Глава 1 Основы государственного финансового контроля

1. Становление и развитие государственного финансового контроля

Ученые называют финансовый контроль в качестве одного из основных видов государственного контроля. Уже 50 лет назад ученые отмечали, что «осуществление финансового контроля базируется на использовании контрольной функции финансов». Финансовый контроль всегда сопутствует процессу обращения к финансам для решения поставленных государственных задач.

На международном уровне действует Лимская декларация о руководящих принципах финансового контроля, принятая в рамках IX Конгресса Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), в которой указано: «...специфические цели государственного финансового контроля, а именно: обеспечение принципов законности, рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов, стремление наладить действенное управление экономикой, соответствующая установленным нормам административная деятельность и информирование как государственных инстанций, та к и общественности путем опубликования объективных сообщений, необходимы для стабильности и дальнейшего развития государств в смысле постулатов, лежащих в основе идеологии Организации Объединенных Наций»[18, с. 64].

Несмотря на декларативность положений, нормы Лимской декларации - это эталон оценки качества проведения финансового контроля. Некоторые специалисты в области финансового контроля относятся к финансовому контролю как к последней ступени управления финансами, другие полагают, что финансовый контроль - это условие эффективности финансового управления.

Рассматривая понятие «государственный финансовый контроль», следует упомянуть высказывание Л.Н. Овсянникова: «разночтения в законодательных и иных нормативно-правовых актах укреплению финансовой дисциплины не способствуют. Более того, они имеют далеко идущие практические последствия, поскольку отсутствие определения понятия «государственный финансовый контроль» приводит к фактической бесконтрольности в большей части финансовой системы страны, как на федеральном, так и на региональном уровне»[14, с. 25].

Термин «государственный контроль» приобрел особую популярность в дореволюционное время, его использовали для обозначения процедуры по проверке реализации принятого государственным органом решения или наблюдения с целью последующей проверки, а также для обозначения непосредственно самого государственного органа контроля.

Как утверждал ученый финансист XIX в. Д. М Львов, понятие «государственный контроль» имеет два значения:

• непосредственно сам орган контроля;

• контрольный процесс[13, с. 44].

Подобной позиции придерживались многие теоретики того периода. Как пишет А.А. Ялбуганов, можно выделить единство дореволюционных взглядов по вопросу финансовой контрольной деятельности государства в том, что финансовый контроль являлся направлением государственной деятельности и попадал под регулирование норм конституционного, административного и финансового права в совокупности; в качестве предмета финансового контроля выступало хозяйство «подчиненных ему (государству) общественных организмов, каковы провинции, земства, города и сельские общины»[30, с.35].

Несмотря на то, что, как было отмечено выше, существовало двоякое значение финансового контроля, большинство исследований посвящены были изучению финансового контроля непосредственно с точки зрения понимания его как ревизии, проверки[15, с. 52].

До начала XX в. под государственным финансовым контролем понималась государственная деятельность «по наблюдению за движением финансового хозяйства в со­гласовании его с указаниями бюджета», что означало контроль движения не только денежных средств, но и на­турального товарооборота.

Значимой работой в науке финансового права стала монография С.А. Котляревского «Финансовое право СССР», в которой впервые был употреблен термин «финансовый контроль» в отграничении от государственного контроля[16, с. 32].

В исследованиях 1950-1980-х гг. финансовый контроль уже не рассматривается в значении государственных финансовых органов, а представляет собой отдельное течение государственной финансовой деятельности. Н.А. Ковалева пишет, что «финансовый контроль в СССР - это определя­емая особенностям и общественного строя, классовой при­родой социалистического государства, урегулированная правовыми нормами деятельность уполномоченных органов по проверке, правильности, законности и целесообразности мобилизации, распределения и использования фондов денежных средств в целях планомерного и эффективного развития народного хозяйства и неуклонного роста материального и культурного уровня жизни трудящихся»[8, с. 89].

Э.А. Вознесенский под объектом финансового контроля видит отношения, связанные с формированием и использованием централизованных и децентрализованных денежных фондов, а сам финансовый контроль рассматривает в виде особой разновидности деятельности государственных органов[26, с. 34].

По мнению Н.И. Химичевой, финансовый контроль представляет собой «контроль за соблюдением законности и целесообразности государственных, муниципальных и иных денежных фондов (финансовых ресурсов) публичного ха­рактера в целях эффективного социально-экономического развития страны и ее регионов»[10, с. 26].

Как считает А.Н. Козырин, финансовый контроль представляет собой деятельность органов государства, которая осуществляется с помощью специальных форм и способов, а также деятельность, в ряде случаев, негосударственных органов, уполномоченных в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности, выявления резервов ее повышения, увеличения бюджетной доходности и сохранения собственности в «руках» государства[27, с. 25].

Таким образом, финансовый контроль в большинстве случаев рассматривают сквозь призму деятельности, подразумевая, что процесс контроля предполагает затраты труда человека в определенных видах.

Как полагает Е.Ю. Грачева, управленческий процесс является информационным взаимодействием управляющей и управляемой подсистем.

В данном случае очень важно отметить, что финансовый контроль - это своего рода сигнал обратной связи, который приводит к ответственности виновных лиц за допущенные отступления, правонарушения, связанные с реализацией правовых норм, принятие решений управленческого характера, а также представляет собой сведения, необходимые для дальнейшей оптимизации принятых нормативно-правовых актов.

В настоящее время государственный финансовый контроль способствовал выявлению множества проблемных и спорных аспектов правоприменения. Это обусловлено отсутствием не только правового регулирования сроков и правил его осуществления, но и нескоординированностью действий контролирующих органов.

Таким образом, осуществляемый сегодня государственный финансовый контроль не является предупреждающим и профилактическим, а больше является регистрирующим нарушения в финансовой сфере.

В целом финансовый контроль можно охарактеризовать как совокупность процедур по проверке финансовых и связанных с ним и аспектов деятельности хозяйствующего субъекта с применением специфических форм и методов их организации, с целью обеспечения законности и целесообразности проводимой деятельности в рамках реализации функции управления бюджетными средствами.