1.2. Основные функции Правительства в области обеспечения национальной безопасности

Правительство РФ в соответствии с ч. 1 ст. 110 Конституции РФ осуществляет исполнительную власть России. В части 2 указанной статьи определено, что Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Статья 1 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", определяя Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной власти РФ, указывает следующее: Правительство РФ является органом государственной власти России (ч. 1); Правительство РФ осуществляет исполнительную власть России (ч. 2); Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в России (ч. 3).

Перечень полномочий Правительства РФ в области обороны сформулирован в ст. 6 ФЗ « Об обороне» открытым - в подп. 27 данной статьи предусмотрено, что Правительство РФ осуществляет и иные, нежели прямо перечисленные в данной статье, полномочия в области обороны, возложенные на него Конституцией РФ, законодательством РФ и указами Президента РФ. В статье 20 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" в рамках определения полномочий Правительства РФ по обеспечению обороны и государственной безопасности России указано, что Правительство РФ:

-осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности России;

-организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований России;

-обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям;

-обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности России;

-принимает меры по охране Государственной границы РФ;

-руководит гражданской обороной.

Глава 2 компетенция правительства россии в сфере национальной безопасности

2.1. Полномочия в определении основных направлений государственной политики в области обеспечения безопасности

Среди основных направлений деятельности Правительства РФ в области обеспечения безопасности следует выделить правотворчество, исполнение, распоряжение и контроль. Данные направления деятельности раскрываются в соответствующих правовых актах. Так, Законом N 2-ФКЗ закреплены общие полномочия Правительства РФ, имеющие непосредственное отношение к области обеспечения безопасности государства и общества: формирование и реализация внутренней и внешней политики, регулирование в социально-экономической сфере, обеспечение единства системы исполнительной власти, направление и контролирование деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществление права законодательной инициативы.

Статья 10 Федерального закона от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности" устанавливает полномочия Правительства РФ в области обеспечения безопасности: Правительство РФ участвует в определении основных направлений государственной политики, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию, устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, организует обеспечение федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления средствами и ресурсами, необходимыми для выполнения задач в области обеспечения безопасности, и др.

Изложенные полномочия называют специальными полномочиями Правительства РФ в рассматриваемой сфере. Подобным образом определены экономико-правовые полномочия Правительства РФ в области обеспечения безопасности в части регулирования финансовых процессов, управления федеральной собственностью, а также формирования мобилизационного плана экономики России, направленного на обеспечение функционирования оборонного комплекса. В эколого-правовой сфере полномочия Правительства РФ касаются обеспечения проведения единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, принятия необходимых мер по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, координации действий по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий и др. В области обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью полномочия Правительства РФ состоят в участии, разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства, осуществлении мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями, разработке и реализации мер по укреплению кадров, развитии и укреплении материально-технической базы правоохранительных органов, осуществлении мероприятий по обеспечению деятельности органов судебной власти²⁰

Таким образом, полномочия Правительства РФ в сфере обеспечения безопасности следует рассматривать шире, нежели представлено в положениях Закона N 390-ФЗ. Деятельность Правительства РФ по всем направлениям прямо или косвенно направлена на обеспечение различных видов безопасности. Так, например, в частноправовых отношениях согласно ст. 1360 "Использование изобретения, полезной модели или промышленного образца в интересах национальной безопасности" Гражданского кодекса РФ Правительство РФ имеет право в интересах обороны и безопасности разрешить использование изобретения, полезной модели или промышленного образца без согласия патентообладателя с уведомлением его об этом в кратчайший срок с выплатой соразмерной компенсации.

Что касается финансовой безопасности, Правительство РФ участвует в бюджетном процессе, в частности в разработке проекта федерального бюджета. Финансирование из федерального бюджета в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности осуществляется путем направления ассигнований для органов прокуратуры, органов внутренних дел, внутренних войск, органов юстиции, системы исполнения наказаний, органов безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны, миграционной политики, прикладных научных исследований в области национальной безопасности и др.

Кроме того, согласно ст. 4 Федерального закона от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений"²¹ Правительство РФ разрабатывает и реализует государственную политику в области безопасности гидротехнических сооружений, устанавливает порядок осуществления федерального государственного надзора в этой области, организует и обеспечивает безопасность гидротехнических сооружений, находящихся в федеральной собственности, устанавливает перечень классов гидротехнических сооружений и критерии их классификации, определяет федеральные органы исполнительной власти, устанавливающие требования к содержанию правил эксплуатации гидротехнического сооружения и др. Реализация данных полномочий является особенно значимой с точки зрения роли Правительства РФ в механизме обеспечения безопасности личности и общественной безопасности. Так, многие изменения в законодательство были внесены в связи с аварией на Саяно-Шушенской гидроэлектростанции. По выяснению причин и последствий данного резонансного события, повлекшего гибель людей и тяжелые материальные, социально-экономические последствия, Федеральным Собранием проводилось парламентское расследование. До его проведения был утвержден состав Правительственной комиссии, которая стала координационным органом по обеспечению расследования причин аварии, ликвидации ее последствий, работы по обеспечению устойчивого энергоснабжения. Комиссия была вправе запрашивать у федеральных органов, организаций материалы и информацию, заслушивать представителей данных субъектов, привлекать представителей научных, общественных, иных организаций, создавать рабочие группы и т.д.

Итоговый доклад парламентской комиссии по расследованию причин аварии на Саяно-Шушенской ГЭС был направлен Президенту РФ, в Правительство РФ, Генеральному прокурору РФ. При этом достижению целей, изложенных в докладе, могло бы способствовать его направление в проектные и исследовательские институты в гидроэнергетическом секторе, роль которых в докладе отражена, а также в государственные органы, заинтересованные организации.

Достоинством итогового доклада парламентского расследования аварии на Саяно-Шушенской ГЭС является указание на необходимость совершенствования нормативной базы, в частности внесения изменений в Федеральные законы "О лицензировании отдельных видов деятельности"²², "Об электроэнергетике"²³, КоАП РФ²⁴, а также принятия специальных технических регламентов, регулирующих вопросы безопасности в электроэнергетике. Указано на необходимость продлить срок прекращения действия нормативно-технических документов на два года²⁵. Тем не менее нельзя сказать о полной реализации изложенных мер.

Итоговый доклад парламентской комиссии по расследованию аварии на Саяно-Шушенской ГЭС уделил должное внимание реализации мер социальной помощи. Проанализировано распределение контрольно-надзорных полномочий между Министерством промышленности и энергетики РФ, Федеральным агентством по энергетике РФ и Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, сделан вывод о необходимости создания федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю за надежной работой энергосистемы и составляющих ее энергообъектов, включая контроль за организацией процесса эксплуатации.

В итоговом докладе представлено исследование проектов строительства и проблем эксплуатации агрегатов, тем не менее отсутствует указание на причины возникновения технических недостатков, недостаточное внимание уделено нарушению правовых норм, допущенных в процессе эксплуатации объектов, и принятых эксплуатационных актов и договоров. Причинно-следственная связь между нарушениями в эксплуатации гидротехнических сооружений и возникновением недостатков, приведших к аварии, не исследована. В целях реализации мер по совершенствованию законодательства необходимо указание на характер данных изменений, а также сроки разработки проектов нормативных актов. Следует указать на необходимость принятия либо внесения изменений не только в федеральные конституционные и федеральные законы, но и в акты органов исполнительной власти, в т.ч. Правительства РФ, а также локальные акты. Считаем допустимым изложение рекомендаций по совершенствованию программ социально-экономического развития, должностных регламентов и инструкций, административных регламентов, коллективных договоров, в частности с точки зрения конкретизации прав, обязанностей и ответственности руководителей²⁶.

Помимо возможности обращения к Следственному комитету РФ в целях установления виновных лиц, необходимо обеспечить возможность обращения к государственным органам исполнительной власти и заинтересованным организациям для определения и реализации иных мер для предотвращения или ликвидации последствий подобных ситуаций. Целесообразно направление рекомендаций о проведении плановых и внеплановых проверок, служебных проверок, например в федеральных министерствах, соответствующих федеральных службах и агентствах.

В целях комплексного подхода к решению проблем общества и государства целесообразно изложение в актах правительственных комиссий, итоговых докладах парламентских комиссий не только организационных, но и экономических, социальных, политических мер

В качестве примеров участия Правительства РФ в обеспечении общественной и экономической безопасности отметим его роль во взаимодействии с иными органами исполнительной власти в сфере электроснабжения. Правительственная комиссия по обеспечению безопасности электроснабжения является координационным органом, образованным для обеспечения согласованности действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, штабов по обеспечению безопасности электроснабжения, создаваемых в субъектах РФ в соответствии с Федеральным законом "Об электроэнергетике"²⁷, организаций топливно-энергетического комплекса, транспорта и других заинтересованных организаций в целях реализации государственной политики в области обеспечения безопасности электроснабжения. В связи с высокой социальной значимостью газоснабжения Правительством РФ были приняты Правила пользования газом в части обеспечения безопасности при использовании и содержании внутридомового и внутриквартирного газового оборудования при предоставлении коммунальной услуги по газоснабжению.

Законодательством предусмотрены также полномочия Правительства РФ в иных сферах, реализация которых прямо или косвенно связана с обеспечением безопасности. Государственное управление в области обеспечения радиационной безопасности, которое является важным аспектом общественной безопасности, осуществляется Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Положениями об указанных органах²⁸.

Государственная политика в сфере дорожного хозяйства определена в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.²⁹, которой установлено, что для достижения цели создания условий повышения конкурентоспособности экономики и качества жизни населения необходимо обеспечить, в частности, комплексную безопасность и устойчивость функционирования транспортной системы, в т.ч. путем повышения транспортной безопасности и безопасности дорожного движения. Данные приоритеты детализированы в Транспортной стратегии России, стратегиях социально-экономического развития федеральных округов. Нахождение оптимального баланса между социальной и экономической результативностью в деятельности железнодорожного транспорта является сложнейшей управленческой задачей, для решения которой необходимы согласованные действия Правительства РФ, федеральных, региональных и местных органов власти, а также менеджмента хозяйствующих субъектов

В целях обеспечения общественной безопасности на федеральном уровне созданы Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности федеральных органов исполнительной власти и уполномоченных организаций, имеющих функциональные подсистемы единой системы

Транспортная безопасность является видом общественной и государственной безопасности. Обеспечение безопасности дорожного движения было определено советским правительством как одна из важнейших составляющих деятельности по обеспечению правопорядка³⁰. Согласно действующему законодательству компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности - федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством РФ осуществлять функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности. Объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства, обеспечение транспортной безопасности которых осуществляется федеральными органами исполнительной власти, определяются федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Перечень уровней безопасности и порядок их объявления при изменении степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса устанавливаются Правительством РФ. В целях осуществления мер по обеспечению транспортной безопасности³¹ уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти создается единая государственная информационная система обеспечения транспортной безопасности. Федеральный государственный контроль (надзор) в области транспортной безопасности осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством РФ.

Таким образом, Правительство РФ выступает одним из ключевых субъектов обеспечения различных видов безопасности Российской Федерации - безопасности личности, общества и государства. При этом полномочия Правительства РФ в различных сферах по обеспечению безопасности должны быть усилены. Наиболее ярко такая необходимость прослеживается при анализе функций рассматриваемого субъекта в обеспечении общественной безопасности, в частности в области безопасности гидротехнических сооружений.