§3. Деятельность государственных органов и общественных организаций по обеспечению прав и законных интересов лиц содержащихся под стражей

Защита прав и свобод человека является приоритетным направлением деятельности институтов государственной исполнительной власти в современной России. Важная роль в системе обеспечения прав граждан, задержанных по подозрению в совершении преступлений и подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, в отношении которых в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации избрана мера пресечения в виде содержания под стражей, отведена органам внутренних дел, пограничным органам Федеральной службы безопасности и уголовно-исполнительной системе (ОВД, ПО ФСБ и УИС).

Подвергая аресту и содержанию в изоляторах временного содержания ОВД, ПО ФСБ и следственных изоляторах УИС (ИВС и СИЗО), государство, руководствуясь положениями международного права и российского законодательства, предусматривает право подозреваемого и обвиняемого на безопасность и меры его обеспечения в местах принудительной изоляции. Данное право является выражением основных принципов взаимоотношений государства и лиц, содержащихся под стражей. Специфика права личности на безопасность в местах предварительного заключения состоит в том, что оно гарантирует возможность удовлетворения основных интересов и потребностей человека посредством реализации своих прав и свобод. Его своеобразие проявляется в способах обеспечения со стороны органов и учреждений ОВД, ПО ФСБ и УИС, представляющих интересы государства, безопасности обозначенной категории лиц от различных неправомерных посягательств. Тем более что «современное российское общество требует высокопрофессионального подхода к защите жизни, здоровья, имущества, а также прав и свобод граждан и их близких»¹. Сегодня всеми без исключения учеными и практиками признается наличие системного кризиса в области уголовной политики, что не позволяет должным образом бороться с преступностью, достигать установленные законом цели уголовного наказания, а также в полной мере гарантировать соблюдение прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства и лиц, отбывающих наказание. Причины проблем самые разные: несовершенство законодательной техники при бессистемном внесении поправок в уголовное законодательство, ведомственная направленность вносимых поправок, создающих диспропорцию в балансе полномочий правоохранительных органов и должностных лиц; системные и неустранимые ошибки, заложенные в концепции законов, и т.д. Возможные направления преодоления данного кризиса были впервые рассмотрены в Совете Федерации на парламентских слушаниях под председательством В.И. Матвиенко в ноябре 2013 г., по результатам которых было принято решение создать рабочую группу по изучению состояния уголовной политики в Российской Федерации. Необходимость создания рабочей группы была вызвана тем, что по итогам парламентских слушаний стало очевидно: кроме разговоров о кризисе в сфере уголовной политики, нет ни конкретного плана, ни даже простого понимания вектора развития отечественного уголовного и уголовно-процессуального законодательства. Отсутствие системного понимания ключевых проблем в сфере уголовной политики является основным тормозом ее позитивного развития. Сфера уголовной политики не является сакральной, но дискуссия в ее рамках должна быть сугубо профессиональной, а все предложения - обоснованными и критически осмысленными. Некоторые предложения, звучащие каждый день с экрана телевизора, инновационные реформы, якобы призванные сделать наши уголовное право и процесс чуть ли не самыми передовыми в мире, зачастую только ухудшают ситуацию, разрушая институциональный каркас, на котором построено отечественное законодательство. Проблема усугубляется тем, что многие реформы являются попыткой решения отдельных вопросов правоприменения, с которыми сталкиваются отдельные группы лиц. Классическим примером можно назвать изменения в УПК РФ, ограничивающие применение меры пресечения в виде заключения под стражу в отношении предпринимателей, в том числе и по таким преступлениям, как мошенничество (ст. 159 УК РФ) и присвоение или растрата (ст. 160 УК РФ). Никто не отрицает наличия проблем в сфере правоприменения, но они затрагивают не только предпринимателей, но и другие категории лиц, для которых УПК РФ никаких изъятий не устанавливает. Если говорить о сокращении числа заключенных под стражу, то надо думать прежде всего о реформировании самой системы мер пресечений (установлении альтернативных мер пресечения), а конкретные проблемы правоприменения решать с помощью правозащитных механизмов. В Совете Федерации часто сталкиваются и с попытками внешнего влияния на отечественное законодательство в виде рекомендаций, которые поступают от различных международных организаций: Венецианской комиссии <1>, Управления Верховного комиссара по правам человека, Бюро по демократическим институтам и правам человека и др. Ни для кого не секрет, что действующий УПК РФ 2001 г. составлялся при непосредственном участии иностранных консультантов, в результате чего мы получили дисбалансированный уголовный процесс, который не устраивает ни следователей, ни прокуроров, ни судей, ни обвиняемых и потерпевших, ни их адвокатов. Сегодня мы стараемся критически относиться к подобного рода "прогрессивным" рекомендациям, оценивая их с точки зрения интересов национальной правовой системы, а не желания угодить международному сообществу под страхом обвинения в излишней репрессивности и недемократичности. Таким образом, главной целью создания рабочей группы была наиболее полная и объективная оценка на уровне основных проблем текущего состояния уголовной политики в Российской Федерации. На свое первое заседание рабочая группа собралась в феврале 2014 г. В ее состав вошли члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, руководство Верховного Суда, Генеральной прокуратуры, ФСБ, МВД, Следственного комитета, Министерства юстиции, Федеральной палаты адвокатов, а также ведущие ученые-юристы. Подобный состав рабочей группы с самого начала исключил возможность одностороннего продвижения каких-либо ведомственных интересов, которые также зачастую являются причиной непродуманных реформ и концепций. По предложению первого заместителя председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству А.И. Александрова было принято решение проанализировать состояние уголовной политики по шести направлениям: уголовно-правовому, уголовно-процессуальному, уголовно-розыскному, уголовно-исполнительному, уголовно-превентивному и уголовно-организационному. На наш взгляд, понимание проблем и желаемых результатов именно по этим шести направлениям в комплексе позволит в дальнейшем перейти от частных вопросов к системе - концепции борьбы с преступностью на ближайшие десятилетия, после утверждения которой Президентом России можно будет говорить о новых редакциях уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного кодексов, а также другого отраслевого законодательства. Что касается комплексного решения проблем в сфере уголовной политики, безусловно, больше всего внимания было уделено вопросам уголовно-процессуальной и уголовно-правовой политики. Например, все дискуссии о едином следственном органе (уголовно-организационная политика), его необходимости и правовой форме лишены всякого смысла, пока в рамках уголовного процесса не будут четко и непротиворечиво определены статус следователя и полномочия прокурора. Вопросы уголовно-розыскной политики, такие как использование результатов оперативно-розыскной деятельности в доказывании по уголовным делам (напрямую после их проверки на соответствие требованиям уголовно-процессуального законодательства или же как сведений, на основе которых происходит формирование доказательств по возбужденному уголовному делу в результате совершения следственных действий), необходимо решать в комплексе с вопросами уголовно-процессуальной политики. Ниже мы проанализируем основные проблемы и предложения, сформулированные членами рабочей группы по направлениям уголовно-процессуальной и уголовно-правовой политики. Переходный период от советского уголовного процесса к современному российскому уголовному судопроизводству длится уже более 20 лет. Основным этапом законодательного реформирования уголовного судопроизводства был этап разработки проекта УПК рабочей группой под руководством Е.Б. Мизулиной. Как было отмечено выше, эта работа шла под сильным влиянием разных зарубежных экспертов и консультантов. Наиболее активны были американские специалисты, которые настойчиво пропагандировали преимущества англосаксонского уголовного процесса, подчас не зная и не понимая специфики России, ее правовых традиций, менталитета, реальной экономической ситуации, игнорируя особенности ее географии и государственного устройства. В российских научных публикациях и предложениях по устройству уголовного судопроизводства преобладало списывание чужих образцов, обоснование их полезности только тем, что в другом государстве они успешно работают. При этом главенствовала фрагментарность идей, не связываемых в единую концепцию, разорванных по смыслу, а иногда взаимоисключающих одна другую. Концептуальные идеи, позволявшие бы адаптировать наиболее успешный зарубежный опыт к российским реалиям и создать собственно российскую модель уголовного судопроизводства, отвечающую и Конституции РФ, и нормам международного права, к сожалению, так и не возникли. Отсутствие понятной модели и сбалансированной системы процесса привело к тому, что за время действия УПК РФ с 1 июля 2002 г. уже принято 186 федеральных законов о внесении в него изменений и дополнений, причем такая нестабильность только усиливается. Конституционный Суд признал за это время не соответствующими Конституции более 30 норм УПК РФ. С учетом очевидного неравенства в возможностях и средствах правоохранительных органов, с одной стороны, и гражданина - с другой, при недостаточной активности суда (из-за отсутствия соответствующих полномочий) создается очевидный обвинительный уклон, являющийся результатом не только некачественного правоприменения, но и самой нынешней нормативно-правовой модели уголовного процесса, которая является не столько состязательной, сколько опять же обвинительной. Отсутствие внятного ответа на вопрос, в каком направлении должен концептуально развиваться российский уголовный процесс, является ключевой проблемой, затрудняющей его позитивное развитие. С одной стороны, в последние 20 лет в России неоднократно предпринимались попытки имплементировать англо-американскую модель уголовного процесса, которая в теории именуется обвинительной (accusatorial), что, по сути, и привело к названным выше проблемам и отказу от принципа всестороннего, полного и объективного расследования и рассмотрения уголовных дел. С другой стороны, американизация российского уголовного процесса не сопровождалась полным уничтожением исторически присущего России уголовного процесса континентального (романо-германского) типа. УПК РФ сохранил почти всю традиционную российскую уголовно-процессуальную инфраструктуру, формировавшуюся на протяжении как минимум полутора столетий (институты предварительного следствия, следователя, следственных действий, привлечения в качестве обвиняемого, потерпевшего, гражданского иска в уголовном процессе, судебного следствия и судебных прений, профессионального судьи в первой инстанции, кассации и т.п.). В основе данных моделей лежат принципиально противоположные точки зрения государства на преступление: а) отношение государства к преступлению как к частной проблеме, что порождает соответствующую этому активность сторон; допускает разного рода соглашения (сделки) между ними; приводит к концепции прокурорского усмотрения, когда прокурор вправе свободно распоряжаться обвинением; исключает какое-либо участие потерпевшего в уголовном процессе (кроме тех случаев, когда он допрашивается сторонами как свидетель или самостоятельно выдвинул обвинение) и т.д.; б) отношение государства к преступлению как к публичной проблеме, что порождает активность государства в инициировании уголовного производства и его обязанность обеспечивать законность уголовного судопроизводства при применении норм материального права, а также правомерность, в том числе всесторонность, полноту и объективность исследования обстоятельств дела при осуществлении самой процессуальной деятельности. Не вызывает сомнения, что для российской правовой и культурной традиции более приемлемым является понимание публично-правового характера реагирования государства на преступление даже несмотря на развитие и некоторое расширение частноправовых элементов и аспектов диспозитивности в данной деятельности. Попытки дальнейшей реализации некоторых заложенных в УПК РФ принципов, характерных для одной (англо-американской) процессуально-технической модели, неизбежно приводят либо к ломке, либо к деформации классических институтов, характерных для другой (континентальной) модели, а также к очевидному усилению не состязательных, а обвинительных начал. В свою очередь, любые попытки исправления деформированных уголовно-процессуальных механизмов немедленно сталкиваются с концептуальным несоответствием объявленным уголовно-принципиальным принципам. Например, возникло много вопросов вокруг Федерального закона от 21.07.2014 N 269-ФЗ "О внесении изменений в статьи 236 и 237 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации", принятого во исполнение Постановления КС РФ от 02.07.2013 N 16-П, исправляющего деформацию института возвращения уголовного дела судом прокурору, именно в силу его несоответствия заложенной в УПК РФ идеологии. Опыт реформ 2007 и 2010 гг. показал, что применительно к досудебному производству так и не удалось выработать адекватную концепцию организации следствия и прокурорского надзора, что привело к известному и крайне непродуктивному противостоянию следствия и прокурорского надзора. Требуется понимание того, что российская система следствия сформировалась в 1860-е гг. в рамках концепции следствия как судебной функции (судебные следователи). Следователь может быть самостоятелен и независим (в том числе от прокурора) лишь тогда, когда он принадлежит судебному ведомству. Если следствие выведено за пределы суда, то правовую легитимность ему может придавать только прокурорский надзор. С учетом изложенных проблем рабочей группой было предложено выбрать адекватную и внутренне непротиворечивую процессуально-техническую модель развития российского уголовного процесса, которая способна стабилизировать уголовный процесс и позволить выйти из переходного состояния. При этом выбор не может быть произвольным: он должен принимать во внимание историческую приверженность российского уголовного процесса континентальной (романо-германской) традиции и наличие у нас сложившейся процессуальной инфраструктуры европейского (континентального) типа, не утраченной в советский период. В частности, было предложено: 1) на уровне задач уголовного процесса подчеркнуть их направленность не только на обеспечение прав частных лиц (обвиняемого и потерпевшего), но и на защиту интересов общества и государства, что полностью соответствует публично-правовой природе уголовного процесса; 2) проанализировать вопрос закрепления в законе принципа всестороннего, полного и объективного исследования обстоятельств дела. При обсуждении данного вопроса в рабочей группе были высказаны две позиции, каждая из которых заслуживает особого внимания и, найдя поддержку у одних экспертов, вызывает критику других. В соответствии с первой позицией, предложенной Л.В. Головко, "необходимо закрепить в законе обязанность суда, прокурора и органов расследования по полному всестороннему и объективному исследованию обстоятельств дела, что в том числе позволит укрепить независимость суда, лишенного сегодня многих процессуальных полномочий по самостоятельному собиранию и исследованию доказательств". непротиворечивой модели процесса в рамках континентальной традиции российского уголовного процесса и отказа от постоянного поиска компромисса с англо-американской моделью. Он полностью соответствует близким России европейским уголовно-процессуальным моделям (кроме Великобритании и тех стран Восточной Европы, которые испытали и испытывают сильное американское влияние). Данная правовая позиция в принципе вполне согласуется и с подходом Европейского суда по правам человека, который неоднократно подчеркивал, что закрепление в ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) права каждого обвиняемого на защиту не подразумевает ограничения государств в выборе средств и механизмов реализации этого права. Это означает, что состязательность и равноправие сторон в доказывании могут обеспечиваться различными правовыми механизмами, гарантирующими справедливое судебное разбирательство, включая активность суда, принцип истины и др. Согласно другой позиции, предложенной Л.А. Воскобитовой, в "...законе необходимо закрепить обязанность по полному всестороннему и объективному исследованию обстоятельств дела только в отношении прокурора и органов расследования. Суд же должен обеспечивать справедливость судебного разбирательства путем собственной независимости (в том числе и от обвинения) и беспристрастности, и не формировать совокупность доказательств, и не отвечать за нее, а оценивать достоверность и достаточность доказательств, которые предъявляют ему стороны". Эта позиция подразумевает, что суд вправе производить любые процессуальные действия, которые необходимы ему для беспристрастного исследования достоверности и достаточности представленных доказательств. Суд обязан обеспечить все права подсудимого, предусмотренные п. 3 ст. 6 Конвенции. Более того, в силу функции судебного контроля суд обязан проверять, были ли эти права обеспечены своевременно и полно в ходе досудебного производства, и в случае их нарушения должен иметь право возвращать дело для исправления нарушений и восстановления прав обвиняемого, если нарушение не может быть исправлено в суде и таким образом нейтрализовано. Мы придерживаемся той точки зрения, что все предлагаемые к обсуждению изменения российского уголовного процесса будут иметь положительный эффект и позволят создать современную непротиворечивую модель уголовного судопроизводства только при принятии концептуального решения по вопросу об отношении к принципу истины (всестороннему, полному и объективному исследованию обстоятельств дела); 3) проанализировать возможность изменения соотношения дознания, предварительного следствия и доследственной проверки. Схема, которая, безусловно, требует серьезного обсуждения и анализа, могла бы быть следующей. Дознание под руководством (надзором) прокурора должно стать первым этапом уголовного судопроизводства, который заменит нынешнюю доследственную проверку и в ходе которого будет разрешено производить любые следственные действия по поступившему сообщению о преступлении. Далее материалы дознания направляются прокурору, который принимает одно из трех решений: а) при наличии оснований отказать в возбуждении уголовного преследования (по результатам дознания); б) возбудить уголовное преследование и по несложным делам (преступлениям небольшой, средней тяжести), где известно подозреваемое лицо (в этот момент оно становится обвиняемым), передать дело в суд; в) возбудить уголовное преследование по сложным делам об опасных преступлениях или по делам, где неизвестен подозреваемый, и передать материалы следователю для производства предварительного следствия; 4) критически обсудить существующий подход, в соответствии с которым прокурор (в досудебном производстве), следователь и дознаватель отнесены к стороне обвинения; 5) возложить на прокурора в рамках прокурорского надзора за дознанием и предварительным следствием принятие всех окончательных решений о движении уголовного дела (с правом следователя оспаривать их вышестоящему прокурору). Например, на обеспечение законности средствами прокурорского надзора крайне негативно влияет непредоставление прокурору права принимать решение о прекращении уголовного дела при его поступлении с обвинительным заключением (обвинительным актом). Законодатель на данной стадии процесса наделил прокурора правом как утвердить обвинительное заключение, так и вернуть уголовное дело для дополнительного расследования, если в ходе изучения представленных материалов он придет к выводу о том, что собранных сведений недостаточно для доказанности события преступления, вины обвиняемого и его причастности к совершению преступления и других обстоятельств, предусмотренных ст. 73 УПК РФ. В то же время осталась неурегулированной уголовно-процессуальным законом ситуация, когда оснований для возвращения уголовного дела не имеется и совокупность собранных доказательств очевидно свидетельствует об отсутствии в действиях обвиняемых признаков состава преступления. В таком случае, с одной стороны, возвращение уголовного дела на доследование является незаконным, а с другой - прокурор лишен полномочий прекратить уголовное преследование. Вследствие этого такие дела могут быть прекращены только в суде. По данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, судом первой инстанции по различным основаниям прекращается каждое четвертое поступившее дело, что создает неоправданную нагрузку на суды и бюджетную систему Российской Федерации. Кроме того, наделив прокурора обязанностью требовать от органов предварительного расследования устранения выявленных им нарушений, законодатель не придал исполнению таких решений императивный характер, что позволяет руководителям следственных органов не выполнять их. Как результат, возникает необходимость в многократном вынесении прокурором требований об устранении одних и тех же нарушений федерального законодательства без гарантии надлежащего реагирования на них, что отрицательно сказывается на обеспечении прав участников уголовного судопроизводства, в том числе на доступ к правосудию; 6) обозначить точные пределы применения разнообразных сокращенных процедур, часто являющихся неудачной попыткой копирования американских сделок с правосудием, превращающих суд в машину по штамповке обвинительных приговоров и, по сути, существенно сужающих сферу действия судебной власти и ограничивающих ее влияние на законность уголовного судопроизводства. В 2014 г. из 930 855 оконченных производством уголовных дел 598 212, или 64,26% (в 2013 г. - 62,6%), были рассмотрены в особом порядке. Этот показатель окажется еще выше, если производить расчеты в отношении осужденных лиц: из 742 353 осужденных в 2014 г. лиц 524 658, или 70,8%, были осуждены в особом порядке. Большая часть дел рассмотрена в особом порядке в отношении обвиняемого при согласии с предъявленным обвинением (глава 40 УПК РФ). По действующему закону особый порядок в отношении обвиняемого при согласии с предъявленным обвинением может применяться по уголовным делам о преступлениях, за которые наказание, предусмотренное УК РФ, не превышает 10 лет лишения свободы, т.е. в том числе и при совершении тяжких преступлений; 7) вернуть суду процессуальный инструментарий, необходимый ему для обеспечения справедливости судебного разбирательства и вынесения законных и обоснованных приговоров, а именно право суда по своей инициативе собирать доказательства. Для этого следует скорректировать структуру судебного следствия, порядок судебного допроса и др. Все проблемы в сфере уголовно-правовой политики сегодня, безусловно, связаны с разрушением институциональных основ УК РФ. С момента его принятия в 1996 г. принято 179 федеральных законов о внесении в него изменений и дополнений. В некоторые статьи изменения вносились многократно, иногда ежедневно, иногда даже несколько раз в один день, но разными законами. Например, ст. 57 и 63 Кодекса были изменены Федеральным законом от 29.02.2012 N 14-ФЗ и на следующий день - Федеральным законом от 01.03.2012 N 18-ФЗ. Статья 229.1 введена в УК РФ 7 декабря 2011 г., а 1 марта 2012 г. в нее уже были внесены серьезные изменения. Бессистемные изменения в УК РФ сегодня создали совершенно парадоксальную ситуацию. Приведем несколько наиболее тревожных тенденций: 1) чрезмерные полномочия суда. Нигде в мире у суда нет возможности назначать за тяжкое преступление наказание в виде лишения свободы на срок от 2 месяцев до 15 лет (ч. 4 ст. 111; ч. 3 ст. 186 УК РФ). Федеральным законом от 07.03.2011 N 26-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации" расширено судейское усмотрение путем снятия нижнего предела санкций в 68 статьях. Мы пришли к тому, что по действующему УК РФ за совершенное убийство либо групповое изнасилование суд на законном основании может назначить условное лишение свободы; 2) Федеральным законом от 07.12.2011 N 420-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" изменена редакция ст. 15 УК РФ "Категории преступлений", и теперь граница между преступлениями небольшой тяжести (до 3 лет лишения свободы) и средней тяжести (до 5 лет лишения свободы) составляет два года. Кроме того, суд получил право с учетом фактических обстоятельств преступления и степени его общественной опасности, а также при наличии смягчающих наказание обстоятельств и при отсутствии отягчающих наказание обстоятельств изменить категорию преступления на менее тяжкую, но не более чем на одну категорию преступления, при условии что за совершение преступления средней тяжести осужденному назначено наказание, не превышающее 3 лет лишения свободы, или другое более мягкое наказание; за совершение тяжкого преступления осужденному назначено наказание, не превышающее 5 лет лишения свободы, или другое более мягкое наказание; за совершение особо тяжкого преступления осужденному назначено наказание, не превышающее 7 лет лишения свободы (ч. 6 ст. 15 УК РФ). Вместе с тем при разработке Кодекса критерием классификации преступлений должны были служить характер и степень общественной опасности преступного деяния, которые определялись законодателем. Суд же мог лишь индивидуализировать наказание. Уголовный кодекс предусматривает достаточное число возможностей для смягчения наказания (например, назначение наказания при наличии смягчающих обстоятельств (ст. 62), назначение более мягкого наказания, чем предусмотрено за данное преступление (ст. 64); условное осуждение (ст. 73)), в связи с чем содержание ч. 6 ст. 15 представляется не соответствующим институциональным положениям уголовного закона. Более того, изменение границы наказуемости преступлений небольшой тяжести (было до 2 лет лишения свободы) и средней тяжести (было до 5 лет лишения свободы) привело к тому, что такие деяния, как убийство, совершенное в состоянии аффекта; убийство, совершенное при превышении мер, необходимых для задержания лица, совершившего преступление; причинение смерти по неосторожности вследствие ненадлежащего исполнения лицом своих профессиональных обязанностей, ранее наказуемые на срок более 2 лет лишения свободы, теперь относятся к преступлениям небольшой тяжести. Согласно положениям УК РФ если такого рода действия совершены впервые, то суд не может назначить наказание за них в виде лишения свободы; 3) вызывают серьезные опасения и последствия проведенной либерализации уголовного законодательства. Так, разбойное нападение, совершенное с применением оружия или предметов, используемых в качестве оружия, которое ранее наказывалось лишением свободы на срок от 7 до 12 лет, теперь может быть наказано на срок до 10 лет. Кроме того, суд может и вовсе перевести его в категорию преступлений средней тяжести, наказуемую на срок до 5 лет лишения свободы, в том числе наказуемую условно; 4) новая редакция ст. 68 "Назначение наказания при рецидиве преступлений" привела к утрате юридического смысла выделения различных видов рецидива; 5) отсутствие в законе указания на соотношение размера штрафа с длительностью лишения свободы делает практически невозможной замену лишением свободы штрафа, исчисляемого исходя из величины, кратной сумме коммерческого подкупа или взятки. Таким образом, очевидна необходимость системных и существенных реформ в сфере уголовной политики. В их основу должны быть положены объективные условия общественного развития и стратегический курс государства в сфере борьбы с преступностью как внутри, так и за его границами, преследующий цель максимально возможного снижения преступности путем применения средств и методов уголовно-правового воздействия, которые должны найти закрепление в концепции борьбы с преступностью. Для решения поставленных задач целесообразно образовать центр уголовной политики в Российской Федерации (помощник Президента или Совет по уголовной политике) с постоянно действующим экспертным советом из ученых-криминоведов (пеналистов). Данная мера позволит проводить в жизнь единую государственную политику борьбы с преступностью. Хочется верить, что результаты труда рабочей группы найдут свое применение, а вопросы уголовной политики не будут вытеснены на второй план внешнеполитическими проблемами. В связи с этим представляется своевременным принятие Федерального закона от 13.07.2015 N 266-ФЗ "О внесении изменений в статью 8 Федерального закона "О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации" и Федеральный закон "О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации", разрешающего вносить изменения в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы только отдельными федеральными законами, а не в виде комплексных поправок в различные законодательные акты, как это было раньше. Сегодня трудно сказать, насколько данный механизм будет эффективным в плане защиты от так называемых вбросов, так как остается открытой возможность вносить любые поправки в текст законопроекта ко второму чтению, которые часто содержат не малозначительные коррективы, а меняют предмет правового регулирования первоначального законопроекта. Однако первый шаг сделан, и мы уверены, что работа в этом направлении будет продолжена.

Систематизацию норм, составляющих правовую основу безопасности лиц, находящихся под стражей, необходимо проводить в зависимости от направлений правового регулирования. Как правило, выделяют три направления. Первое - регулирование безопасности как определенного состояния личной безопасности задержанного, подозреваемого и обвиняемого. Второе заключается в регулировании процесса обеспечения их безопасности нормами уголовно-процессуального и иного законодательства. Третье направление включает в себя организационно-управленческое регулирование, состоящее в нормативном закреплении круга субъектов обеспечения безопасности и определении их компетенции. Сегодня всеми без исключения учеными и практиками признается наличие системного кризиса в области уголовной политики, что не позволяет должным образом бороться с преступностью, достигать установленные законом цели уголовного наказания, а также в полной мере гарантировать соблюдение прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства и лиц, отбывающих наказание. Причины проблем самые разные: несовершенство законодательной техники при бессистемном внесении поправок в уголовное законодательство, ведомственная направленность вносимых поправок, создающих диспропорцию в балансе полномочий правоохранительных органов и должностных лиц; системные и неустранимые ошибки, заложенные в концепции законов, и т.д. Возможные направления преодоления данного кризиса были впервые рассмотрены в Совете Федерации на парламентских слушаниях под председательством В.И. Матвиенко в ноябре 2013 г., по результатам которых было принято решение создать рабочую группу по изучению состояния уголовной политики в Российской Федерации. Необходимость создания рабочей группы была вызвана тем, что по итогам парламентских слушаний стало очевидно: кроме разговоров о кризисе в сфере уголовной политики, нет ни конкретного плана, ни даже простого понимания вектора развития отечественного уголовного и уголовно-процессуального законодательства. Отсутствие системного понимания ключевых проблем в сфере уголовной политики является основным тормозом ее позитивного развития. Сфера уголовной политики не является сакральной, но дискуссия в ее рамках должна быть сугубо профессиональной, а все предложения - обоснованными и критически осмысленными. Некоторые предложения, звучащие каждый день с экрана телевизора, инновационные реформы, якобы призванные сделать наши уголовное право и процесс чуть ли не самыми передовыми в мире, зачастую только ухудшают ситуацию, разрушая институциональный каркас, на котором построено отечественное законодательство. Проблема усугубляется тем, что многие реформы являются попыткой решения отдельных вопросов правоприменения, с которыми сталкиваются отдельные группы лиц. Классическим примером можно назвать изменения в УПК РФ, ограничивающие применение меры пресечения в виде заключения под стражу в отношении предпринимателей, в том числе и по таким преступлениям, как мошенничество (ст. 159 УК РФ) и присвоение или растрата (ст. 160 УК РФ). Никто не отрицает наличия проблем в сфере правоприменения, но они затрагивают не только предпринимателей, но и другие категории лиц, для которых УПК РФ никаких изъятий не устанавливает. Если говорить о сокращении числа заключенных под стражу, то надо думать прежде всего о реформировании самой системы мер пресечений (установлении альтернативных мер пресечения), а конкретные проблемы правоприменения решать с помощью правозащитных механизмов. В Совете Федерации часто сталкиваются и с попытками внешнего влияния на отечественное законодательство в виде рекомендаций, которые поступают от различных международных организаций: Венецианской комиссии <1>, Управления Верховного комиссара по правам человека, Бюро по демократическим институтам и правам человека и др. Ни для кого не секрет, что действующий УПК РФ 2001 г. составлялся при непосредственном участии иностранных консультантов, в результате чего мы получили дисбалансированный уголовный процесс, который не устраивает ни следователей, ни прокуроров, ни судей, ни обвиняемых и потерпевших, ни их адвокатов. Сегодня мы стараемся критически относиться к подобного рода "прогрессивным" рекомендациям, оценивая их с точки зрения интересов национальной правовой системы, а не желания угодить международному сообществу под страхом обвинения в излишней репрессивности и недемократичности. Таким образом, главной целью создания рабочей группы была наиболее полная и объективная оценка на уровне основных проблем текущего состояния уголовной политики в Российской Федерации. На свое первое заседание рабочая группа собралась в феврале 2014 г. В ее состав вошли члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, руководство Верховного Суда, Генеральной прокуратуры, ФСБ, МВД, Следственного комитета, Министерства юстиции, Федеральной палаты адвокатов, а также ведущие ученые-юристы. Подобный состав рабочей группы с самого начала исключил возможность одностороннего продвижения каких-либо ведомственных интересов, которые также зачастую являются причиной непродуманных реформ и концепций. По предложению первого заместителя председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству А.И. Александрова было принято решение проанализировать состояние уголовной политики по шести направлениям: уголовно-правовому, уголовно-процессуальному, уголовно-розыскному, уголовно-исполнительному, уголовно-превентивному и уголовно-организационному. На наш взгляд, понимание проблем и желаемых результатов именно по этим шести направлениям в комплексе позволит в дальнейшем перейти от частных вопросов к системе - концепции борьбы с преступностью на ближайшие десятилетия, после утверждения которой Президентом России можно будет говорить о новых редакциях уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного кодексов, а также другого отраслевого законодательства. Что касается комплексного решения проблем в сфере уголовной политики, безусловно, больше всего внимания было уделено вопросам уголовно-процессуальной и уголовно-правовой политики. Например, все дискуссии о едином следственном органе (уголовно-организационная политика), его необходимости и правовой форме лишены всякого смысла, пока в рамках уголовного процесса не будут четко и непротиворечиво определены статус следователя и полномочия прокурора. Вопросы уголовно-розыскной политики, такие как использование результатов оперативно-розыскной деятельности в доказывании по уголовным делам (напрямую после их проверки на соответствие требованиям уголовно-процессуального законодательства или же как сведений, на основе которых происходит формирование доказательств по возбужденному уголовному делу в результате совершения следственных действий), необходимо решать в комплексе с вопросами уголовно-процессуальной политики. Ниже мы проанализируем основные проблемы и предложения, сформулированные членами рабочей группы по направлениям уголовно-процессуальной и уголовно-правовой политики. Переходный период от советского уголовного процесса к современному российскому уголовному судопроизводству длится уже более 20 лет. Основным этапом законодательного реформирования уголовного судопроизводства был этап разработки проекта УПК рабочей группой под руководством Е.Б. Мизулиной. Как было отмечено выше, эта работа шла под сильным влиянием разных зарубежных экспертов и консультантов. Наиболее активны были американские специалисты, которые настойчиво пропагандировали преимущества англосаксонского уголовного процесса, подчас не зная и не понимая специфики России, ее правовых традиций, менталитета, реальной экономической ситуации, игнорируя особенности ее географии и государственного устройства. В российских научных публикациях и предложениях по устройству уголовного судопроизводства преобладало списывание чужих образцов, обоснование их полезности только тем, что в другом государстве они успешно работают. При этом главенствовала фрагментарность идей, не связываемых в единую концепцию, разорванных по смыслу, а иногда взаимоисключающих одна другую. Концептуальные идеи, позволявшие бы адаптировать наиболее успешный зарубежный опыт к российским реалиям и создать собственно российскую модель уголовного судопроизводства, отвечающую и Конституции РФ, и нормам международного права, к сожалению, так и не возникли. Отсутствие понятной модели и сбалансированной системы процесса привело к тому, что за время действия УПК РФ с 1 июля 2002 г. уже принято 186 федеральных законов о внесении в него изменений и дополнений, причем такая нестабильность только усиливается. Конституционный Суд признал за это время не соответствующими Конституции более 30 норм УПК РФ. С учетом очевидного неравенства в возможностях и средствах правоохранительных органов, с одной стороны, и гражданина - с другой, при недостаточной активности суда (из-за отсутствия соответствующих полномочий) создается очевидный обвинительный уклон, являющийся результатом не только некачественного правоприменения, но и самой нынешней нормативно-правовой модели уголовного процесса, которая является не столько состязательной, сколько опять же обвинительной. Отсутствие внятного ответа на вопрос, в каком направлении должен концептуально развиваться российский уголовный процесс, является ключевой проблемой, затрудняющей его позитивное развитие. С одной стороны, в последние 20 лет в России неоднократно предпринимались попытки имплементировать англо-американскую модель уголовного процесса, которая в теории именуется обвинительной (accusatorial), что, по сути, и привело к названным выше проблемам и отказу от принципа всестороннего, полного и объективного расследования и рассмотрения уголовных дел. С другой стороны, американизация российского уголовного процесса не сопровождалась полным уничтожением исторически присущего России уголовного процесса континентального (романо-германского) типа. УПК РФ сохранил почти всю традиционную российскую уголовно-процессуальную инфраструктуру, формировавшуюся на протяжении как минимум полутора столетий (институты предварительного следствия, следователя, следственных действий, привлечения в качестве обвиняемого, потерпевшего, гражданского иска в уголовном процессе, судебного следствия и судебных прений, профессионального судьи в первой инстанции, кассации и т.п.). В основе данных моделей лежат принципиально противоположные точки зрения государства на преступление: а) отношение государства к преступлению как к частной проблеме, что порождает соответствующую этому активность сторон; допускает разного рода соглашения (сделки) между ними; приводит к концепции прокурорского усмотрения, когда прокурор вправе свободно распоряжаться обвинением; исключает какое-либо участие потерпевшего в уголовном процессе (кроме тех случаев, когда он допрашивается сторонами как свидетель или самостоятельно выдвинул обвинение) и т.д.; б) отношение государства к преступлению как к публичной проблеме, что порождает активность государства в инициировании уголовного производства и его обязанность обеспечивать законность уголовного судопроизводства при применении норм материального права, а также правомерность, в том числе всесторонность, полноту и объективность исследования обстоятельств дела при осуществлении самой процессуальной деятельности. Не вызывает сомнения, что для российской правовой и культурной традиции более приемлемым является понимание публично-правового характера реагирования государства на преступление даже несмотря на развитие и некоторое расширение частноправовых элементов и аспектов диспозитивности в данной деятельности. Попытки дальнейшей реализации некоторых заложенных в УПК РФ принципов, характерных для одной (англо-американской) процессуально-технической модели, неизбежно приводят либо к ломке, либо к деформации классических институтов, характерных для другой (континентальной) модели, а также к очевидному усилению не состязательных, а обвинительных начал. В свою очередь, любые попытки исправления деформированных уголовно-процессуальных механизмов немедленно сталкиваются с концептуальным несоответствием объявленным уголовно-принципиальным принципам. Например, возникло много вопросов вокруг Федерального закона от 21.07.2014 N 269-ФЗ "О внесении изменений в статьи 236 и 237 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации", принятого во исполнение Постановления КС РФ от 02.07.2013 N 16-П, исправляющего деформацию института возвращения уголовного дела судом прокурору, именно в силу его несоответствия заложенной в УПК РФ идеологии. Опыт реформ 2007 и 2010 гг. показал, что применительно к досудебному производству так и не удалось выработать адекватную концепцию организации следствия и прокурорского надзора, что привело к известному и крайне непродуктивному противостоянию следствия и прокурорского надзора. Требуется понимание того, что российская система следствия сформировалась в 1860-е гг. в рамках концепции следствия как судебной функции (судебные следователи). Следователь может быть самостоятелен и независим (в том числе от прокурора) лишь тогда, когда он принадлежит судебному ведомству. Если следствие выведено за пределы суда, то правовую легитимность ему может придавать только прокурорский надзор. С учетом изложенных проблем рабочей группой было предложено выбрать адекватную и внутренне непротиворечивую процессуально-техническую модель развития российского уголовного процесса, которая способна стабилизировать уголовный процесс и позволить выйти из переходного состояния. При этом выбор не может быть произвольным: он должен принимать во внимание историческую приверженность российского уголовного процесса континентальной (романо-германской) традиции и наличие у нас сложившейся процессуальной инфраструктуры европейского (континентального) типа, не утраченной в советский период. В частности, было предложено: 1) на уровне задач уголовного процесса подчеркнуть их направленность не только на обеспечение прав частных лиц (обвиняемого и потерпевшего), но и на защиту интересов общества и государства, что полностью соответствует публично-правовой природе уголовного процесса; 2) проанализировать вопрос закрепления в законе принципа всестороннего, полного и объективного исследования обстоятельств дела. При обсуждении данного вопроса в рабочей группе были высказаны две позиции, каждая из которых заслуживает особого внимания и, найдя поддержку у одних экспертов, вызывает критику других. В соответствии с первой позицией, предложенной Л.В. Головко, "необходимо закрепить в законе обязанность суда, прокурора и органов расследования по полному всестороннему и объективному исследованию обстоятельств дела, что в том числе позволит укрепить независимость суда, лишенного сегодня многих процессуальных полномочий по самостоятельному собиранию и исследованию доказательств". непротиворечивой модели процесса в рамках континентальной традиции российского уголовного процесса и отказа от постоянного поиска компромисса с англо-американской моделью. Он полностью соответствует близким России европейским уголовно-процессуальным моделям (кроме Великобритании и тех стран Восточной Европы, которые испытали и испытывают сильное американское влияние). Данная правовая позиция в принципе вполне согласуется и с подходом Европейского суда по правам человека, который неоднократно подчеркивал, что закрепление в ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) права каждого обвиняемого на защиту не подразумевает ограничения государств в выборе средств и механизмов реализации этого права. Это означает, что состязательность и равноправие сторон в доказывании могут обеспечиваться различными правовыми механизмами, гарантирующими справедливое судебное разбирательство, включая активность суда, принцип истины и др. Согласно другой позиции, предложенной Л.А. Воскобитовой, в "...законе необходимо закрепить обязанность по полному всестороннему и объективному исследованию обстоятельств дела только в отношении прокурора и органов расследования. Суд же должен обеспечивать справедливость судебного разбирательства путем собственной независимости (в том числе и от обвинения) и беспристрастности, и не формировать совокупность доказательств, и не отвечать за нее, а оценивать достоверность и достаточность доказательств, которые предъявляют ему стороны". Эта позиция подразумевает, что суд вправе производить любые процессуальные действия, которые необходимы ему для беспристрастного исследования достоверности и достаточности представленных доказательств. Суд обязан обеспечить все права подсудимого, предусмотренные п. 3 ст. 6 Конвенции. Более того, в силу функции судебного контроля суд обязан проверять, были ли эти права обеспечены своевременно и полно в ходе досудебного производства, и в случае их нарушения должен иметь право возвращать дело для исправления нарушений и восстановления прав обвиняемого, если нарушение не может быть исправлено в суде и таким образом нейтрализовано. Мы придерживаемся той точки зрения, что все предлагаемые к обсуждению изменения российского уголовного процесса будут иметь положительный эффект и позволят создать современную непротиворечивую модель уголовного судопроизводства только при принятии концептуального решения по вопросу об отношении к принципу истины (всестороннему, полному и объективному исследованию обстоятельств дела); 3) проанализировать возможность изменения соотношения дознания, предварительного следствия и доследственной проверки. Схема, которая, безусловно, требует серьезного обсуждения и анализа, могла бы быть следующей. Дознание под руководством (надзором) прокурора должно стать первым этапом уголовного судопроизводства, который заменит нынешнюю доследственную проверку и в ходе которого будет разрешено производить любые следственные действия по поступившему сообщению о преступлении. Далее материалы дознания направляются прокурору, который принимает одно из трех решений: а) при наличии оснований отказать в возбуждении уголовного преследования (по результатам дознания); б) возбудить уголовное преследование и по несложным делам (преступлениям небольшой, средней тяжести), где известно подозреваемое лицо (в этот момент оно становится обвиняемым), передать дело в суд; в) возбудить уголовное преследование по сложным делам об опасных преступлениях или по делам, где неизвестен подозреваемый, и передать материалы следователю для производства предварительного следствия; 4) критически обсудить существующий подход, в соответствии с которым прокурор (в досудебном производстве), следователь и дознаватель отнесены к стороне обвинения; 5) возложить на прокурора в рамках прокурорского надзора за дознанием и предварительным следствием принятие всех окончательных решений о движении уголовного дела (с правом следователя оспаривать их вышестоящему прокурору). Например, на обеспечение законности средствами прокурорского надзора крайне негативно влияет непредоставление прокурору права принимать решение о прекращении уголовного дела при его поступлении с обвинительным заключением (обвинительным актом). Законодатель на данной стадии процесса наделил прокурора правом как утвердить обвинительное заключение, так и вернуть уголовное дело для дополнительного расследования, если в ходе изучения представленных материалов он придет к выводу о том, что собранных сведений недостаточно для доказанности события преступления, вины обвиняемого и его причастности к совершению преступления и других обстоятельств, предусмотренных ст. 73 УПК РФ. В то же время осталась неурегулированной уголовно-процессуальным законом ситуация, когда оснований для возвращения уголовного дела не имеется и совокупность собранных доказательств очевидно свидетельствует об отсутствии в действиях обвиняемых признаков состава преступления. В таком случае, с одной стороны, возвращение уголовного дела на доследование является незаконным, а с другой - прокурор лишен полномочий прекратить уголовное преследование. Вследствие этого такие дела могут быть прекращены только в суде. По данным Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, судом первой инстанции по различным основаниям прекращается каждое четвертое поступившее дело, что создает неоправданную нагрузку на суды и бюджетную систему Российской Федерации. Кроме того, наделив прокурора обязанностью требовать от органов предварительного расследования устранения выявленных им нарушений, законодатель не придал исполнению таких решений императивный характер, что позволяет руководителям следственных органов не выполнять их. Как результат, возникает необходимость в многократном вынесении прокурором требований об устранении одних и тех же нарушений федерального законодательства без гарантии надлежащего реагирования на них, что отрицательно сказывается на обеспечении прав участников уголовного судопроизводства, в том числе на доступ к правосудию; 6) обозначить точные пределы применения разнообразных сокращенных процедур, часто являющихся неудачной попыткой копирования американских сделок с правосудием, превращающих суд в машину по штамповке обвинительных приговоров и, по сути, существенно сужающих сферу действия судебной власти и ограничивающих ее влияние на законность уголовного судопроизводства. В 2014 г. из 930 855 оконченных производством уголовных дел 598 212, или 64,26% (в 2013 г. - 62,6%), были рассмотрены в особом порядке. Этот показатель окажется еще выше, если производить расчеты в отношении осужденных лиц: из 742 353 осужденных в 2014 г. лиц 524 658, или 70,8%, были осуждены в особом порядке. Большая часть дел рассмотрена в особом порядке в отношении обвиняемого при согласии с предъявленным обвинением (глава 40 УПК РФ). По действующему закону особый порядок в отношении обвиняемого при согласии с предъявленным обвинением может применяться по уголовным делам о преступлениях, за которые наказание, предусмотренное УК РФ, не превышает 10 лет лишения свободы, т.е. в том числе и при совершении тяжких преступлений; 7) вернуть суду процессуальный инструментарий, необходимый ему для обеспечения справедливости судебного разбирательства и вынесения законных и обоснованных приговоров, а именно право суда по своей инициативе собирать доказательства. Для этого следует скорректировать структуру судебного следствия, порядок судебного допроса и др. Все проблемы в сфере уголовно-правовой политики сегодня, безусловно, связаны с разрушением институциональных основ УК РФ. С момента его принятия в 1996 г. принято 179 федеральных законов о внесении в него изменений и дополнений. В некоторые статьи изменения вносились многократно, иногда ежедневно, иногда даже несколько раз в один день, но разными законами. Например, ст. 57 и 63 Кодекса были изменены Федеральным законом от 29.02.2012 N 14-ФЗ и на следующий день - Федеральным законом от 01.03.2012 N 18-ФЗ. Статья 229.1 введена в УК РФ 7 декабря 2011 г., а 1 марта 2012 г. в нее уже были внесены серьезные изменения. Бессистемные изменения в УК РФ сегодня создали совершенно парадоксальную ситуацию. Приведем несколько наиболее тревожных тенденций: 1) чрезмерные полномочия суда. Нигде в мире у суда нет возможности назначать за тяжкое преступление наказание в виде лишения свободы на срок от 2 месяцев до 15 лет (ч. 4 ст. 111; ч. 3 ст. 186 УК РФ). Федеральным законом от 07.03.2011 N 26-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации" расширено судейское усмотрение путем снятия нижнего предела санкций в 68 статьях. Мы пришли к тому, что по действующему УК РФ за совершенное убийство либо групповое изнасилование суд на законном основании может назначить условное лишение свободы; 2) Федеральным законом от 07.12.2011 N 420-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" изменена редакция ст. 15 УК РФ "Категории преступлений", и теперь граница между преступлениями небольшой тяжести (до 3 лет лишения свободы) и средней тяжести (до 5 лет лишения свободы) составляет два года. Кроме того, суд получил право с учетом фактических обстоятельств преступления и степени его общественной опасности, а также при наличии смягчающих наказание обстоятельств и при отсутствии отягчающих наказание обстоятельств изменить категорию преступления на менее тяжкую, но не более чем на одну категорию преступления, при условии что за совершение преступления средней тяжести осужденному назначено наказание, не превышающее 3 лет лишения свободы, или другое более мягкое наказание; за совершение тяжкого преступления осужденному назначено наказание, не превышающее 5 лет лишения свободы, или другое более мягкое наказание; за совершение особо тяжкого преступления осужденному назначено наказание, не превышающее 7 лет лишения свободы (ч. 6 ст. 15 УК РФ). Вместе с тем при разработке Кодекса критерием классификации преступлений должны были служить характер и степень общественной опасности преступного деяния, которые определялись законодателем. Суд же мог лишь индивидуализировать наказание. Уголовный кодекс предусматривает достаточное число возможностей для смягчения наказания (например, назначение наказания при наличии смягчающих обстоятельств (ст. 62), назначение более мягкого наказания, чем предусмотрено за данное преступление (ст. 64); условное осуждение (ст. 73)), в связи с чем содержание ч. 6 ст. 15 представляется не соответствующим институциональным положениям уголовного закона. Более того, изменение границы наказуемости преступлений небольшой тяжести (было до 2 лет лишения свободы) и средней тяжести (было до 5 лет лишения свободы) привело к тому, что такие деяния, как убийство, совершенное в состоянии аффекта; убийство, совершенное при превышении мер, необходимых для задержания лица, совершившего преступление; причинение смерти по неосторожности вследствие ненадлежащего исполнения лицом своих профессиональных обязанностей, ранее наказуемые на срок более 2 лет лишения свободы, теперь относятся к преступлениям небольшой тяжести. Согласно положениям УК РФ если такого рода действия совершены впервые, то суд не может назначить наказание за них в виде лишения свободы; 3) вызывают серьезные опасения и последствия проведенной либерализации уголовного законодательства. Так, разбойное нападение, совершенное с применением оружия или предметов, используемых в качестве оружия, которое ранее наказывалось лишением свободы на срок от 7 до 12 лет, теперь может быть наказано на срок до 10 лет. Кроме того, суд может и вовсе перевести его в категорию преступлений средней тяжести, наказуемую на срок до 5 лет лишения свободы, в том числе наказуемую условно; 4) новая редакция ст. 68 "Назначение наказания при рецидиве преступлений" привела к утрате юридического смысла выделения различных видов рецидива; 5) отсутствие в законе указания на соотношение размера штрафа с длительностью лишения свободы делает практически невозможной замену лишением свободы штрафа, исчисляемого исходя из величины, кратной сумме коммерческого подкупа или взятки. Таким образом, очевидна необходимость системных и существенных реформ в сфере уголовной политики. В их основу должны быть положены объективные условия общественного развития и стратегический курс государства в сфере борьбы с преступностью как внутри, так и за его границами, преследующий цель максимально возможного снижения преступности путем применения средств и методов уголовно-правового воздействия, которые должны найти закрепление в концепции борьбы с преступностью. Для решения поставленных задач целесообразно образовать центр уголовной политики в Российской Федерации (помощник Президента или Совет по уголовной политике) с постоянно действующим экспертным советом из ученых-криминоведов (пеналистов). Данная мера позволит проводить в жизнь единую государственную политику борьбы с преступностью. Хочется верить, что результаты труда рабочей группы найдут свое применение, а вопросы уголовной политики не будут вытеснены на второй план внешнеполитическими проблемами. В связи с этим представляется своевременным принятие Федерального закона от 13.07.2015 N 266-ФЗ "О внесении изменений в статью 8 Федерального закона "О введении в действие Уголовного кодекса Российской Федерации" и Федеральный закон "О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации", разрешающего вносить изменения в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы только отдельными федеральными законами, а не в виде комплексных поправок в различные законодательные акты, как это было раньше. Сегодня трудно сказать, насколько данный механизм будет эффективным в плане защиты от так называемых вбросов, так как остается открытой возможность вносить любые поправки в текст законопроекта ко второму чтению, которые часто содержат не малозначительные коррективы, а меняют предмет правового регулирования первоначального законопроекта. Однако первый шаг сделан, и мы уверены, что работа в этом направлении будет продолжена.

Правовое регулирование безопасности задержанных, подозреваемых и обвиняемых в виде определенного состояния осуществляется посредством норм международного права и законодательства Российской Федерации. Исходя из этого, выделяются международные правовые акты универсального характера, содержащие нормы об особенностях их правового положения, а также правовые акты, содержащие гарантии обеспечения безопасности в условиях содержания под стражей¹.

Так, ч. 1 ст. 45 Конституции РФ гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина. При этом общественные отношения в области государственной защиты прав и свобод существуют практически во всех сферах жизни общества, в том числе и при применении мер пресечения в виде заключения под стражу. Они складываются между индивидом, с одной стороны, и государством, его органами и должностными лицами - с другой. Вместе с тем государство несет установленные законом обязанности перед этим лицом, презюмируя равенство обоих участников правоотношения, т.е. государства и физического лица.

Соблюдение прав человека в местах принудительного содержания является одной из наиболее четко регламентированных, но одновременно и запущенных правозащитных проблем России. С одной стороны, эти права в полном объеме гарантируются Конституцией и действующим уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации, а также такими международными актами, как Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Европейские пенитенциарные правила (2006 г.), Минимальные стандартные правила обращения с заключенными (1955 г.), Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.). С другой стороны, права лиц, пребывающих в местах принудительного содержания, зачастую нарушаются и далеко не всегда поддаются восстановлению. Сказывается сложившийся стереотип восприятия пенитенциарной системы как ориентированной главным образом на наказание, а не на обеспечение интересов личности и общества. Отсюда - традиционное невнимание к правам указанных лиц со стороны как сотрудников пенитенциарной системы, так и общества в целом. Крайне негативно сказывается и неадекватное на протяжении десятилетий финансирование пенитенциарной системы, не позволяющее, в частности, укомплектовать ее высококвалифицированными и профессионально подготовленными кадрами.

Роль Конституции РФ весьма однозначна: она определяет право каждого на государственную защиту его прав и интересов. Ведь по своей сути она призвана «закреплять баланс между политическими силами; покоем, порядком и прогрессом; федеральной властью и интересами субъектов Федерации; ветвями и институтами центральной власти; каталогом прав человека и механизмами их гарантий и защиты; свободой труда, предпринимательства и социальной ответственностью собственников, участием государства в регулировании хозяйственной жизни в интересах общества; защитой национальных интересов и участием в союзе республик и мировом сообществе»¹. При этом защита должна сопровождаться не противостоянием интересов личности, общества и государства, а развитием институтов, охраняющих гражданское общество.

Следовательно, система государственной защиты прав и свобод заключенных под стражу - это осуществление мер безопасности, направленных на защиту их жизни, здоровья, имущества, а также мер их социальной защиты уполномоченными на то государственными органами. Учреждение такого рода государственных органов, определение их компетенции обусловлены особенностями государственного устройства (в России важное значение имеет федеративная природа государства), историческими традициями, международным опытом, требованиями, вытекающими из международных договоров и соглашений Российской Федерации.

Важнейшая роль в связи с этим принадлежит органам законодательной власти Российской Федерации и ее субъектов. Именно они призваны создать полную и четкую правовую базу, обеспечивающую конкретизацию и развитие конституционных норм о правах и свободах человека и гражданина, в том числе лиц, заключенных под стражу. Это связано с тем, что нормы Конституции РФ при предварительном расследовании и даже в суде подчас весьма затруднительно использовать напрямую. Поэтому практически за каждой статьей Конституции РФ стоит законодательный акт, разъясняющий и конкретизирующий ее положения. Таковыми являются, например, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Федеральный закон "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", Федеральный закон «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства»² и др.

Едва ли можно однозначно утверждать, что указанные документы полноценно регламентируют сферу государственной защиты прав лиц, заключенных под стражу. Существует множество пробелов в законодательном регулировании защиты их прав. Такой недоработкой является, например, следующее противоречие, существующее в законодательстве: поступающие в камеры для административно задержанных и изоляторы временного содержания граждане фактически лишены законных прав подозреваемых и обвиняемых, притом что многие из них являются всего лишь задержанными. Кормят их, как правило, один раз в сутки, а в некоторых камерах для административно задержанных не кормят вовсе. Иные удобства (матрасы, помывка в бане, радио, газеты) даже не предусматриваются.

Отечественное уголовно-исполнительное законодательство подверглось значительной либерализации. Тем не менее и оно нуждается в дальнейшей детализации, т.к. некоторые его нормы несут в себе такую правовую неопределенность, что осужденные не могут воспользоваться своими правами, защищать свои законные интересы и правильно исполнять свои обязанности. Это вызвано тем, что Уголовно-исполнительный кодекс РФ зачастую неконкретен. Между тем право может быть реализовано только тогда, когда обеспечен действительный механизм его защиты.

Одну из ведущих ролей в обеспечении механизма государственной защиты права играют исполнительные органы власти, которые, с одной стороны, занимаются нормотворческой деятельностью, а с другой - обеспечивают непосредственное исполнение правовых норм¹.

Нельзя отрицать положительную роль деятельности отдельных государственных органов, комитетов, институтов в области защиты прав лиц, заключенных под стражу. Хотя в соответствии с Конституцией РФ деятельность всех государственных органов должна быть направлена на защиту прав и интересов граждан, следует выделить ряд из них, которые наиболее активно развиваются в этом направлении. К ним, в частности, относятся Федеральная служба исполнения наказаний и институт Уполномоченного по правам человека в РФ. Это, однако, не умаляет значимости иных органов и институтов по защите прав заключенных под стражу лиц - Президента РФ, Правительства РФ, органов прокуратуры и других.

Тем не менее в первую очередь следует отметить деятельность подразделений Федеральной службы исполнения наказаний и Министерства внутренних дел РФ. Они принимают меры по улучшению условий содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей. Осуществляется реконструкция и строительство многих объектов уголовно-исполнительной системы, реализуется Федеральная целевая программа «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007 - 2016 годы)». В рамках обеспечения права на охрану здоровья лиц, заключенных под стражу, увеличено количество мест в противотуберкулезных диспансерах. Во ФСИН России создан соответствующий отдел, а в территориальных органах УИС - институт помощников начальника по правам человека. Этим должностным лицам предоставлены широкие права. Они независимы и подотчетны только начальнику, их полномочия распространяются на все учреждения, расположенные на территории субъекта Российской Федерации. В их обязанности, помимо прочего, входят выявление фактов нарушения прав человека, подготовка предложений по устранению недостатков и восстановлению прав и свобод граждан, находящихся в местах лишения свободы, и персонала¹.

В ходе написания выпускной квалификационной работы нами был проведен опрос (анкетирование) 30 человек сотрудников и 15 лиц, осужденных, отбывающих наказание в ФКУ СИЗО-5 ГУФСИН России по Пермскому краю (Приложение 1). В анкете содержались вопросы по условиям содержания осужденных.

По результатам анкетирования можно сказать, что в целом СИЗО-5 стремится к положительным показателям по соблюдению личных, социальных прав осужденных, в том числе и праве на безопасность, здоровье, оказание юридической помощи.

В целом же деятельность различных государственных органов и институтов по защите прав лиц, заключенных под стражу, весьма противоречива и неоднозначна. Отсутствует координация действий различных органов, подчас наблюдается их противостояние. Отсутствие четкого взаимодействия проявляется во взаимоотношениях должностных лиц мест принудительного содержания и паспортно-визовых служб, когда у заключенного под стражу лица отсутствуют документы, удостоверяющие личность, а паспортно-визовая служба игнорирует запрос ФСИН России либо ответы теряются. Повторных запросов обычно не проводится¹.

На жизни заключенных под стражу лиц негативно отражается раскоординированность деятельности органов различных министерств, агентств и служб по образованию, труду, социальной защите. Это неоднократно отмечал Государственный Совет РФ в своих докладах. В связи с этим представляется необходимым принятие нормативного акта, регламентирующего вопросы взаимодействия указанных органов. Решение этого вопроса возможно также путем заключения соглашения о взаимном сотрудничестве и разграничении предметов ведения на федеральном уровне.

Ежегодно через места принудительного содержания (от изоляторов временного содержания органов внутренних дел до исправительных учреждений) проходит несколько миллионов граждан Российской Федерации; бывшие осужденные возвращаются в общество и составляют значительный процент населения.

Столкнувшись с нарушением своих прав, с попранием человеческого достоинства, с правовой и социальной незащищенностью в местах принудительного содержания, эти люди поневоле становятся источником агрессии, правового нигилизма, в лучшем случае - гражданской пассивности. Сформировавшаяся в обществе убежденность в бесконтрольности и вседозволенности полиции и других институтов государственного принуждения порождает социальную рознь и рост преступности. Поэтому настоятельно необходимо дальнейшее развитие института защиты таких лиц¹.

Государственная форма защиты прав лиц, заключенных под стражу, - это гарантированный Конституции РФ (ч. 1 ст. 45) элемент конституционно-правовой защиты лиц, реализующийся путем осуществления мер безопасности, направленных на защиту жизни, здоровья, имущества заключенных под стражу, а также мер их социальной защиты уполномоченными на то государственными органами. Особая роль при этом отводится законодательным и исполнительным органам власти. Законодательные органы обязаны создать надлежащую правовую базу защиты прав лиц, заключенных под стражу, исполнительные органы - обеспечить соблюдение норм права в местах принудительного содержания.

В целях совершенствования регламентации правового положения задержанных, не являющихся подозреваемыми или обвиняемыми, и обеспечения защиты их прав представляется целесообразным принятие нормативно-правового акта, например, постановления Правительства РФ, регламентирующего нормы питания и материально-бытового обеспечения задержанных, находящихся в изоляторах временного содержания или иных местах принудительного содержания.

Применение в ходе производства по уголовному делу таких мер принудительного характера, как задержание или заключение под стражу, существенно ограничивает возможность реализации обвиняемым (подозреваемым) ряда своих прав. Так, лицо на определенное время может утратить личный контроль по обеспечению сохранности своего имущества и жилища. В целях защиты частной собственности государство берет на себя выполнение данной функции. Соответствующая обязанность возложена на следователя (дознавателя) (ч. 2 ст. 160 УПК РФ). Между тем это благое законодательное установление не снабжено внятным механизмом его исполнения. В то же время существует гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный гражданину в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц (ч. 2 ст. 1070 Гражданского кодекса РФ¹).

Данные обстоятельства свидетельствуют о наличии определенных недостатков нормативного регулирования охраны имущественных интересов личности в уголовном процессе.

В первую очередь важно определить, с какого момента необходимо принимать меры, направленные на сохранность имущества лица, подвергнутого задержанию или заключению под стражу. В.А. Азаров по этому поводу справедливо замечает, что принятие соответствующими органами мер охраны должно осуществляться с того времени, с которого лицо лишается фактической возможности лично следить за сохранностью своего имущества².

Несмотря на то что в ч. 2 ст. 160 УПК РФ прямо не говорится о возможности передать имущество на хранение родственникам, это вытекает из общего контекста ст. 160 УПК РФ. Так происходит чаще всего. К лицам, которым может быть вверено под охрану имущество и жилище арестованного, в первую очередь следует отнести наиболее близких родственников или иных граждан по указанию владельца. Непременным условием для этого должны быть их дееспособность и наличие реальной возможности для организации хранения.

Практика свидетельствует, что больших проблем с передачей имущества родственникам лица, содержащегося под стражей, как правило, не возникает. О принятом решении рекомендуется выносить постановление, а также составлять опись передаваемых для хранения вещей. Сложность бывает в том случае, если у такого лица нет родственников, которым это имущество может быть передано, либо члены его семьи или иные близкие лица отказываются выполнять функцию по хранению имущества. Как быть в этом случае? Законодатель не дает нам путей решения данной проблемы. Думаем, отчасти здесь уместна аналогия закона. УПК РФ предусматривает порядок хранения вещественных доказательств по уголовному делу (ст. 82). Для хранения небольших вещей или ценностей, не нуждающихся в постоянном уходе, этот механизм может быть применен. Такая возможность рассматривалась в юридической литературе¹.

Но как быть, если у обвиняемого (подозреваемого) осталась без присмотра квартира? О.И. Цоколова в этом случае предлагает жилище опечатать и передать его вместе с оставшимся в нем имуществом на ответственное хранение жилищно-коммунальной организации². Остается открытым вопрос относительно режима хранения вверенного имущества. Ответ на него дают А.В. Смирнов и К.Б. Калиновский. В комментарии к УПК РФ они отмечают, что имущество (видимо, жилище) должно передаваться на хранение жилищно-эксплуатационной организации в порядке ст. 115 УПК РФ (по аналогии с арестованным имуществом). Они допускают также возможность заключения договора с частным лицом или специализированной организацией по охране ими имущества. Расходы по этому договору допустимо, по их мнению, относить к процессуальным издержкам.

В литературе также встречаются суждения о поручении наблюдения за сохранностью жилища лица, заключенного под стражу, органам милиции. В этой связи возникает вопрос о том, какое именно подразделение может обеспечить выполнение этой функции? Охрана имущества собственников возложена государством на вневедомственную охрану при органах внутренних дел РФ.

Однако данный вид деятельности осуществляется этими подразделениями на основе договоров с собственниками и на возмездной основе. Лицо, подвергнутое задержанию или заключению под стражу, должно иметь желание и возможность пойти на заключение соответствующего договора. Другие подразделения Министерства внутренних дел (МВД РФ) специально не уполномочены решать такие задачи. Поэтому рассчитывать на то, что охраной имущества будут заниматься другие службы, не приходится. К тому же пребывание лица под стражей может быть длительным и перейти затем в наказание, связанное с лишением свободы. Положение иной раз осложняется тем, что у обвиняемого (подозреваемого) остались без присмотра не только недвижимость, но и домашние животные или другое имущество, требующее постоянного внимания со стороны человека. Здесь, очевидно, требуется принятие мер не только по сохранности имущества, но и его обслуживанию. На первый взгляд может показаться, что такое обслуживание не охватывается содержанием ч. 2 ст. 160 УПК РФ. Однако это не так. Для того чтобы, например, обеспечить сохранность частного одноквартирного жилого дома, крестьянского хозяйства, требуется постоянный уход за ними. Поэтому обслуживание имущества зачастую может рассматриваться как условие обеспечения его сохранности. Важно отметить, что проект УПК РФ говорил не о сохранности имущества лица, содержащегося под стражей, а о присмотре за ним. Причем присмотр включал в себя и организацию кормления домашних животных, что должно было обеспечиваться по просьбе самого владельца этого имущества и за его счет. Для этого требовалось вынести поручение. Правда, перечня организаций - исполнителей этого поручения разработчики проекта УПК РФ так и не привели (ч. 2 ст. 142).

В этом контексте возникает много вопросов относительно порядка обеспечения сохранности имущества, оставшегося без присмотра. На некоторые из них законодатель дает ответ.

Так, например, при помещении ребенка в специализированное учреждение для несовершеннолетних в случае задержания или заключения под стражу его родителей меры по защите его личных и имущественных прав возлагаются на органы опеки и попечительства. Но чаще соответствующий порядок нормативно не представлен. Было бы целесообразно закрепить его на уровне ведомственных приказов или руководящих разъяснений Верховного Суда РФ. Сейчас же решение этой проблемы видится в создании следователем, дознавателем возможности собственнику лично распорядится этим имуществом в соответствии с требованиями ГК РФ.

Так, например, обвиняемый (подозреваемый) может выдать доверенность кому-либо для управления своим имуществом (ст. 185 ГК РФ), либо заключить договор доверительного управления имуществом (ст. 1012 ГК РФ). Этот шаг вполне вписывается в содержание ч. 2 ст. 160 УПК РФ. Он не является новым и ранее рассматривался в юридической литературе.

К тому же Федеральный закон от 15.07.1995 № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» допускает участие подозреваемых и обвиняемых, содержащихся под стражей, в гражданско-правовых сделках с разрешения лица или органа, в производстве которых находится уголовное дело (ст. ст. 17, 29).

Принятие мер по обеспечению сохранности имущества и жилища подозреваемого или обвиняемого в таком случае будет выражаться в создании условий для управления этим имуществом самим собственником, содержащимся под стражей.

Обобщив изложенное, можно прийти к выводу о том, что положения ч. 2 ст. 160 УПК РФ не в полной мере обеспечены механизмом их реализации. Отсутствие ясного алгоритма действий следователя (дознавателя) ставит под сомнение саму возможность исполнения воли законодателя. Охранительная сущность действующего уголовно-процессуального права требует принятия мер, направленных на реализацию норм, связанных с защитой имущественных интересов личности.