2. Правовые основы организации и проведения референдума в России.
Существует мнение о том, что референдум не всегда является оптимальным механизмом принятия властных решений. Вместе с тем известно, что в нашей стране референдум на протяжении достаточно длительного времени является как средством правоустановления, так и инструментом политической борьбы (причем не только тогда, когда голосование на референдуме реально проводится, но и на предварительных стадиях кампании референдума). Так, предметом референдума был вопрос о сохранении Союза ССР как федерации равноправных республик. На референдуме было принято решение об учреждении в России поста Президента. Весной 1993 года референдум использовался, правда, без особого успеха, в целях разрешения острейшего кризиса власти в России. И наконец, на референдуме принималась ныне действующая Конституция Российской Федерации. Кроме того, референдумом в России решаются вопросы не только общефедерального, но и регионального значения.6
Таким образом, референдум в РФ был и остается важным фактором политико-правового развития государства и общества. В связи с этим представляется полезным обратиться к вопросу о правовых основах института референдума, а именно как этот институт регулируется в положениях Конституции РФ.
Согласно ч.1 ст. 3 конституции носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Народ вправе осуществлять свою власть непосредственно, причем высшим непосредственным выражением этой власти являются референдумы и свободные выборы (ч.2 и 3 ст. 3 Конституции). Данные конституционные нормы определяют место института референдума в системе публичной власти в РФ. Это место исключительно высокое: референдум рассматривается не просто как одна из форм осуществления народом своей власти, но как одна из высших, наряду со свободными выборами, форм непосредственной, или прямой, демократии.
Статья 3 Конституции относится к гл.1 «Основы конституционного строя». Поэтому, как следует из ч. 2 ст.16. Конституции, никакие другие положения Основного закона, касающиеся референдума, не могут противоречить ст.3. помимо того, что принцип приоритета основ конституционного строя перед всеми другими положениями конституции, сформулированный в ч. 2 ст. 16 выполняет коллизионную функцию, он также может служить ориентиром при толковании норм других её глав.
Конституция предусматривает возможность проведения различных референдумов. В соответствии с пунктом «в» ст.84 Конституции Президент РФ назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом. В данном случае, хотя прямо об этом в конституции и не сказано, речь идет об общефедеральном референдуме, или, как он обозначается в законодательстве, о Референдуме РФ, т.е. о таком референдуме, который проводится путем всенародного голосования граждан РФ на всей территории страны (ст. 1 и 39 ФКЗ «О референдуме РФ» от 28 июня 2004 года. № 5 – ФКЗ, п. 53 и 55 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12 июня 2002 года № 67 – ФЗ). 7
Такой вывод подтверждается тем, что:
- референдум, предусмотренный пунктом «в» ст. 84 Конституции, назначается Президентом страны, т.е. главой государства;
- формой, в которой осуществляется правовое регулирование порядка назначения этого референдума, определен федеральный конституционный закон, т.е. акт, занимающий в системе российского права особое место, обладающий, как следует из ч. 3 ст. 76 Конституции РФ, более высокой юридической силой, чем обычные федеральные законы.
Референдум субъекта РФ как особый вид референдума в конституции не упомянут. Вместе с тем возможность проведения таких референдумов вытекает из ряда конституционных положений. Так, в силу ч. 1 ст. 1, ч. 1 и 3 ст. 5, ст. 71, 72, 73 и 76 Конституции федеративное устройство Российского государства основывается, в том числе, на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти её субъектов. Поскольку право граждан РФ непосредственно участвовать в управлении делами государства, в том числе в форме участия в референдуме, закреплено в Конституции в качестве общего принципа, определяющего смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти. Местного самоуправления и обеспечиваемого правосудием (ст.18, ч.1 и 2 ст. 32), поскольку референдум может проводиться не только в РФ в целом, но и в отдельных её субъектах. Референдум субъектов РФ как вид референдума признается и федеральным законодателем.
И наконец, референдум предусмотрен Конституцией РФ в качестве одной из форм прямого волеизъявления граждан при осуществлении ими местного самоуправления (ч.2 ст.130). По смыслу ч. 2 ст.130, ч.1 ст. 131 и ч. 1 ст. 132 Конституции, такой референдум проводится в пределах соответствующей территории, на которой осуществляется местное самоуправление и с которой связан выносимый на референдум вопрос местного значения. Это правило закреплено в федеральном законодательстве, которое именует референдум по вопросам местного значения местным референдумом (абз. 4 п. 1, ст. 1, ст. 22 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ от 28 августа 1995 года № 154 – ФЗ).8
Конституция РФ в целом обходит вниманием вопрос о предмете референдума. В ее нормах можно обнаружить лишь отдельные указания на эту тему. Так, согласно ч. 3 ст. 135 на всенародное голосование может быть вынесен разработанный Конституционным Собранием проект новой Конституции. Слово «референдум» применительно к этому случаю в самой Конституции не употребляется, однако федеральный законодатель счел возможным установить (и это следует признать вполне оправданным), что если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции, то вопрос о ее принятии в обязательном порядке выносится именно на референдум РФ (ч. 1 чт.6, п. 2 ч. 1 чт.14, ст. 21 ФКЗ «О референдуме РФ»).
Что касается порядка учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований, то связанное с этим конституционное требование может реализовываться в различных формах. Однако Конституционный Суд РФ (далее КС РФ) в постановлении от 24 января 1997 года № 1 – П сформулировал правовую позицию, согласно которой в случае создания органов государственной власти районов, городов республиканского (краевого, областного) подчинения и соответствующего преобразования видов муниципальных образований полномочия органов самоуправления районов и городов, имеющих согласно конституции (уставу) субъекта Федерации статус административно-территориальных единиц, входящих в состав этого субъекта, не могут быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основании и в формах, предусмотренных законом субъекта Федерации, принятыми в соответствии с Конституцией РФ. Наиболее же адекватной формой учета мнения населения при таких обстоятельствах является референдум, который, во всяком случае, должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования, и только если такое требование не заявляется, то для досрочного прекращения полномочий достаточно решения соответствующих выборных органов местного самоуправления.9
Приведенная правовая позиция КС РФ нашла свое закрепление в новейшем федеральном законодательстве о местном самоуправлении (п. 2 и 3 ст. 12, п. 3, 5 ст. 13, п. 3-7 ст. 24 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131 – ФЗ, далее ФЗ № 131). Вместе с тем это голосование назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных ФЗ № 131. При этом положения федерального закона, закона субъекта РФ, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.10
В конституции не формулируется запретов не проведение референдумов по каким-либо конкретным вопросам. Вместе с тем право граждан участвовать в референдуме согласно ч. 3 ст. 56 не относится к числу таких конституционных прав и свобод, которые не могут быть ограниченны. Напротив, Конституция допускает возможность ограничения данного права федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). КС РФ в своих решениях неоднократно исследовал содержание этой конституционной нормы и сформулировал ряд принципиально важных правовых позиций по вопросам ее толкования и применения.
Конституционный суд РФ в своих решения сформулировал ряд правовых позиций, касающихся сущности референдума как формы непосредственной демократии. Эти правовые позиции, по сути, очерчивают возможные пределы применения института референдума.
В целом ряде решений КС РФ подчеркивается, что «каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их; в частности, референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции РФ, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, - к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти». Исходя из этого КС РФ признал соответствующим Конституции РФ запрет выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления.11
В постановлении от 11 июня 2003 года № 10 – П отмечено, что федеральный законодатель при определении характера и содержания законодательного регулирования условий и порядка проведения референдума и выборов в органы публичной власти обладает достаточной свободой усмотрения, которая, тем не менее, ограничена особенностями высших форм непосредственного народовластия, их предназначением и соотношением (абзац 3 п. 2.1 мотивировочной части).
Приведенные правовые позиции КС РФ были восприняты федеральным законодателем. Так, в ч. 5 ст. 6 ФКЗ «О референдуме РФ» сформулирован исчерпывающий перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум РФ. Часть 3 той же статьи устанавливает, что вопросы, выносимые на референдум РФ, не должны противоречить Конституции, ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации. Вместе с тем нельзя исключать возможности принятия КС РФ новых решений по этим вопросам. А также дальнейшего совершенствования федерального законодательства о референдумах. 12
В некоторых публикациях утверждается, что положения ч. 1 и 2 ст. 66 Конституции РФ допускают принятие уставов субъектов Федерации и исключают принятие уставов на референдуме.
Во-первых, нельзя согласиться с тем, что уже само по себе указание в ч. 2 ст. 66 Конституции на конкретный способ принятия уставов краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов 9при том, что ч. 1 той же статьи вообще не определяет порядок принятия конституций республик) исключает принятие устава другим способом. В Конституции РФ, например, установлено, что федеральные законы принимаются Государственной Думой (ч. 1 ст. 105), однако из этого не следует, что федеральный закон не может быть принят на референдуме.
Во-вторых, при толковании ч. 2 ст. 66 Конституции необходимо принимать во внимание юридическое значение уставов субъектов Федерации. Конституция РФ последовательно различает конституции (уставы) и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации, устанавливая, в частности, что край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свои устав и законодательство (ч. 2 ст. 5) и что уставом субъекта РФ определяется его статус (ч. 2 ст. 66). Согласно правовой позиции КС РФ это означает, что устав занимает особое, а именно, высшее место в иерархии нормативных актов, принимаемых законодательным органом субъекта РФ. И если возможность принятия на референдумах субъектов Федерации обычных законов не вызывает сомнений и подтверждается в законодательстве (п. 7, 53, 56 ст. 2 ФЗ «Об основных гарантиях..»), то отрицание такой же возможности в отношении уставов субъектов РФ, на мой взгляд, не соответствовало бы юридической логике.
В-третьих, отсутствие в федеральной Конституции нормы, прямо допускающей тот или иной конкретный вариант решения правового вопроса. Не может априори означать запрет этого варианты. Конституция РФ, как и конституции большинства стран мира, не отличается большим количеством норм-запретов, тем более в сфере регулирования прав и свобод человека и гражданина; а если такие нормы и есть, они адресованы, как правило, не столько самим гражданам, сколько государству и направлены на защиту, а не на ограничение прав и свобод.
Конституция РФ определяет формы, в которых осуществляется правовое регулирование референдумов различных уровней.
Согласно а. «в» ст. 64 Конституции Президент РФ назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом. При этом федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией (ч. 1 ст.108). В связи с этим возникает следующий вопрос: должен ли федеральный конституционный закон, упомянутый в пункте «в» ст. 84 Конституции, только устанавливать порядок назначения референдума РФ Президентом, или же предмет этого закона может быть более широким?
В литературе по данной проблеме высказаны различные точки зрения. По мнению Б.А. Страшуна, пока нет официального толкования, данного КС РФ, о том, имеют ли право на существование как позиция, согласно которой только указанные непосредственно в тексте Конституции предметы могут и должны регулироваться федеральными конституционными законами, так и позиция, исходя из которой предметы, указанные в вышеприведенном перечне статей, составляют лишь обязательный минимум для регулирования федеральными конституционными законами, тогда как Федеральное Собрание может в такой форме регулировать и другие общественные отношения, если сочтет это необходимым. Вместе с тем принятие ФКЗ «О референдуме РФ» квалифицируется этим автором как выход за рамки предмета регулирования, определенного в пункте «в» ст. 84 Конституции. 13
Приведенные положения свидетельствуют о том, что статьи Конституции, регулирующие вопросы референдума, несмотря на свою немногочисленность, создают достаточно прочную правовую основу для эффективного применения этой высшей формы непосредственной демократии.