1.2. Соотношение социальных услуг с государственными функциями и функциями местного самоуправления в социальной сфере

Для определения правовой сущности социальных услуг принципиальным является ответ на вопрос о том, что они собой представляют - государственные функции, полномочия государственных органов или нечто новое, неизвестное современному законодательству. Надо заметить, что эта проблема может и должна быть поставлена несколько шире. В отечественной правовой доктрине большинством ученых признано, что социальные услуги представляют собой разновидность публичных услуг. Следовательно, сформулированный ранее вопрос может ориентировать на поиск ответа о соотношении публичных услуг (и их разновидности - государственных услуг) и функций государства (государственных органов).

Анализ текстов отечественных нормативных правовых актов приводит к выводу о существовании тенденции в нормотворческой деятельности государства к отождествлению этих понятий. Так, в положениях о федеральных органах исполнительной власти (по крайней мере, до административной реформы) многие их функции, по сути, являлись отдельными полномочиями. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» государственные услуги представляют собой функции государственных органов по оказанию услуг. Смешение понятий «функция», «публичная услуга», «государственная услуга», «социальная услуга» встречается также в проектах различных административных регламентов.

Одна из причин такой ситуации кроется в качестве регулирования компетенции органов власти. В законах и положениях, закрепляющих статус и компетенцию государственных и муниципальных органов, содержатся отдельные нормы об услугах, однако они не закрепляют четко элементы механизма оказания услуг.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержится много норм об организации обслуживания граждан (библиотечного, транспортного и др.). Но лишь одна посвящена стандартам оплаты жилья и коммунальных услуг.

В Федеральном законе ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» речь идет о создании условий либо для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, либо о транспортных услугах.

Впервые в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 выделена разновидность органов, занятых преимущественно оказанием государственных услуг. В сфере их ведения находится сеть организаций, предприятий и учреждений, которые непосредственно предоставляют услуги гражданам. Такая специализация имеет свои преимущества, поскольку позволяет четко структурировать сферу услуг как публичную сферу (деятельность государства и его органов и организаций). Но ее нормативное регулирование, включая и принятие технико-юридических документов, оставлено за министерствами. В положениях о федеральных министерствах и агентствах есть упоминание об оказании услуг, но соответствующие полномочия определены нечетко.

Термин "услуга" закреплен в Конституции РФ 1993 г., где он упоминается в ст. 8 и 74. В ст. 128 Гражданского кодекса РФ закреплена категория услуги в качестве объекта гражданских прав. Многие авторы отмечают, что понятие "государственная услуга" появилось в России в процессе проведения административной реформы⁷. В правовом государстве, гражданском обществе исполнительная власть всех уровней и видов обязана оказывать так называемые государственные услуги, в том числе и муниципальные.

Л.К. Терещенко отмечает, что было бы неверно смешивать понятия государственная, публичная и социальная услуги, так как они имеют различное содержание и с разных сторон характеризуют услуги. Л.К. Терещенко выделяет отличительным признаком государственной услуги субъекта, оказывающего услугу, в частности, это государственные органы. При этом органы местного самоуправления не могут рассматриваться как субъекты, оказывающие государственные услуги, декларирует она.

Когда утверждается, что государственные услуги могут оказывать только органы государственной власти, то предполагается, что государственная услуга есть одна из разновидностей государственной функции, а стало быть, является неотделимым свойством органов государственной власти. Однако функция, как понятие, есть свойство класса элементов, характеризующее способность продуцировать некоторые продукты. Функция органа государственной власти есть функция, присвоенная ему в соответствии с нормативным правовым актом, а поэтому может быть присвоена и другим субъектам, что мы и наблюдаем в современной России. В этой связи услуги, оказываемые органами местного самоуправления, если они законодательно установлены, также можно отнести к государственным услугам. Однако их лучше называть законные услуги (обязательные для услугодателей услуги, оказываемые в соответствии с законом).

К социальным услугам Л.К. Терещенко относит такие услуги, которые реализуются в определенной сфере деятельности, в частности в здравоохранении, культуре, образовании, науке. Они тесно связаны с публичными, так как обладают свойствами публичных услуг. Социальные услуги могут оказываться любыми субъектами. Л.К. Терещенко считает, что возможна публичная государственная социальная услуга, а сама государственная услуга непосредственно связана с публичными функциями государства и вытекает из них. Говоря о соотношении государственных и негосударственных публичных услуг, она отмечает, что в определенных случаях возможна полная передача публичных услуг негосударственному сектору. В этой связи стоит отметить положительный опыт Европейского союза по переводу части государственных функций в разряд публичных услуг⁸. На наш взгляд, социальные услуги не должны быть связаны со сферой, в которой они оказываются, т.к. количество этих сфер точно не определено. В порядке обсуждения считаю, что социальные услуги должны оказываться определенным категориям социально незащищенных граждан в любой сфере в соответствии с законодательством.

В исследовании А.Е. Шаститко была отмечена очень важная дискуссионная тема "стандартов публичных услуг в рамках административной реформы", в частности, в виде трех следующих вопросов. Во-первых, разработки таких стандартов, во-вторых, о понятии "публичная услуга" и, в-третьих, о характеристиках доступных форм предоставления публичных услуг. Очень важным вопросом является платность публичных услуг. А.Е. Шаститко предлагает определять сохранение предоставления публичных услуг в компетенции органов власти или передачу прав на их предоставление отобранной по конкурсу частной организации, в зависимости от сравнительной эффективности одностороннего механизма управления сделками, характерного для случая вертикальной интеграции и двустороннего (трехстороннего) механизма, характерного для нестандартной контрактации в условиях формальной самостоятельности сторон. Кроме того, А.Е. Шаститко отмечает, что в таких сферах, как образование, медицина, наука, сохраняются основания для государственного производства социально значимых благ⁹.

В отечественной правовой доктрине однозначного ответа на поставленный выше вопрос до настоящего времени нет. Позиция большинства современных ученых, заключается в том, что под «функциями государства» следует понимать «государственную услугу», а под «социальной услугой» — социальную помощь. Полагаем, что сторонники указанной точки зрения непоследовательны, а реализация данной концепции в праве усложняет правоприменительную деятельность в сфере оказания социальных услуг.

Отождествление рассматриваемых понятий происходит как по причине сложности в понимании терминов «государственная услуга», «публичная услуга», «социальная услуга», так и из-за того, что при регламентации деятельности различных органов исполнительной власти «размывается» подлинное значение термина «функция».

Понятие «функция» является объектом изучения разных ученых: философов, социологов, юристов и других. Слово «функция» имеет латинское происхождение и обозначает «исполнение», «отправление». Употребляется данное понятие во многих значениях в различных отраслях знаний, но каждая наука вкладывает в него свой определенный смысл, превращая его в специфический отраслевой термин.

В словаре русского языка указано пять значений этого слова, из которых для нас представляются важными два: 1) обязанность, круг деятельности; 2) значение, роль, назначение. В философии, теории государства и права, отраслевых правовых науках сам термин «функция» имеет двоякую смысловую нагрузку: «социальная роль», «предназначение», «назначение» к тому или иному виду деятельности, направленность на таковую деятельность, с одной стороны, и сама деятельность либо имеющие специфические особенности направления одного и того же вида деятельности — с другой. При научной разработке понятий функций эта терминология не всегда учитывалась в комплексе.

В этой связи к государственным услугам можно отнести бесплатные услуги по закону, оказываемые уполномоченными по закону услугодателями, добровольно обратившимся заинтересованным лицам, в соответствии с регламентами и стандартами государственных услуг за счет использования ресурсов государства.

К социальным услугам можно отнести бесплатные для граждан услуги, направленные на все общество, выполняемые выбранными по конкурсу услугодателями, за счет использования общественных фондов и в соответствии с регламентами общественных услуг.