных ресурсов без их изъятия из окружающей среды, находятся в связи с использованием ресурсов, являются производными, вторичными. Такие отношения регулируются нормами смежных отраслей права ( экологического, гражданского, административного и др.) и не должны включаться в предмет природоресурсного права. Они составляют сферу его действия.

Другим критерием, разделяющим предмет правового регулирования и сферу действия отрасли права, является метод правового регулирования. Метод правового регулирования обусловливается предметом отрасли. Следовательно, предмет отрасли права составляют лишь те отношения, которые регулируются с помощью метода, присущего только данной отрасли. Если же упорядочение общественных отношений, регулируемых законодательством отрасли, осуществляется методами, не характерными для данной отрасли права, либо методами, сочетающими в себе различные способы нормативного воздействия, то такие отношения можно отнести только к сфере действия отрасли.

3 О субсидиарности, например, в трудовомправесм. подробнее: ЛебедевВ.М. Трудовоеправо. Проблемыобщей части. –Томск, 1999,с.41-49.

15

Глава I. Правовое регулирование недропользования (горное право)

Рассмотренные связи предмета, метода правового регулирования и сферы действия

отрасли позволяют определить сферу действия отрасли права как совокупность общественных отношений, не входящих в предмет правового регулирования отрасли, но

упорядоченных ее нормами и допускающих субсидиарное применение к ним норм смежных отраслей права.

Разграничив таким образом предмет горного права и сферу его действия, можно утверждать, что предмет правового регулирования горного права – это общественные отношения, связанные с извлечением ресурсов недр, других неживых ресурсов территории

Российской Федерации и исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ. В сферу действия горного права при этом включаются отношения по использованию ресурсов недр, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, не связанные с их извлечением. Сфера действия горного права включает в себя предмет его правового регулирования, поэтому к горным отношениям следует отнести отношения по добыче природных ресурсов недр, других неживых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, а также не связанные с их изъятием из окружающей среды.

Горные отношения, урегулированные нормами горного права, трансформируются в горные правоотношения, участники ( субъекты) которых наделяются горным законодательством субъективными правами и юридическими обязанностями, совокупность которых составляет содержание горных правоотношений.

§ 1.1. Право недропользования

Российское горное законодательство не раскрывает содержания термина “недропользование”. Сопоставление норм ФЗ РФ “ О недрах”4 дает возможность сделать заключение о том, что законодатель не проводит различий между недропользованием и использованием недр (пользованием недрами). Это позволяет определить недропользование как использование полезных свойств недр Земли и покрывающих ее вод для изучения, разведки и добычи содержащихся в них ресурсов ( полезных ископаемых и иных неживых ресурсов), а также в целях, не связанных с их извлечением.

Недропользование рассматривается как фактические действия лица, направленные на использование полезных свойств природных ресурсов. Совокупность субъективных прав недропользователя, приобретенных им в порядке, установленном нормами горного права, составляет право недропользования в субъективном смысле. В объективном смысле право

4 ФЗ РФ “О недрах” № 2395-1 от 21.02.1992, в ред. Федеральных законов РФ от 26.06.92 № 3134-1; от

03.03.95 № 27-ФЗ; от 10.02.99 № 32-ФЗ; от 02.01.2000 № 20-ФЗ.

16

Глава I. Правовое регулирование недропользования (горное право)

недропользования – система юридических норм, устанавливающих субъективные права и юридические обязанности недропользователей.

Недра, в соответствии с Преамбулой ФЗ РФ “ О недрах” – это часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Следует различать понятия недр и ресурсов недр. К ресурсам недр, по определению М.Е. Певзнер, относятся твердые, жидкие, газообразные полезные ископаемые, энергетические ресурсы и полости естественного и техногенного происхождения в недрах. В геологической науке выделяют 6 видов ресурсов недр: месторождения полезных ископаемых; отвалы вскрышных и вмещающих пород, терриконы угольных шахт, отвалы и склады забалансовых полезных ископаемых5; отходы горно-обогатительного и металлургического производства; глубинные источники пресных, минеральных и термальных вод; внутреннее глубинное тепло недр Земли; природные и техногенные полости в массиве горных пород6. С приведенным перечнем ресурсов недр, с некоторыми уточнениями, следует согласиться. Дополнительно можно выделить природные лечебные ресурсы, включающие в себя полезные ископаемых и воды, отнесенных к категории лечебных ( лечебные грязи: иловые сульфидные, сапропелевые, торфяные и сопочные, а также бишофит, нафталан и др.), а также минеральные лечебные, столовые и лечебно- столовые подземные воды. Необходимость выделения перечисленных ресурсов в качестве самостоятельной группы объясняется специфическим режимом их использования ( в том числе и добычи), установленным ФЗ РФ “ О природных лечебных ресурсах, лечебно- оздоровительных местностях и курортах”. Федеральный закон “ О недрах” не регулирует отношения по использованию энергетических ресурсов недр. Вместе с тем, ФЗ РФ “ Об исключительной экономической зоне РФ” в ст.4 указывает, что к неживым ресурсам исключительной экономической зоны Российской Федерации относятся, в частности, энергия приливов, течений и ветра. Энергия недр, равно как и приливов, течений и ветра, из окружающей среды не извлекается (не добывается), а лишь преобразуется7. Не случайно ФЗ РФ “ О недрах” в ст.6 упоминает о разведке и добыче только полезных ископаемых.

Строительство геотермальных электростанций в рассматриваемом случае будет являться примером использования недр ( строительство и эксплуатация подземных сооружений) для добычи термальных подземных вод, но не для собственно добычи тепловой энергии. Кроме

5К забалансовым природным ресурсам, в отличие от балансовых, относятся такие, добыча которых, при современном уровне развития технологии, нерентабельна, а также такие, разработка которых экономически нецелесообразна с учетом расходов, требуемых на проведение мероприятий по охране окружающей природной среды.

6Певзнер М.Е. Горное право. С.46.

7Закон сохранения энергии требует, чтобы в изолированной системе ее величина оставалась постоянной. Поэтому говорить о том, что энергия “извлекается”, было бы неверно.

17

Глава I. Правовое регулирование недропользования (горное право)

этого, энергия приливов, морских течений, ветра относится к ресурсам Мирового океана и атмосферы, являющимися достоянием всех народов Земли. Морские течения, ветра, приливы

зачастую формируются вне пределов территории Российской Федерации и поэтому их использование не должно регулироваться только национальным законодательством.

Федеральный закон “О недрах” в ст.6 устанавливает виды пользования недрами. Недра могут предоставляться в пользование для следующих целей:

1)регионального геологического изучения, включающего региональные геолого- геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно- исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

2)геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

3)разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

4)строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых8;

5)образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);

6)сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

8 В этих целях участки недр могут использоваться для: а) строительства и эксплуатации подземных сооружений и объектов, размещаемых в выработках, пройденных специально или при разработке месторождений полезных ископаемых, а также в естественных подземных полостях (пещерах); б) захоронения в недрах отходов ( включая радиоактивные) и вредных веществ, сброса сточных вод; в) закачки в недра дренажных, попутно извлеченных, а также использованных минеральных, теплоэнергетических, промышленных и технических вод; г) создания подземных хранилищ газа и нефтепродуктов. К подземным объектам и сооружениям можно отнести: сооружения транспортного и энергетического назначения ( линии метрополитена, тоннели, электростанции); объекты оборонного и иного специального назначения; хранилища газонефтепродуктов, химических и радиоактивных веществ; склады длительного хранения продовольственных, промышленных товаров, иной продукции и материалов; сооружения, предназначенные для хранения особо ценных вещей и предметов, государственных архивов и культурных ценностей; для организации учреждений здравоохранения ( соляные пещеры и др.); туризма, отдыха и досуга людей; выработки, являющиеся памятниками природы, культуры и истории.

18

Глава I. Правовое регулирование недропользования (горное право)

Недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения (поиска, разведки) и добычи полезных ископаемых. В этом случае добыча может производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении.

Приведенный в ст.6 ФЗ РФ “ О недрах” перечень видов использования недр не содержит такого вида недропользования, как изучение и использование подземных вод, хотя прямое указание на это содержится в Преамбуле названного Закона. Подземные воды могут извлекаться как а) в целях последующего их потребления для различных нужд, так и б) в иных целях. К первому случаю относится добыча: питьевых и технических подземных вод для их использования в системах хозяйственно-питьевого и производственного водоснабжения, орошения земель и обводнения пастбищ; теплоэнергетических подземных вод (в том числе парогидротерм) для теплоснабжения, горячего водоснабжения и получения электроэнергии; промышленных подземных вод (гидроминерального сырья) для извлечения ценных компонентов; минеральных лечебных, подземных питьевых, столовых и лечебно- столовых подземных вод с целью последующей реализации. Во втором случае извлечение подземных вод с необходимостью сопровождает осушительные, водопонизительные и природоохранные мероприятия. При этом подземные воды извлекаются в ходе разработки месторождений твердых полезных ископаемых, нефти и газа; водопонижении в процессе строительства и эксплуатации промышленных и гражданских объектов; вертикальном дренаже мелиорируемых земель и подтопленных территорий; ликвидации, локализации очагов загрязнения геологической среды.

Если учесть, что недра – это часть земной коры, то очевидно, что в пользование может быть предоставлен определенный ее участок, называемый горным отводом. Под горным отводом закон понимает геометризованный блок недр, предоставляемый недропользователю в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья. Если

участок недр предоставляется недропользователю для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр ( без проходки тяжелых горных выработок и

бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых), по решению

федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа ему придается статус геологического отвода. Существенным различием в правовом режиме горного отвода и геологического отвода является то, что в границах геологического

19

Глава I. Правовое регулирование недропользования (горное право)

отвода могут одновременно проводить работы несколько недропользователей. Их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование. В отличие от этого пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен

Классификация недропользования может быть проведена не только по названным видам использования недр, но и по иным критериям. Одним из них является правовой режим территории недропользования. С этой точки зрения можно выделить недропользование, осуществляемое на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе и в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации. Известная специфика присуща правовому регулированию добычи отдельных видов ресурсов недр – нефти и газа, угля, драгоценных металлов и драгоценных камней.

Упрощенный порядок недропользования установлен в отношении общераспространенных полезных ископаемых. Согласно ст.ст. 18, 19 ФЗ РФ “ О недрах”,

порядок предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, порядок пользования недрами юридическими лицами и гражданами в

границах предоставленных им земельных участков с целью добычи общераспространенных полезных ископаемых устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Недра для добычи общераспространенных полезных ископаемых с

целью производства строительных материалов могут не предоставляться недропользователям при возможности использования ими отходов горнодобывающего и иных производств, являющихся альтернативными источниками сырья.

Нормативными актами субъектов Российской Федерации регулируются также ряд отношений по использованию участков недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых. Это использование недр для создания коммуникаций водоснабжения, канализации, энергоснабжения, транспортных сооружений местного значения. Собственники, владельцы земельных участков имеют право по своему усмотрению в их

границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе. Им предоставляется право строительства подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а

также устройства и эксплуатации бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

20