Глава II Сферы взаимодействия государственного и муниципального управления

2.1. Финансовая основа местного самоуправления в контексте взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

Крупным вопросом, который должно решить государство во взаимодействии с местным самоуправлением, является формирование ресурсной базы местного самоуправления. Попытаемся сформулировать основные подходы к созданию необходимой базы и отметим два аспекта проблемы - формирование финансовой основы местного самоуправления и формирование местной материальной базы.¹²

При формировании финансовой основы местного самоуправления в контексте взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления требуют решения два вопроса: как наиболее рационально разделить источники доходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами, и каковы процедуры взаимодействия уровней власти при закреплении доходных источников местных бюджетов.

К органам государственной власти РФ, осуществляющим реализацию и обеспечивающим проведения единой бюджетной политики, относятся:

• законодательные (представительные) органы. В соответствии с подп. "а" п. 1 ст. 114 Конституции РФ в ведении Государственной Думы РФ находятся рассмотрение и утверждение федерального бюджета, отчета о его исполнении, принятие нормативно-правовых актов по бюджетным вопросам, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении внебюджетных государственных социальных фондов и некоторые другие функции. Особая роль отводится Комитету Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам и Комитету Совета Федерации по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию;¹³

• исполнительные органы. Среди них выделяют исполнительный орган общей компетенции - Правительство РФ, которое в соответствии с Законом о Правительстве РФ организует контроль за составлением и исполнением федерального бюджета, проведением единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет валютный контроль. Кроме этого, Правительство РФ обладает правом наблюдать и контролировать деятельность федеральных исполнительных органов отраслевой компетенции, а также исполнительных органов общей и специальной компетенции субъектов РФ.

Значительная роль среди федеральных органов в области бюджетного регулирования отведена отраслевым исполнительным органам - таким как: Министерство финансов РФ, Федеральная налоговая служба, Контрольно-ревизионное управление, Федеральное казначейство и др. Помимо этих органов, некоторыми полномочиями в области бюджетного дела обладает Главное контрольное управление Президента РФ. Кроме того, согласно п. 5 ст. 101 Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ.¹⁴

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации осуществляют следующие бюджетные полномочия:

• установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

• составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации;

• установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти;

• установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации;

• определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации;

• установление нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов Российской Федерации;

• установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации; предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации; установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

• осуществление государственных заимствований субъекта Российской Федерации, управление государственным долгом субъекта Российской Федерации; детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету соответствующего субъекта Российской Федерации; временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления;

• в случае и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;

• иные бюджетные полномочия, отнесенные настоящим Кодексом и иными федеральными законами к бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Разграничение источников доходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами целесообразно проводить, основываясь на разделении их по видам и закреплении на долгосрочной основе. Это стимулирует каждый из уровней власти к развитию доходных источников и их эффективному использованию, а не к перераспределению. Одним из главных доходных источников бюджетов являются налоги. По видам налоги классифицируются обычно следующим образом:

• налоги с граждан;¹⁵

• налоги на производство;

• реальные (или имущественные) налоги;

• акцизы ( налоги на незаслуженный прирост стоимости);

• налоги на потребление.

За местными бюджетами имеет смысл закреплять прежде всего реальные налоги, поскольку на источники этих налогов органы местного самоуправления могут оказывать непосредственное влияние и налогооблагаемая база поддается контролю со стороны органов местного самоуправления даже при отсутствии специализированных фискальных органов.

Как показывает зарубежный и прежний российский опыт, имеет смысл также предоставить органам местного самоуправления право установления собственных видов налогов.

Регулирующим налогом, осуществляющим функцию выравнивания бюджетов, выступает, как правило, подоходный налог с граждан.

Кроме видов доходных источников необходимо определить еще минимально необходимый объем поступлений в местные бюджеты. Органы государственной власти должны руководствоваться при этом несколькими критериями.

При любых условиях за местными бюджетами должны быть закреплены источники доходов, обеспечивающие удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Само собой разумеется, что эти стандарты должны быть установлены как на федеральном, так и на региональном уровнях.

«Нижняя планка» доходов местных бюджетов устанавливается на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, также устанавливаемых органами государственной власти.

Две предыдущих позиции должны обеспечиваться собственными (закрепленными на долговременной основе) доходными источниками бюджетов муниципальных образований и обеспечиваться безоговорочно. А на следующем этапе вводится механизм регулировки. Часть муниципальных образований имеет развитую инфраструктуру, которую необходимо поддерживать в надлежащем состоянии, часть - не имеет даже минимально необходимых объектов социальной и коммунальной инфраструктуры.

В отношении первых требуется дополнительное финансирование с тем, чтобы не разрушить уже созданного, но таким образом, чтобы за определенный период можно было бы перейти от финансирования из регулирующих источников к финансированию за счет собственных доходов. Вторые требуют не только средств на существующую инфраструктуру, но и капитальных вложений на создание необходимых объектов или закрепления дополнительных источников для проведения самостоятельной инвестиционной политики. В конечном итоге цель государства выровнять уровень предоставления обязательных услуг всем гражданам независимо от места их проживания. Добавим еще, что на территории муниципальных образований может и не быть достаточных доходных источников по объективным причинам. В этом случае государство обязано напрямую передавать необходимые средства в местные бюджеты.

Процедуры взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе формирования доходной базы местных бюджетов также требуют отдельного рассмотрения. Если в прежней “пирамидальной” системе советов бюджетный процесс был строго иерархичен, то сегодня бюджетные отношения постепенно переходят в другое качество. Следствием этого стало наличие в субъектах Российской Федерации наличие двух уровней бюджета - бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов несоподчиненных муниципальных образований. В существовавшей системе бюджетные вопросы по отношению к самому нижнему уровню советов решались промежуточным уровнем районным,в формирующейся ныне доходные источники бюджета любого муниципального образования закрепляются законом субъекта Российской Федерации.

То есть, в бюджетных отношениях исчезло одно звено.

В связи с этим возникают определенные трудности, связанные с большим объемом работы по формированию проектов бюджетных законов. Учитывая, что любое поселение или их достаточно произвольное объединение может стать муниципальным образованием, а, следовательно, субъектом бюджетного процесса, региональным органам государственной власти возможно придется иметь дело с сотнями местных бюджетов. Это вызывает неприятие со стороны тех органов, которые сегодня непосредственно участвуют в бюджетном процессе. Но бюджетная самостоятельность муниципальных образований объективно необходима и полезна, поэтому следует не пытаться вернуться назад, а искать приемлемые формы работы в современных условиях.¹⁶