2008_Betell_T__Sobstvennost_i_protsvetanie-1

законные права собственности, «может защитить себя на бумаге»,

говорит он. «В неформальном секторе сквоттер должен быть готов

к тому, что защищаться нужно будет прямо на своей земле»37. Де Сото также воспользовался анализом собственности для

объяснения логики поведения 200 тыс. крестьян, выращивающих

коку. Они не имеют защищенной законом собственности, а пото-

му склонны к «подпольному фермерству». Они тайно высаживают плантации коки, а урожай быстро продают колумбийским покупателям. Это не очень прибыльное занятие — фермеры зарабатывают на коке чуть больше 500 долларов в год. Большие деньги

зарабатывают наркоторговцы. Зато кусты коки растут практиче-

ски сами по себе; почву для них можно почти не готовить. Альтернативные продукты — кофе, какао или пальмовое масло — гораздо прибыльнее, но они требуют существенно больших вложений и, самое главное, больше времени. Масличная пальма приносит

в шесть раз больший доход, чем кока, но первого урожая фермер

должен ждать пять лет. Не имея четких прав собственности, трудно получить кредит, необходимый для возделывания подобных культур, тем более что велик риск не дождаться урожая38.

Когда армия уничтожает очередную плантацию коки, крестьяне без особых потерь перемещаются на новое место. Такие опера-

ции по необходимости выливаются во что-то вроде ковровой бомбардировки, потому что когда собственность не зарегистрирована, адреса быть не может, а при отсутствии адреса любая полицейская операция выливается в армейскую. Такие методы борьбы с выра-

щиванием коки криминализируют десятки тысяч людей и, по сути

дела, представляют собой войну с большим сегментом собственного населения. Нападение на одного истолковывается как нападение на всех. «Вот так начинаются все Вьетнамы», — полагает де

Сото. Именно по этой причине крестьяне, выращивающие коку,

иногда с радостью отдаются под защиту партизанских банд «Сен-

деро Луминосо»39.

В 1991 году власти США подписали с Перу соглашение, по которому правительство обязалось не относиться к крестьянам, вы-

ращивающим коку, как к преступникам. В ответ на законную ре-

гистрацию их собственности крестьяне согласились переключиться

на альтернативные культуры. Легализация собственности должна была изменить их стимулы40. В 1990 году подпольная газета

37Из выступления Эрнандо де Сото в Американском институте предпринимательства, 16 ноября 1994 г.

38Hernando de Soto, “Property Rights: The Way Out for Coca Growers,” Wall Street Journal, February 13, 1990.

39Эрнандо де Сото, интервью с автором, май 1992 г.

40Hernando de Soto, “Peru’s Ex-Drug Czar on Cocaine: The Supply Side,” Wall Street Journal, February 14, 1992, а также интервью с автором, май 1992 г.

Глава 13. Почему развит не весь мир?

271

«Сендеро луминосо» жаловалась, что организация де Сото «уводит молодежь от участия в народной войне». Здание Института

за свободу и демократию в Лиме взрывали дважды — в 1991-м и 1992 годах.

Де Сото разговаривал с уличными торговцами, водителями микроавтобусов и трудящимися «внеформальной» экономики. Он обнаружил, что все работают незаконно. Законов так много,

и они настолько запутанны, что для них стать легальным пред-

принимателем было не легче, чем вступить в загородный гольфклуб — и по той же причине. Законы выполняют роль своего рода турникетов, защищающих правящий класс от конкурентов. Институт де Сото создал небольшую швейную фабрику, чтобы точно выяснить цену доступа к легальному бизнесу. Уплатив те взятки, которых нельзя было не уплатить, заполнив мириады форм, они выяснили, что для того чтобы получить право на законный бизнес, требуется 289 человеко-дней по шесть рабочих часов в день. Во Флориде на то же самое уходит менее четырех часов41.

Когда закон работает так, как следует, он почти невидим. Де Сото проштудировал много книг о бедных, но не нашел ни одного упоминания о том, что они работают нелегально. При этом полностью игнорировался тот факт, что они не имеют доступа к законным правам собственности. Похоже, никто не оценил взаимосвязи между бедностью и законом. «Возможно, закон и яв-

ляется тем недостающим звеном, которое мешает нам разглядеть,

что, собственно, происходит», — говорит он.

«Институты, обеспечивающие успех американской рыночной

системы и эффективность участия американцев в управлении

страной, создавались более 200 лет, — написал позднее де Сото42. — Этот процесс прошел совершенно незамеченным, и, принимая его за данность, американцы утратили способность осозна-

вать значение этих институтов и не смогли сделать их частью своей

внешней политики». Фактически, Запад «не сохранил чертежи

своей эволюции»43.

Возвращение домой

Тем, кто оказал помощь де Сото, стал Алан Вудс, возглавлявший

в 1987 году Агентство международного развития. Под его недол-

гим руководством Агентство впервые усомнилось в своем подходе к решению проблем развития «третьего мира». В краткий, но

41Methvin, “Crusader for Peru’s Have-Nots.”

42Hernando de Soto, “Some Lessons in Democracy — For the U.S.,” New York Times, April 1, 1990.

43Эрнандо де Сото, интервью с автором, май 1992 г.

272	Часть VII. Американский двойной стандарт

плодотворный срок пребывания Вудса на этом посту, в феврале 1989 года, Агентство опубликовало доклад «Развитие и национальные интересы: экономическая помощь США в XXI веке», где были обозначены некоторые проблемы. За последние 20 лет ни одна слаборазвитая страна «не приобрела статус» развитой, сообщил Вудс репортерам44. Пол Крейг Робертс, бывший заместитель министра финансов, заметил, что главным источником

ошибок было то, что страны, предоставлявшие помощь, утратили

веру в американские институты и исходили из того, что «частное предпринимательство — это эксплуататор, который делает людей

добычей алчности»45.

То, что Запад потерял представление о реальной основе экономического развития, означало, что деньги десятилетиями тратились впустую; американцы и до сих пор далеки от понимания этого. Они не только думают, что правительство тратит на иностранную помощь намного больше, чем в действительности, — всего лишь около одного процента бюджета, а вовсе не 10—15%, как они полагают, — но еще и уверены, что эти деньги расходу-

ются с толком. В действительности проблема гораздо серьезнее,

чем кажется. Иностранная помощь убивает готовность проводить крайне необходимые системные реформы законодательства.

Результатом отхода Алана Вудса от дел (когда вышел доклад,

ему оставалось несколько месяцев до смерти и политика его уже

не интересовала) было то, что Агентство международного раз-

вития основало в Мэрилендском университете организацию под

названием Центр институциональных реформ и неформального сектора. В проекте отчета 1990 года признавалось, что Агентство

долгое время недооценивало значение экономических «институтов и правовой инфраструктуры».

Даже упоминание об этом, добавлял отчет, шло «вразрез с тра-

диционным подходом к экономическому развитию». Традиционный подход заключался в «анализе проблем развивающихся стран

почти без учета институтов и правовой инфраструктуры, обес-

печивших успех развитых стран»46. «Главным исследователем» новой организации был Манкур Олсон. В 1993 году он отметил,

что во всех богатых странах мира есть защищенная, четко определенная собственность и договорное право, а во всех нищих странах этого нет47. Ранее он написал, что для правильного экономического развития «нужны институты, которые в экономически развитых

44Editorial, “Foreign Aid Failure,” Wall Street Journal, March 2, 1989.

45Paul Craig Roberts, “Candor in Report from AID,” Washington Times, March 8, 1989.

46IRIS draft paper, U. S. Agency for International Development, Washington, D. C., May 7, 1990.

47Манкур Олсон, интервью с автором, май 1993 г.

Глава 13. Почему развит не весь мир?

273

демократиях принимают за данность, но которых нет в развивающихся демократиях Центральной и Восточной Европы, а также в обществах Африки, Азии и Латинской Америки. Процветающая рыночная экономика нуждается, помимо всего прочего, в институтах, обеспечивающих соблюдение личных прав — прав, которые гарантируют, что люди и создаваемые ими фирмы лучше всего служат своим интересам, когда достигают наивысшей производительности и участвуют во взаимовыгодной торговле. Стимулы для сбережения, инвестирования и производства особенно сильно зависят от личных прав на обращающиеся на рынках активы — от прав собственности»48.

Критики предсказывали, что реформы де Сото обречены на провал, что он недооценивает способность правящего класса сопротивляться переменам49. Может, и так. Но важно то, что он поставил верный диагноз. Его предшественники знали, что элиты в Латинской Америке обладают привилегиями, что система несправедлива. Но все их рекомендации сводились почти исключительно к перераспределению. Поскольку правящий класс этих стран выигрывал от законов, целью должно было стать изменение этих законов. Де Сото заново открыл то, чего так долго не замечали: если законы о собственности равны для всех, то от этого выигрывают прежде всего бедные. Но, поскольку собственность столь долго рассматривалась как проявление привилегий, трудно было осознать, что она может быть и противоядием от них, что она может быть, как сказал Г. К. Честертон, «технологией демократии»50.

48“Development Depends on Institutions,” IRIS, unpublished paper, Univ. of Maryland, 1991).

49Tina Rosenberg, “So-So De Soto,” The New Republic (October 7, 1991).

50G. K. Chesterton, What’s Wrong With the World (New York: Sheed and Ward, 1942), 58.

Глава 14 ЗЕМЕЛЬНАЯ РЕФОРМА: ЭКСПОРТ СВОБОД

Успешное начало

В послевоенные годы земельная реформа стала главной целью ревнителей борьбы за улучшение жизни в слаборазвитых странах. Зачастую эта реформа оказывалась столь же ограниченной, как их понимание роли собственности. Иностранная помощь предоставила рычаг, позволивший американским идеалистам перекроить земельную собственность в ряде стран. Затея началась с большого успеха в Японии в 1945 году, а через сорок лет завершилась обидным провалом в Сальвадоре. Главное различие между тем, как видит проблему Эрнандо де Сото, и тем, как к ней подходили сторонники земельной реформы, заключается в следующем: де Сото понимал, что в «третьем мире» база собственности слишком узка и ее необходимо расширить. Приверженцы земельной реформы подходили к делу как к игре с нулевой суммой и хотели перераспределить уже существовавшую собственность.

В ХХ веке земельная реформа была эвфемизмом экспроприа-

ции землевладельцев и практиковалась не раз. Ее сторонники в целом верили, что те, кому они дадут землю, станут чем-то вроде ее собственников, но обычно забывали, что экспроприация уничтожает ключевое свойство собственности — ее стабильность. Благонамеренные люди считали, что можно воспользоваться ленинскими методами для достижения джефферсоновских целей. Для них перераспределение собственности было важнее, чем ее защищенность. Что до институциональных дефектов системы собственности, которые существовали и до сих пор существуют во многих странах, то реформаторы ими совершенно не интересовались. Определения «феодальная» хватало, чтобы обозначить множество пороков, рассматривать которые подробно не было нужды. Разобраться в иностранных законах и обычаях было слишком трудно, а крестьяне не собирались ждать, когда будут изменены законы и законодательные собрания. Проще было все местные проблемы разрубить мечом конфискаций: просто отнять собственность у феодальных владык и перераспределить. Тогда воцарится справедливость, и каждый будет работать намного производительнее.

Глава 14. Земельная реформа: экспорт свобод

275

Литература по земельной реформе зачастую переполнена техническими деталями и всегда занудна. В сравнении с авторами

трактатов по земельной реформе Карл Маркс был остроумным

писателем. Выходило множество популярных трудов, зачастую перемежающихся призывами к более решительным действиям.

В таких книгах редко случается наткнуться на критику земельной реформы, но здравые замечания порой доносятся из самых

неожиданных источников. В 1951 году Джон Кеннет Гэлбрейт писал: «Некоторые наши споры о земельной реформе в слаборазвитых странах ведутся так, будто о такой реформе правительство может заявить в любой день, будто оно может отдать землю арендаторам так же, как может назначить пенсии отставным солдатам или реформировать правоохранительные органы. Но земельная

реформа — это по сути дела шаг революционный; она передает власть, собственность и статус от одной группы общества дру-

гой. Если правительство страны находится под сильным влиянием землевладельцев — то есть тех, кому грозит утрата привилегий, — не следует рассчитывать, что они из человеколюбия дадут эффективное земельное законодательство. …В этом мире много самых разных людей, но те, кто владеют землей, — живут ли они в Китае, Персии, на Миссисипи или в Квебеке, — не настолько

отличаются от всех, чтобы радостно проголосовать за конфискацию своих владений»1.

Вот почему требовалось американское давление. Земельные реформы, проходившие без такого давления, обычно заканчивались пустыми указами или военными переворотами и сменой

политического режима. Примерами служат Египет в 1952 году

и Перу в 1968-м. Многие восхищаются земельной реформой, сопровождавшей мексиканскую революцию 1910—1920 годов.

Принято говорить, что в результате этой реформы земля была «отдана» крестьянам, но на деле были созданы контролируемые

государством коллективные собственники, эхидос, а приватизация даже к концу 1990-х годов все еще находилась в стадии об-

суждения. С американской точки зрения, однако, поучительными были аграрные изменения, сопровождавшие в ХХ веке коммунистические революции.

Поддержку аграрных реформ Соединенными Штатами не-

льзя понять без учета мнимой привлекательности коммунизма для

сельской бедноты. Многие американцы были убеждены, что речь идет именно об этой притягательности и именно ей объясняется экспансия коммунизма после Второй мировой войны. Поэтому распространилось убеждение, что противостоять коммунизму

1John Kenneth Galbraith, “Conditions for Economic Change in Underdeveloped Countries,” Journal of Farm Economics 33 (November, 1951), 689—696.

276	Часть VII. Американский двойной стандарт

можно, только предложив крестьянам нечто похожее, но менее

обманчивое, чем коммунизм. Рассуждали следующим образом:

коммунисты обещали крестьянам землю, но, захватив власть,

обещание не исполнили, а землю коллективизировали. Поэтому

демократии должны сами провести демократические реформы до того, как коммунисты проведут свои. Гэлбрейт говорит, что земельная реформа — революционное изменение? Значит, нужно провести мягкую революцию. Землевладельцы будут против? «Если есть доллары, все возможно», — отвечали американцы.

О влиянии коммунистических идей в середине века можно су-

дить по тому, что наилучшим путем к собственности стала считаться экспроприация. Если коммунисты лишь обещали собст-

венность, зачем подражать им? И мы видим Барбару Уорд, доказывающую, что коммунисты добились успеха в Китае, потому что «сыграли» на «извечной мечте крестьян о земле»2. В России в 1917 году «крестьянский инстинкт частной собственности — частной собственности на землю — привел к власти правительство, одержимое идеей разрушения частной собственности». Она могла бы извлечь из этого и тот урок, что рискованно использовать экспроприацию для достижения большего равенства. Это

не только могло привести, но и уже привело к наихудшей разновидности тирании в России, и, когда она писала эти строки, тем

же путем шел Китай.

С 1945 по примерно 1965 год самым влиятельным сторонником земельной реформы был Вулф Ладежинский, чиновник министерства сельского хозяйства США, а позднее консультант Всемирного банка. Родившись в 1899 году на Украине, он сбежал из СССР после того, как большевики конфисковали собственность

его семьи. Когда Ладежинский закончил учебу в Колумбийском университете, профессор Рексфорд Тагуэлл предложил ему работу

вминистерстве сельского хозяйства. Ладежинский писал научные статьи о коллективизации в СССР и об «аграрных волнениях»

вЯпонии. После войны ему предоставилась редкая возможность претворить теорию в практику. По приглашению Дугласа Макартура он стал архитектором земельной реформы в Японии. Эта реформа была важна, потому что ее успех (а также успех анало-

гичных преобразований в Южной Корее и на Тайване) вдохновил множество последующих действий. Но эти действия предприни-

мались в принципиально иных условиях и успеха не имели3.

2Barbara Ward, “Recipe for a Victory in the Far East,” New York Times Magazine, March 25, 1951; а также см. Wolf Ladejinsky, “Too Late to Save Asia?” Saturday Review 33 (July 22, 1950), 7—9, 36—38.

3Louis J. Walinsky, ed., Agrarian Reform as Unfinished Business: The Selected Papers of Wolf Ladejinsky (New York: Oxford Univ. Press [for the World Bank], 1977), 3—7.

Глава 14. Земельная реформа: экспорт свобод

277

Вдекабре 1945 года Макартур отдал японскому правитель-

ству распоряжение представить программу земельной реформы. Реформа преследовала следующие цели: устранить препятствия

на пути «усиления демократических тенденций, утвердить уважение к достоинству человека и разрушить экономическую зависимость, которая веками держала японского фермера в феодальном рабстве», а также «покончить с теми пагубными чертами, которые издавна уродовали сельское хозяйство» страны, в которой половина

населения занята крестьянским трудом. К числу «наиболее пагуб-

ных» были отнесены перенаселенность, слишком высокая арендная плата и груз задолженностей, налоговая политика, «неблагоприятная для сельского хозяйства», и правительственное регулирование в виде квотирования посевов. Решение, которое явно не имело

отношения к большинству этих проблем, состояло в «передаче зе-

мельной собственности отсутствующих землевладельцев тем, кто

ееобрабатывает»4.

Врезультате реформы 3 млн крестьянских семей получили

землю, и к 1950 году примерно 70% японских фермеров владели собственной землей. Достоинством реформы было то, что

она создала реальные права собственности. В Японии реформа не

нарушила стабильность собственности, как это случилось потом в других странах. Директива Макартура ограничила возможность новых собственников перепродавать землю, но впоследствии ограничения были смягчены, а потом и вовсе отменены самими

японцами, когда они вернули себе контроль над страной.

Главной особенностью реформы было то, что она произошла в исторически редкий момент военного поражения. В последую-

щие годы аналогичные реформы, оказавшиеся успешными по тем

же причинам, проводились в Южной Корее и на Тайване. Обе страны находились под японской оккупацией, и в обеих она внезапно и окончательно завершилась в 1945 году. Решительный раз-

рыв исторической преемственности сделал преобразование собственности на землю приемлемой чертой нового порядка. В Южной

Корее значительную часть земель перераспределяла сама американская армия и до, и во время Корейской войны5. В книге «Зе-

мельная реформа в Японии» Р. П. Доре выделил составляющие успеха: «При всех плакатах, восхвалявших “освобождение” 2 млн

чо [4,8 млн акров], при всех публикациях левых и правых авторов в газетах и журналах и при всей активности крестьянских союзов

и союзов землевладельцев это был редкий пример того, что земельная реформа проходила в атмосфере открытой классовой вражды.

4Ibid., 579—580.

5John D. Montgomery, ed., International Dimensions of Land Reform (Boulder, Colo Westview Press, 1984), 118.

278	Часть VII. Американский двойной стандарт

Для большинства людей она так и осталась “реформой, проведен-

ной оккупационной армией”, спущенной, по японскому выражению, “с небес”. На это жаловались левые авторы во время реформы

ипосле нее. Если бы арендаторы завоевали землю “на баррикадах”, полагали они, она была бы во много раз более эффективным средством разрушения традиционных феодальных отношений».

Сам Доре полагал, что реформа прошла мирно именно потому, что была навязана извне: «Арендаторы смогли захватить землю не с огнем революционной вражды в глазах, а полуизвиняясь, как если бы их самих это ранило сильнее, чем землевладельцев, потому что причина была не в них, а в законе, за который они не несли ни личной, ни коллективной ответственности. Неодолимая сила и престиж оккупационной армии, символизируемые значительной и властной фигурой ее командующего, помогли внушить землевладельцам чувство благоговейного смирения. [В результате] за два года, 1947-й и 1948-й, произошло только 110 случаев физического насилия в отношениях между землевладельцами

иарендаторами»6.

Затем в октябре 1949 года Ладежинский в качестве члена Объ-

единенной (США и Китай) комиссии по переустройству деревни

отправился в провинцию Сычуань и попытался провести реформу и здесь. Он лишь на неделю или две опережал коммунистические войска, так что даже если бы его идеи были верны, он все равно опоздал. Потом он сообщил Комиссии, что большинство «жаж-

дущих земли или справедливости» азиатских арендаторов «готовы

продать души своим правительствам, если им дадут клочок земли

в полную собственность или хотя бы в аренду на умеренных ус-

ловиях». Далее следовала рекомендация, ставшая известной как тезис Ладежинского: «Хотя бы из соображений просвещенно-

го эгоизма США, соперничая с коммунистами в Азии, не могут

быть дружелюбны к аграрному феодализму, потому что мы против коммунистического тоталитаризма. Необходимо оказать пря-

мую поддержку аграрной демократии. Мы должны в любой фор-

ме использовать наше влияние и престиж для поддержки аграрных реформ, как уже начатых, так и ожидаемых в будущем. Этим мы

выбьем политическую опору из-под ног коммунистов»7.

Такой подход был особенно необходим для Азии, где отсут-

ствуют западные «традиции, институты и навыки мышления».

Эти институты представляют собой «естественные оборонительные сооружения против коммунизма»; в их отсутствие коммунизм почти не встретит сопротивления. Землепашец, являющийся

6Ronald P. Dore, Land Reform in Japan (New York: Oxford Univ. Press, 1959), 172—173.

7Walinsky, ed., Agrarian Reform, 129.

Глава 14. Земельная реформа: экспорт свобод

279

собственником земли, «защитит общество от экстремизма. Част-

ная собственность должна быть укреплена в основании огромной социальной пирамиды — там, где она слабее всего. Простой человек Азии должен стать непреклонным противником коммунистической системы хозяйствования и политики»8.

В этих словах содержалась огромная доля истины. В отличие от большинства своих современников, Ладежинский понимал значение правовых институтов. Он, несомненно, был прав, доказывая,

что «одни только технические улучшения» не преобразят бедные

страны. Его ошибка была в том, что он мыслил в понятиях пере-

распределения, а не создания еще большей собственности. Он к

тому же преувеличивал «популистский» характер коммунисти-

ческих революций, которые рассматривал как стихийные бунты.

На деле они были ближе к государственным переворотам. Можно задать и такой вопрос. Если крестьяне не могут ку-

пить землю обычным способом из-за правовых привилегий ее нынешних владельцев, или из-за того, что титул собственности

не подлежит передаче, или земля находится под контролем го-

сударственного аппарата, предпочитающего не позволять лю-

дям становиться независимыми, то разве не в этих ограничениях

и заключается суть проблемы? Но земельные реформаторы редко

входили в обсуждение политических барьеров, препятствующих

мирным реформам. Не запрещает ли закон целым классам приобретать недвижимость? Существуют ли препятствия к регистрации земельной собственности? Не является ли правительство настолько тираническим, что не защищает собственность даже крупных

землевладельцев? В любых ли обстоятельствах можно отчуждать

собственность? Земельных реформаторов редко интересовали по-

добные вопросы. Их думами владела экспроприация — сильное средство для преодоления несправедливости.

Честер Боулз, посол США в Индии и конгрессмен от штата

Коннектикут, был большим энтузиастом земельной реформы. По его приглашению в 1952 году Ладежинский прибыл в Индию. Но его привело в отчаяние благодушие крестьян. Их пассивность

внушала уверенность, что земельная реформа никогда не станет насущной проблемой. Ладежинский был изумлен тем, что бедняки трудились с таким смирением, «даже не пытаясь прибегнуть

к насилию». К концу своей карьеры он так высказался об этом

на семинаре во Всемирном банке: «Если нам придется ждать, по-

ка крестьяне в Индии — да и в ряде других азиатских стран — решат взять закон в собственные руки и сразиться за радикальную

аграрную революцию, думаю, нам предстоит ждать очень, очень

8Ladejinsky, “Too Late to Save Asia?”

280	Часть VII. Американский двойной стандарт