Глава 1. Правовое регулирование изъятия земель сельскохозяйственного назначения

1.1. Законодательство об изъятии земель сельскохозяйственного назначения

Земли сельскохозяйственного назначения - самая важная из всех категорий земельного фонда, поскольку в нее входят наиболее ценные продуктивные земли, пользующиеся особой правовой защитой со стороны государства [Криворотова А.А., Лисуненко К.Э., Костюк А.А., 2017, с. 30].

Под ними в законодательстве понимаются участки, которые не находятся в пределах черты городских или сельских поселений и предоставляются для использования их в сельхоздеятельности, то есть для производства продуктов питания либо растительного сырья (например, льна, конопли, хлопка и так далее).

Государственные органы, осуществляющие регулирование весьма обширны, сюда входят Росреестр и его территориальные органы, Росимущество и ряд других федеральных исполнительных органов. Кроме того, в определенных случаях земли сельскохозяйственного назначения регулируются также органами субъектов РФ [Пчелинцева О.А., 2017, с. 138-139].

Среди земель сельскохозяйственного назначения выделяются различные типы участков, а именно угодья, то есть поля, пастбища или сады, используемые для производства; дороги и коммуникации, используемые в сельскохозяйственной деятельности; защитные лесополосы вдоль полей и по границам оврагов и балок; водные объекты, используемые для аквакультуры (разведения пресноводных рыб).

Кроме того, в состав земель сельскохозяйственного назначения включаются и участки, занятые под строения, в которых производится хранение либо первичная обработка продукции (токи, элеваторы), а также обслуживание сельхозтехники и другая деятельность, напрямую связанная с ведением хозяйства.

Таким образом, понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения достаточно широк.

Согласно статье 78 Земельного кодекса Российской Федерации (далее ЗК РФ): «земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства)» [Федеральный закон № 136-ФЗ].

Кроме закрепленного в законодательстве понятия земель сельскохозяйственного назначения, необходимо отметить, что ученые рассматривали и рассматривают земли сельскохозяйственного назначения несколько в более широком смысле.

Например, В.А. Кабатов считал, что данное понятие необходимо использовать для определения целевого назначения земельных участков, а не для определения правовой категории земли [Чмыхало Е.Ю., 2016, с. 170].

Т.Т. Тагиров считает, что сущность категории земель сельскохозяйственного назначения раскрывается через свойство пригодности для использования в качестве главного средства сельскохозяйственного производства [Никонова Г.Н., Трафимов А.Г., 2016, с. 14].

Такие ученые, как Л.Ю. Грудцина и М.Н. Козлова предлагают наряду с нахождением земельного участка за чертой поселения и признаком, предоставления его для нужд сельского хозяйства либо предоставлением для этих целей, в качестве критерия, позволяющего отнести земельный участок к категории земель сельскохозяйственного назначения, выделять свойство плодородия [Максимкина Ю.А., 2017, с. 223].

Однако, на наш взгляд, выделение этого критерия нельзя отнести именно к землям сельскохозяйственного назначения, потому что свойством плодородия могут обладать и земельные участки, входящие в другие категории земель (земли лесного фонда).

Проведенный анализ позволил прийти к выводу о целесообразности уточнения понятия «земли сельскохозяйственного назначения», данного в ст. 77 ЗК РФ.

Недостатки этого определения состоят в следующем: земли сельскохозяйственного назначения отграничены лишь от земель населенных пунктов, но не отграничены от земель иных категорий, в составе которых, могут быть земельные участки сельскохозяйственного использования, которые формально подпадают также под категорию земель сельскохозяйственного назначения, например по признаку – «предоставленные для нужд сельского хозяйства».

Вместе с тем следует согласиться с авторами, считающими, что критериями отнесения земель к землям сельскохозяйственного назначения как самостоятельной категории следует считать два основных признака: предназначение этих земель для нужд сельского хозяйства и отграничение данных земель от всех иных категорий земель [Сидорова А.Д., 2018, с. 197].

Таким образом, земли сельскохозяйственного назначения – это земли, которые расположены за пределами населенных пунктов, предназначенные и предоставленные для нужд сельского хозяйства и могут использоваться в предусмотренных законом формах.

Следует согласиться с Е.Л. Мининой о том, что п. 1 ст. 77 Земельного кодекса РФ должен быть сформулирован следующим образом: «Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства, не относящиеся к иным категориям земель, а также предназначенные для ведения сельскохозяйственного производства, в том числе земли фонда перераспределения» [Минина Е.Л., 2012, с. 17].

Говоря о субъектах, можно сразу сделать оговорку, что список данных лиц исчерпывающий, законодательство РФ, а именно статья 78 ЗК РФ устанавливает, что земли сельскохозяйственного назначения подлежат использованию следующими лицами: «хозяйственными товариществами и обществами, производственными кооперативами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, иными коммерческими организациями; некоммерческими организациями, в том числе потребительскими кооперативами, религиозными организациями; казачьими обществами; опытно- производственными, учебными, учебно-опытными и учебно- производственными подразделениями научных организаций, образовательных организаций, осуществляющих подготовку кадров в области сельского хозяйства, и общеобразовательных организаций; общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов» [Давыдов В.Г., 2017, с. 66].

Статья 2 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [Федеральный закон № 101-ФЗ] относит к участникам отношений оборота земель сельскохозяйственного назначения: граждан; юридических лиц; Российскую Федерацию; субъектов Российской Федерации; муниципальные образования; иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, а также юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов.

Данные лица подлежат обязательной регистрации государством в силу обретения ими особых правомочий в отношении земельных участков, регистрация осуществляется в органах местного самоуправления и их администрации. Право на получение титула землевладения и землепользования имеют не всякие лица, а только те, которым это разрешено законом, и лишь для тех целей, которые в нем определены.

Земли сельскохозяйственного назначения в основном предназначены для сельхозпроизводства, на них все же допускается строительство. Однако нужно отметить, что земли сельскохозяйственного назначения включают в себя и особо ценные участки, установленная стоимость по кадастру которых намного превышает среднюю. При этом любая деятельность, кроме сельскохозяйственной (в том числе и строительство), на них запрещена.

На основании вышеизложенного, можно сделать определенные выводы, а именно отметить, что Земельный кодекс РФ и некоторые другие законы страны дают обширное понятие и раскрывают правовые формы земель сельского хозяйства.

Рассмотрев вопросы, связанные с субъектами правоотношений, мы приходим к такому выводу:

во-первых, перечень лиц является исчерпывающим,

во-вторых, субъектами могут выступать любые лица, осуществляющие непосредственную хозяйственную эксплуатацию земельных участков на законных основаниях без обладания титулом на право собственности, владения, пользования, аренды.

Использовать земли сельского хозяйства можно не только для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, но и для строительства допустим дачи или жилого дома, или для занятия фермерством или садоводством, но это возможно при определенных условиях, но если будет выявлено, что земля используется не по назначению, она будет изъята.

Основания и порядок осуществления данной процедуры детально регулируется нормами Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [Федеральный закон № 101-ФЗ].

Закон выделяет несколько оснований для проведения процедуры изъятия:

1) снижение плодородности земли в результате нарушения владельцем действующих правил и норм;

2) не использование земли в течение трех лет с момента выявления такого нарушения органами госземнадзора;

3) эксплуатация участка с нарушением вида разрешенного использования или целевого назначения.

Изъятие земельных участков может осуществляться у любых правообладателей, независимо от вида права. При этом такое изъятие может выражаться в прекращении арендных правоотношений.

Непосредственной причиной для изъятия служит неисполнение предписания органа земндзора, которое выдано в одно время с привлечением владельца к административной ответственности. При этом если административного наказания не было, предписание не может считаться действующим, и оно подлежит отмене по заявлению лица, которому оно выдано.

Иные нормативные правовые акты также включают в себя общие нормы, указывающие на возможность изъятия земель.

Порядок принудительного изъятия земельного участка предусмотрен ст. 286 ГК РФ [Федеральный закон № 51-ФЗ].

Анализ указанной статьи позволил сделать следующие выводы.

Во-первых, согласно ч. 1 указанной статьи, орган государственной власти или местного самоуправления уполномочен принимать решения об изъятии земельных участков по основаниям, предусмотренным статьями 284 и 285 ГК РФ, что противоречит ч. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации[Конституция РФ 12 декабря 1993 года], согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда.

Во-вторых, в этой же части закреплено, что порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяются земельным законодательством.

ЗК РФ не содержит норм, регламентирующих порядок такого предупреждения, но содержит порядок изъятия земельного участка, предоставленного на праве пожизненного наследуемого владения, праве постоянного (бессрочного) пользования, ввиду ненадлежащего использования земельного участка (ст. 54).

Принудительное прекращение указанных прав пользования земельным участком осуществляется на основании вступившего в законную силу судебного акта об изъятии земельного участка (при условии неустранения административного правонарушения, связанного с неиспользованием земельного участка по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации, после назначения административного наказания) (п. 1 ст. 54).

Многие юристы считают, что здесь возможно применение аналогии закона [Шишов А.Д., Кутырев Д.Б., Яременко С.В., 2017, с. 68].

В-третьих, если собственник земельного участка письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии земельного участка, о своем согласии исполнить это решение, участок подлежит продаже с публичных торгов. По мнению М. С. Ромадина, сложным является вопрос о судьбе земельного участка в случае, когда торги признаны несостоявшимися [Ромадин М.С., 2003, с. 68].

В-четвертых, если собственник земельного участка не согласен с решением об изъятии у него участка, орган, принявший решение об изъятии участка, может предъявить требование о продаже участка в суд. Суд, установив обстоятельства в связи с тем, что собственник, использующий земельный участок с нарушением норм законодательства, предусмотренных ст. 284-285 ГК РФ, должен принять решение о продаже земельного участка.

Даже в случае проведения торгов очевидно, что это вовсе не означает заключение договора купли-продажи земельного участка. В соответствии с ч. 1 ст. 447 ГК РФ результаты торгов являются лишь основанием для заключения договора купли-продажи с лицом, выигравшим торги. При этом как учитывать тот факт, если после проведения торгов собственник земельного участка откажется заключить договор купли-продажи с лицом, выигравшим торги.

Возможные модели развития дальнейших событий продажи земельного участка в порядке, предусмотренным ст. 286 ГК РФ, были представлены в работе М. С. Ромадина, который приходит к выводу, что гражданским законодательством не разработаны реальные механизмы принудительного изъятия земельного участка у недобросовестного собственника.

Судебный порядок принудительного изъятия земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения у его собственника предусмотрен ст. 6 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» при условии неустранения нарушений после назначения административного наказания.

В случае неустранения правонарушений материалы дела передаются в государственный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации и в орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации недвижимости с заявлением о невозможности государственной регистрации перехода, прекращения, ограничения права на земельный участок или обременения земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения до завершения рассмотрения судом дела о его изъятии земельного участка.

Далее орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение двух месяцев со дня поступления таких материалов обращается в суд с требованием об изъятии земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения и о его продаже с публичных торгов. Аналогичный порядок изъятия земельных участков и у недобросовестных собственников предусмотрен пп. 2 п. 9 ст. 71 ЗК РФ.

Таким образом, ГК РФ ставит в неравное положение собственника земельного участка с землевладельцами и землепользователями.

Ученые-юристы неоднократно предлагали для обсуждения этот вопрос, указывая на отсутствие реальных механизмов осуществления изъятия земельных участков в порядке, предусмотренном ст. 286 ГК РФ, но законодатели не предпринимают действий для его решения. В последний раз данная статья подверглась редакции ФЗ от 03. 07. 2016 г. № 354-ФЗ, но и эта редакция не устранила коллизии.

Таким образом, мы приходим к выводу о том, что в целях устранения коллизий и несогласованности норм ГК РФ и ЗК РФ в части регламентирования порядка принудительного изъятия земельного участка у недобросовестного собственника предлагаем следующую редакцию ст. 286 «Порядок изъятия земельного участка, не используемого по целевому назначению или используемого с нарушением законодательства Российской Федерации» ГК РФ:

«1. Принудительное прекращение права частной собственности на земельный участок по основаниям, предусмотренным статьями 284 и 285 настоящего Кодекса, осуществляется на основании вступившего в законную силу судебного акта об изъятии земельного участка (при условии неустранения административного правонарушения, связанного с неиспользованием земельного участка по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации, после назначения административного наказания).

2. Порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников земельных участков о допущенных нарушениях, порядок изъятия земельного участка и прекращения права собственности на земельный участок, определяются земельным законодательством в порядке осуществления государственного земельного надзора или муниципального земельного контроля.

3. Исполнительный орган государственной власти или местного самоуправления после получения информации и документов, указанных в пункте 9 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации, направляет в суд требование об изъятии земельного участка по одному из оснований, предусмотренных статьями 284 и 285 настоящего Кодекса.

4. Изъятый земельный участок на основании вступившего в законную силу судебного акта об изъятии земельного участка переходит в распоряжение органов местного самоуправления и в течение двух месяцев выставляется на торги, проводимые в форме аукциона, в порядке, предусмотренном земельным законодательством. В городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе изъятые земельные участки переходят в распоряжение уполномоченных государственных органов этих городов».

Предлагаемая редакция ст. 286 ГК РФ устранит коллизию с ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, нормами ЗК РФ и ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», установит эффективный механизм государственного принуждения в случае нарушения собственниками земельных участков требований законодательства – принудительное прекращение права частной собственности и порядок определения дальнейшей судьбы изъятого земельного участка.