Тема 16. Управление в сфере образования.

1. Субъект, объект и функционирование управления в сфере образования. 2. Сущность процесса управления в социальных системах. Объект и субъект управления: подходы к дифференциации. 3. Деятельность управления и обучение. Три фазы в регуляции процесса управления. 4. Органы управления в учебно-педагогическом коллективе. Подструктуры учебно-педагогического коллектива. 5. Участие различных социальных групп в структурах управления. 6. Управление и общественно-политические процессы в сфере образования. Деятельность службы по изучению общественного мнения в системе народного образования. Вторжение политики в сферу образования. 7. Категории анализа, используемые в исследовании вопросов участия в общественной работе, в управлении. 8. Проблема самоуправления в школе, в вузе, ученическом и студенческом коллективах. Самоуправление как один из видов управления.

1. Субъект, объект и функционирование управления в сфере образования.

Образование в Российской Федерации представляет собой громадную систему, насчитывающую более 140 тыс. организаций, в которых учатся и работают более 40 млн. человек. Такая большая сфера деятельности не может существовать сама по себе без взаимодействия с другими сферами деятельности и государством в лице государственных институтов. Проблемы системы образования затрагивают практически всех членов нашего общества – все мы являемся родителями, учащимися (бывает, что и одновременно), работниками системы образования, бабушками и дедушками и т.п. Следовательно, в сфере образования пересекаются интересы многих, если не всех субъектов общественных отношений, что, естественно, требует согласования этих интересов и их реализации.

Для того чтобы система образования работала «в одном направлении», осуществляла необходимую обществу, государству и личности образовательную деятельность, ею необходимо управлять, то есть осуществлять обособленную деятельность, обеспечивающую такую организацию основной деятельности, которая способствует достижению поставленной перед этой основной деятельностью цели. Управление возникает там, где существует несколько связанных общей деятельностью элементов (людей, организаций) и имеет место общая цель такой деятельности. Оно представляет собой деятельность, характеризующуюся следующими основными чертами:

• обособленная, осуществляемая отдельно от основной деятельности специально выделенными для ее осуществления людьми и (или) организациями в специально отведенное для этого время. Иначе говоря, управление в образовании осуществляется или должно осуществляться отдельно от образовательного процесса);

• обеспечивающая сохранение и поддержание образовательного процесса посредством его планирования, организации, мотивации преподавателей и учащихся и контроля за ходом образовательного процесса;

• обеспечивающая достижение целей, стоящих перед системой образования как в данный момент времени, так и в историческом (стратегическом) плане.

Управление выполняется субъектом — лицом или группой лиц, объединенной неким организованным образом. Группа лиц, организация или несколько организаций, осуществляющих основную деятельность, на достижение цели (целей) которых направлена управленческая деятельность, называются объектом управления. В качестве объекта управления могут выступать практически любые тем или иным образом выделенные множества лиц или организаций при условии, что их деятельность направлена на достижение единой цели, и цель эта осознана, выражена, приемлема, существует потребность в ее достижении.

К формулировке цели предъявляются довольно простые, но не всегда выполнимые и не всегда выполняемые требования.

Цель должна быть: конкретна; измерима; приемлема; реалистична; с определенными сроками достижения. Иногда смешивают понятия цели и задачи. В самом деле, цель может выступать как проблема, требующая решения. Особенно это проявляется при постановке качественных целей вида «повысить, улучшить» и т.д. Поэтому и говорят, например, что стоит задача повысить качество образования. В действительности задача состоит в том, чтобы ответить на те вопросы, которые возникают в ходе работы по повышению качества и без ответа на которые качество повысить не удастся. В частности, например, если поставить цель довести качество подготовки экономистов до мирового уровня, то задачами будут: определение этого мирового уровня, разработка способов сопоставления уровней подготовки и т.д. А достижение цели будет определяться мероприятиями: разработкой новых программ и технологий обучения, написанием необходимых учебников и пр. Более подробно эти вопросы можно изучить в рамках проектного подхода к управлению.

Обычно выделяется три вида управления:

1) по параметрам нового состояния, достижение которого является целью деятельности объекта управления, — управление по конечной цели для некоторого периода времени;

2) по параметрам состояния объекта управления и допустимым отклонениям от этих параметров — управление по траектории движения объекта управления (в данном случае имеется в виду изменение параметров объекта во времени);

3) «по ценностям», т.е. исходя из принципа воздействие на управляемый объект таким образом, чтобы он в своей деятельности не нарушал некоторых заданных ценностных установок.

Считается, что всякое управление должно решать следующие основные задачи.

1. Оценка состояния — определение места объекта управления относительно стоящих перед ним целей.

2. Планирование — определение путей (направлений) перемещения объекта управления в новое состояние, более приближенное к стоящим перед ним целям.

3. Организация — создание необходимых условий, структур, коллективов, ресурсов и т.п. для выполнения запланированных мероприятий.

4. Мотивация — создание побудительных мотивов для людей, выполняющих запланированные мероприятия.

5. Контроль результатов — проверка результатов выполненных работ с точки зрения достижения поставленных целей.

Процесс управления носит непрерывный характер — каждое воздействие вызывает изменение состояния объекта управления, что требует сопоставления с целью и повторения действий в той же последовательности.

2. Сущность процесса управления в социальных системах. Объект и субъект управления: подходы к дифференциации.

Наиболее общие законы и принципы управления рассматривает кибернетика. В соответствии с делением мира на неживую «природу» (живую и неживую) и человеческое общество кибернетика разделяется на техническую, биологическую и социальную. В общей теории социального управления исследуются основные понятия, законы, принципы и методы взаимодействия разных социальных систем, сохранения их целостности, создания новых социальных образований на основе целесообразности, ценностно-нормативных представлений совокупного интеллекта, присущего обществу на данном историческом этапе развития. Содержание социального управления в основном, главном определяется качеством целеполагания, которое, в свою очередь, обусловлено тем, насколько в поставленных целях (оперативных, среднесрочных, стратегических) наиболее точно и полно выражены коренные потребности и интересы всего общества, его отдельных социальных групп, определяющих мотивы поведения людей. Человек и социальная группка как объекты управления принципиально отличаются от «несоциальных» объектов тем, что обладают «умом» как внутренним источником активности, то есть могут реализовать в процессах управления, кроме «объектности», еще и собственную «субъектность».

Источником активности могут быть стимулы, внешние и внутренние, позитивные и негативные, объективные и субъективные, материальные и духовные, осознанные и бессознательные. Стимулы неразрывно связаны с целеполаганием, но еще в большей мере к нему имеет отношение мотив. Если стимул содержит в себе и причину, и цель активности в их нерасчлененном виде, а цель не всегда может быть осознанной, то мотив активно включает сферу сознания, идеальный образ, что делает саму активность более целесообразной, эффективной. Мотивация к деятельности – это особый способ стимулирования активности, который включает все сущностные силы личности: ценности, идеалы, мировоззрение, направленность человека, «Я – концепцию» и т. п. Поэтому очень важно подчеркнуть, что в связи с подъемом творческих сил личности в процессе управления социальными процессами необходимо все более полное использование человеческого фактора, ресурса личности.

Мотивация – не единственное средство управленческого воздействия. Это особенно характерно для современного управления, которое все в большей мере опирается на творческий потенциал личности, сильную социальную организацию, интеллектуальную собственность и ее составляющую – информацию. Поэтому правы те исследователи, которые считают, что необходимо говорить о новой парадигме управленческой теории, которая все в большей мере основывается на приоритете «субъектности объекта»: творческой личности, коллективного интеллекта общества. Кроме того, важнейшей функцией управления выступает в настоящее время наиболее полное включение в непосредственную управленческую деятельность наиболее одаренных в этом отношении граждан, создание своего рода «управленческой элиты», облеченной доверием общества, профессионально выполняющей его главную миссию – создание простора для саморазвития, самопроявления сущностных сил самой сложной социальной системы и отдельных структурных образований: региональных, муниципальных, трудовых, семейных, каждого человека в отдельности на основе самоуправления и саморегулирования. Управленческое воздействие осуществляется в процессе управленческой деятельности. Последняя – одна из разновидностей человеческой совместно-разделенной деятельности как таковой. «Всякая деятельность человека субъективна, – подчеркивал В.Г. Афанасьев, – человек – субъект деятельности. Вместе с тем эта деятельность объективна, поскольку она направлена на какой-либо объект. Объект – это то, с чем человек взаимодействует, что противостоит субъекту в его предметно-практической, социально-политической и духовной деятельности, что преобразуется человеком в процессе этой деятельности».

Управленческая деятельность в социальных системах призвана обслуживать реализацию целей и функций управления, обеспечивать подготовку и проведение в жизнь управленческих решений. Ее можно определить как набор (совокупность) выработанных историческим опытом, научным познанием и талантом людей навыков, умений, способов, средств целесообразных поступков и действий человека в сфере управления. Управленческая деятельность отличается интеллектуальным характером, поскольку всегда есть процесс выработки, принятия и практической реализации управленческих решений, призванных изменять состояние и течение общественных процессов, уровень использования социальных ресурсов общества, а опосредованно – сознание и поведение людей. Она должна адекватно отражать социальную действительность, вскрывать имеющиеся ресурсы, находить средства и резервы, выбирать оптимальные способы совершенствования социальных систем и перевода их на новый уровень.

Во многом управленческая деятельность является информационной, потому что связана с получением, осмыслением, систематизацией, хранением, выдачей социальной и прежде всего управленческой информации. Существуют большие трудности в получении того, что олицетворяет собой информацию, пригодную для управления. Хаос фактов, событий, данных при их субъективном истолковании не является информацией. Информацией может быть только то, что характеризует тот или иной общественный процесс в целом, способствует выявлению причин и движущих сил, определяющих его состояние и динамику. Поэтому управленческая деятельность в основе своей и посвящена поиску, отбору, переработке и анализу социальной информации, которая и лежит в основе целесообразной управленческой деятельности. Это сложное эмоционально-психологическое явление с ярко выраженной доминантой воли. Каждый человек, занятый управлением, постоянно совершает мыслительные и волевые операции анализа, оценки, решения, подчинения и исполнения, команды и контроля и т.д. Это создает в социальных организациях особый социально-психологический микроклимат, активно влияющий на сознание, чувства, жизненные ориентации человека и формирует определенный тип поведения и деятельности. Постоянное напряжение воли, груз ответственности, дисциплинированность, подчинение собственного «я» управленческой функции – вот естественные компоненты, которые присущи управленческой деятельности в нормальном органе управления. Если этого нет, то формируемые и реализуемые таким органом управляющие воздействия вряд ли могут пользоваться авторитетом у людей и в должной мере влиять на их сознание и поведение.

В процессе управленческой деятельности субъекты управления, органы управления, управляющие и каждый человек вступают в управленческие отношения, связанные с целеполаганием, анализом информации, постановкой задач и организацией их достижения. Управленческие отношения отличаются исключительной сложностью, представляя собой единство объективного и субъективного, и реализуются в деятельности субъектов управления. Они определяются особенностями социальной экономической системы. Организационные отношения – необходимый элемент механизма управления, имеют свою внутреннюю структуру, в которой выделяют отношения централизма и самостоятельности, субординации и координации, ответственности, соревнования и др. Они подразделяются на вертикальные и горизонтальные, формальные и неформальные.

В процессе деятельности, которая реализуется в организационных отношениях, осуществляется взаимодействие с коллективами людей, имеет место специализация по определенным предметам, содержанию и видам работ, что требует кооперации в целях комплексной реализации компетенции органа управления и в целом реализации функций управления. Формальное построение органа по подразделениям и должностям создает лишь внешнюю логическую схему для организационной деятельности, которая каждый раз, с учетом свойств конкретных людей, должна быть соотнесена с неформальной (отношениями между людьми и социальными группами). Только тогда управленческая работа имеет шанс на успех. Момент неформальных отношений в организаторской деятельности нередко не учитывается, руководители делают акцент на собственную волю или близкое окружение. Тогда управленческая деятельность теряет свой потенциал и снижается ее эффективность. Особо актуален момент неформальных коллективных отношений в больших социальных организациях, в обществе в целом, где морально-психологические и нравственные регуляторы приобретают все большее значение.

Помимо отношений субординации типа «руководители – подчиненные» существуют отношения координации, или отношения между находящимися на одном иерархическом уровне членами организации, направленными на взаимное согласование действий, исходя из совместных задач руководства или исполнения.

Система управления подразделяется на две основные подсистемы: управляющую и управляемую, каждая из которых может рассматриваться как относительно самостоятельная с присущими ей особенностями. Они имеют многоуровневые иерархические структуры, в каждом звене (подсистеме) имеются свои направления прямых и обратных связей, образующих внутренние источники саморегуляции. Их динамичное равновесное взаимодействие обеспечивается благодаря реализации законов управления.

В соответствии с законом необходимого разнообразияразнообразие управляющей системы должно быть не меньше разнообразия управляемого объекта. Чем сложнее объект управления, тем сложнее должен быть и орган, который им управляет. Следовательно, управляющая подсистема должна обладать достаточным разнообразием управляющих воздействий и пропускной способностью для переработки информации и выдачи управляющих решений, с тем чтобы успешно справиться с разнообразием системы и обеспечить ее функционирование и развитие в соответствии с заданной программой. Это означает, что информация должна содержать максимум сведений, позволяющих обеспечить формирование управляющих воздействий соответственно разнообразию объекта управления.

Закон специализацииуправления предполагает, что управление современными общественными делами ведет к расчленению его функций, к специфическому их проявлению в конкретных условиях, на разных уровнях управления, различных направлениях. Поэтому управление требует высокого профессионализма в различных сферах: экономической, социальной, политической, психологической, организационно-технической, правовой, экологической, демографической и т. п. Субъект управления, осваивая различные области профессиональных знаний и опираясь на их многообразие, интегрирует, объединяет многознание в принятых управленческих решениях, проектах, программах и концепциях.

Закон интеграцииуправления означает объединение в управлении различных специализированных действий на разных уровнях и направлениях управления в единый управленческий процесс в рамках единого социального организма – системы. В качестве интегрирующих факторов выступают цели, задачи и интересы общества, которые требуют поддержания нормальной жизнедеятельности и развития сложной социальной системы в соответствии с постоянными изменениями внутренней и внешней сред.

Одним из основополагающих законов управления является закон экономии времени:поставленные цели должны быть достигнуты с минимальными потерями времени.

Закон приоритетности социальных целей, определенных при целеполагании. Ни производство, ни политика, ни экономика сами по себе не являются целями развития общества и условиями поддержания его равновесия и развития, а постоянное повышение качества жизни его членов, их благосостояния, социального самочувствия, совершенствование образа жизни.

Закон возрастающей субъектности и интеллектуальности в управленииупреждает характер управленческого воздействия. Закономерностью управленческих отношений является то, что, будучи по сути своей отношениями людей, складывающимися в процессе управления, все они в той или иной форме проходят через сознание людей, создаются и совершенствуются людьми, конечно, в зависимости от объективных изменений в производстве, обществе. Поэтому природа управленческих отношений двойственная: объективно-субъективная. Само управление, будучи результатом субъективной деятельности разных субъектов управления (государственный орган, общественный институт, отдельный человек), несет на себе печать этой субъективности в виде общей и управленческой культуры (ее наличия или отсутствия), специфики традиций и исторического опыта, интересов, потребностей, установок, позиций той или иной личности, являющейся лидером, и т.п. Поэтому чем выше уровень управления, на котором расположен субъект управления, отдельный лидер, тем больше простор для проявления как позитивной, так и негативной субъективности.

Характер субъективности в управлении во многом зависит от выбора, обоснования генеральной цели общества. Закон доминирования глобальной цели в развитии социальной системы является основополагающим для социального управления. Суть его заключается в том, что каждая социальная система состоит из ряда подсистем: экономической, политической, технической, организационной, социальной, духовно-культурной. В своем единстве они составляют целостный организм, но поддержание целостности возможно только при доминировании генеральной главной цели над целями каждой подсистемы.

Приоритет главной цели определяет принципы социального управления(правила, основные положения и нормы поведения), которыми руководствуются органы управления в социальных условиях, сложившихся в конкретном обществе. Принципы управления представляют собой результат обобщения людьми объективно действующих законов и закономерностей, присущих им общих черт, характерных фактов и признаков, которые становятся общим началом их деятельности; это руководящие идеи, исходные положения, отражающие законы развития отношений управления. Взаимосвязь принципов, законов и закономерностей можно представить в такой последовательности: общие законы социального развития → социальные законы соответствующего периода (этапа) социального развития → законы и закономерности социального управления → принципы социального управления. При этом важное различие между принципами и методами социального управления состоит в том, что принципы управления не выбирают – им следуют.

К основным принципам социального управления относят:

· единоначалие в принятии решений и коллегиальность при их обсуждении;

· единство действия всех методов управления для поддержания целостности социальной системы;

· сочетание отраслевого и территориального управления;

· приоритетность в достижении стратегических целей;

· научность социального управления;

· прогнозирование социального управления;

· мотивация (стимулирования) труда;

· ответственность за результаты социального управления;

· рациональность подбора, подготовки, расстановки и использования кадров;

· экономичность и эффективность управления;

· системность (рассмотрение объекта или субъекта управления как системы, состоящей из различных звеньев);

· иерархичность (рассмотрение систем как многоступенчатых, многоуровневых, которые требуют деления на элементы; при этом каждая ступень управляет нижестоящей ступенью и одновременно является объектом управления по отношению к вышестоящему уровню);

· необходимое разнообразие (управляющая система должна обладать не меньшей сложностью и разнообразием, чем управляемая система);

· обязательность обратной связи (получение информации о результатах воздействия управляющей системы на управляемую систему путем сравнения фактического состояния с заданным);

· сочетание единоначалия и коллегиальности;

· ситуационность управления по прогнозированию возмущений;

· программно-целевое обеспечение;

· делегирование полномочий;

· гуманизм и нравственность при управлении;

· гласность в принятии решения.

Принципы управления позволяют формировать систему методов управления и выбирать каждый метод в отдельности; однако каждый отдельный метод не имеет такого же воздействия на принципы управления.

Центральная проблема современных российских образовательных организаций при переходе к ФГОС состоит в повышении степени субъектности образовательных взаимодействий; сама система управления образовательной организацией должна стать более субъектно ориентированной. Это достигается возрастанием степени самоопределения обучающихся в пространствах образовательных взаимодействий. Вот основные шаги педагогических коллективом, которые необходимо предпринять для формирования ситуаций самоопределения.

1. Разработка индивидуальных образовательных траекторий, маршрутов и программ.

2. Формирование индивидуальных учебных планов, учебных планов классов, потоков, вертикалей.

3. Подготовка личностно ориентированных рабочих программ педагогов, образовательных программ организаций системы образования .

Индивидуальный учебный план – это рабочий документ, фиксирующий индивидуальные образовательные траектории обучающегося; это логически связный набор учебных курсов различных уровней (базовых, профильных общеобразовательных предметов, элективных курсов), проектно-исследовательских и творческих работ, социальных практик и т.п. Учебно-воспитательные процессы, основанные на выборе и реализации и ндивидуальных образовательных траекторий, маршрутов, программ, предполагают замещение классов как единиц организации образовательных процессов группами сменного состава, в т.ч. разновозрастными или сетевыми (межшкольными). Для управления такими процессами традиционный контроль должен уступить место мониторингу, объектами которого прежде всего являются:

• субъект-субъектные отношения и связи: психологический климат, социокультурные типы языка, границы и качества пространств общения обучающихся;

• выполнение ГОС, ФГОС, образовательных программ, программ развития, рабочих программ по предметам;

• реализация перечней дидактических единиц, подлежащих усвоению в течение нормативных сроков – перечней ЗУН’ов с разбивкой по образовательным областям (учебным дисциплинам).

Основные формы мониторинга: дидактический, психолого-педагогический, социально-психологический, социокультурный, языковой. Они обеспечивают существование трех позиций обучающихся: опережения, работы в формате традиционной динамики, отставания (работы в щадящем режиме).

3. Деятельность управления и обучение. Три фазы в регуляции процесса управления.

Структура управления образованием в Российской Федерации сформирована по так называемой линейно-функциональной схеме, которая характеризуется следующими основными чертами:

• наличие нескольких уровней, в которых каждый нижестоящий уровень находится в административном ведении вышестоящего — решения вышестоящих органов являются обязательными для нижестоящих;

• ограничение административного подчинения нижестоящих уровней управления вышестоящим отдельными функциями или некоторым их набором — вышестоящий орган может принимать обязательные для нижестоящего решения по ограниченному кругу вопросов;

• возможность для органа управления управлять только теми организациями, которые находятся в его непосредственном административном ведении.

К компетенции федерального уровня в области образования отнесены следующие функции государственной власти и управления, которые можно достаточно условно объединить в шесть основных групп.

1. Формирование и осуществление государственной политики в сфере образования. Сюда можно отнести работу в области законотворчества, разработки программ, проектов бюджетов, налоговой и таможенной политики и т. д. Функции, связанные с формированием политики, реализуются не только Минобрнауки России, но и всей системой государственных органов власти и управления.

2. Определение общих условий функционирования системы образования и образовательных учреждений, включая правовое регулирование в пределах своей компетенции. В первую очередь — это установление государственных образовательных стандартов ( в настоящее время ФГОС), разработка подзаконных актов (положений об образовательных организациях, разъяснений по применению правовых актов, нормативных писем, инструкций, методических материалов).

3. Установление льгот, экономических нормативов, различных норм и правил — налоговых льгот, нормативов и порядка финансирования, ставок оплаты труда, социальных льгот учащимся и работникам, строительных, эксплуатационных, медицинских и других норм и правил.

4. Создание учебных заведений федерального ведения и непосредственное руководство ими — осуществление функций вышестоящего органа, учредителя, прямое финансирование деятельности этих учебных заведений.

5. Контроль за исполнением законодательства Российской Федерации в области образования и государственных образовательных стандартов.

6. Реализация специфических функций — лицензирование образовательных учреждений по программам высшего и послевузовского профессионального образования, установление и присвоение государственных наград и почетных званий в области образования, организация федеральной системы подготовки и переподготовки педагогических работников и работников государственных органов управления образованием.

Эти установленные законом функции управления федерального уровня реализуются федеральными министерствами и ведомствами.

Министерство образования и науки Российской Федерации, будучи правопреемником Минобразования России, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, воспитания, опеки и попечительства, социальной поддержки и защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений. Министерство принимает решения по следующим основным функциям управления образованием и выпускает следующие нормативные правовые акты:

• порядок подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, включая профессиональное образование, подготовку, переподготовку и повышение квалификации рабочих и специалистов в федеральных образовательных учреждениях;

• перечень профессий (специальностей), по которым осуществляются профессиональное образование и профессиональная подготовка в образовательных учреждениях;

• положение и порядок создания филиалов федеральных государственных учреждений высшего и среднего профессионального образования;

• формы документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации, порядок их выдачи, включая подтверждение, признание и установление эквивалентности этих документов за рубежом в соответствии с международными договорами Российской Федерации;

• ежегодно на основе экспертизы федеральные перечни учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы общего образования и имеющих государственную аккредитацию, и порядок проведения экспертизы учебников;

• положение о порядке замещения должностей работников государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования;

• положение об аспирантуре и докторантуре в высших учебных заведениях и научных организациях независимо от ведомственной принадлежности;

• ФГОС, федеральные требования к содержанию образования, общеобразовательным и профессиональным образовательным программам, учебным планам;

• положение об итоговой аттестации выпускников образовательных учреждений;

• положение о формах получения выпускниками образовательных учреждений золотой и серебряной медалей;

• номенклатуру должностей научных работников;

• порядок аттестации руководящих и педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений, а также установления образовательных цензов для педагогических работников;

• порядок приема всех категорий обучающихся, порядок перевода обучающегося из одного учебного заведения в другое;

• порядок развития многоуровневой непрерывной системы профессиональной подготовки и повышения квалификации;

• порядок формирования федеральной системы подготовки и переподготовки педагогических кадров образовательных учреждений и работников органов управления образованием;

• порядок установления федеральным органам исполнительной власти, другим распорядителям средств федерального бюджета, имеющим в ведении образовательные учреждения профессионального образования, контрольных цифр приема граждан, обучающихся за счет средств федерального бюджета;

• порядок передачи на усыновление (удочерение) гражданам детей, являющихся гражданами России;

• порядок функционирования и развития сети специальных учебно-воспитательных и реабилитационных учреждений для детей и подростков;

• порядок присуждения премий Президента Российской Федерации и премий Правительства Российской Федерации в области образования, науки и техники;

• нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности министерства и подведомственных ему федеральных служб и агентств, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Реализация управленческих функций в сфере образования, как и раньше, осуществляется министерствами, ведомствами, федеральными агентствами и службами, в ведении которых находятся образовательные учреждения.

По отношению к негосударственным учебным заведениям федеральные государственные органы управления образованием выполняют отдельные «разрешительно-согласовательные» функции, связанные с лицензированием и оценкой их деятельности (специфическая функция лицензирования программ высшего и послевузовского профессионального образования), определением общих условий осуществления образовательной и финансово-хозяйственной деятельности и требований к содержанию образования, т.е. осуществляют функциональное управление.

На уровне субъектов Российской Федерации законодательно установленных управленческих функций несколько меньше. Они во многом повторяют функции федерального уровня, но их реализация ограничивается определенной территорией субъекта федерации. Их также можно объединить в группы.

1. Формирование и осуществление государственной (региональной) политики в сфере образования, не противоречащей политике Российской Федерации в области образования. Главным инструментом ее формирования являются региональные программы развития образования, направленные на решение в первую очередь региональных задач и проблем.

2. Определение специфических условий функционирования системы образования и образовательных учреждений в регионе, включая правовое регулирование в пределах своей компетенции.

3. Установление дополнительных региональных льгот, экономических нормативов, различных норм и правил — льгот по уплате налогов в региональный бюджет, региональных нормативов и порядка финансирования, дополнительных по отношению к федеральным социальных льгот учащимся и работникам, строительных, эксплуатационных, медицинских и других норм, правил и т. д.

4. Создание учебных заведений регионального ведения и непосредственное руководство ими — осуществление функций вышестоящего органа, учредителя, прямое финансирование образовательной деятельности.

5. Обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования, контроль исполнения государственных образовательных стандартов.

6. Реализация специфических функций — лицензирование образовательных учреждений (за исключением лицензирования по программам высшего и послевузовского профессионального образования), организация подготовки и переподготовки педагогических работников.

Как видно из перечисления, функции во многом пересекаются с функциями федерального уровня. Это и неудивительно, поскольку образование является сферой совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Разграничение компетенций между органами законодательной и исполнительной власти федерального уровня и в области образования определяется в соответствии с законами Российской Федерации. Аналогично осуществляется разграничение компетенций на уровне субъектов Российской Федерации в соответствии с законами соответствующих субъектов.

На муниципальном уровне органы местного самоуправления ответственны за реализацию права граждан на получение установленного законом обязательного основного общего образования; ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственных им территориях. Так государство уже на уровне распределения управленческих полномочий переложило ответственность за реализацию важнейшей конституционной гарантии на формально негосударственные органы власти и управления, т.е. практически перевело осуществление государственной гарантии почти на уровень общественного самоуправления.

На муниципальные органы власти в области образования возложены следующие полномочия.

1. Организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Организация предоставления дополнительного образования детям и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципалитета.

3. Создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений.

4. Обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий.

5. Учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы основного общего образования.

6. Опека и попечительство.

Из приведенного перечисления полномочий, которые и определяют необходимые функции управления на муниципальном уровне, видно, что деятельность органов муниципального управления направлена на конкретную реализацию прав граждан в области образования: организацию обучения, создание и поддержание необходимых для этого материальных условий. Следует учесть также, что большинство учебных заведений находятся в ведении муниципальных органов управления, осуществляющих свою деятельность в условиях ограниченных ресурсов.

Основным звеном сферы образования является образовательное учреждение. К компетенции образовательного учреждения законодательно отнесены следующие полномочия:

• материально-техническое обеспечение и оснащение образовательного процесса, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, осуществляемые в пределах собственных финансовых средств;

• привлечение для осуществления деятельности, предусмотренной уставом образовательного учреждения, дополнительных источников финансовых и материальных средств, в том числе использование негосударственным образовательным учреждением банковского кредита;

• предоставление учредителю и общественности ежегодного отчета о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств;

• подбор, прием на работу и расстановка кадров, ответственность за уровень их квалификации;

• установление структуры управления деятельностью образовательного учреждения, штатного расписания, распределение должностных обязанностей;

• установление заработной платы работникам образовательного учреждения, в том числе надбавок и доплат к должностным окладам, порядка и размеров их премирования;

• разработка и принятие устава коллективом образовательного учреждения для внесения его на утверждение;

• разработка и принятие правил внутреннего распорядка образовательного учреждения, иных локальных актов;

• самостоятельное формирование контингента обучающихся, воспитанников в пределах оговоренной лицензией квоты в соответствии с действующим законодательством;

• самостоятельное осуществление образовательного процесса в соответствии с уставом образовательного учреждения, лицензией и свидетельством о государственной аккредитации;

• обеспечение в образовательном учреждении интернатного типа условий содержания воспитанников не ниже нормативных;

• осуществление иной деятельности, не запрещенной законодательством Российской Федерации и предусмотренной уставом образовательного учреждения.

При этом образовательное учреждение несет в установленном законодательством Российской Федерации порядке ответственность за:

• невыполнение функций, отнесенных к его компетенции;

• реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса; качество образования своих выпускников;

• жизнь и здоровье обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения во время образовательного процесса;

• нарушение прав и свобод обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения;

• иные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

4. Органы управления в учебно-педагогическом коллективе. Подструктуры учебно-педагогического коллектива.

Управление государственными и муниципальными образовательными учреждениями осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и его уставом. Оно строится на сочетании принципов единоначалия и самоуправления. В каждом учебном заведении существуют два полюса управления: совет (педагогический совет, ученый совет) как форма самоуправления и руководитель (директор, ректор) как форма единоначалия. Это своего рода разделение на законодательную и исполнительную власть в учебном заведении:

• совет принимает решения по общим, как правило, наиболее важным вопросам функционирования учебного заведения (законы в пределах его компетенции);

• руководитель принимает решения по конкретной реализации решений совета, а также по другим вопросам, которыми совет не занимается (можно провести аналогию с решениями правительства по исполнению законов).

Решения совета и руководителя являются обязательными для учебного заведения. Формами самоуправления образовательного учреждения могут являться совет образовательного учреждения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и др. Порядок выборов органов самоуправления образовательного учреждения и их компетенция определяются уставом образовательного учреждения. Важным условием развития самоуправления в сфере образования является максимально возможное привлечение коллектива к управлению учебным заведением. Очевидно, это не просто дань моде на демократизацию всех сфер деятельности, но в первую очередь использование потенциала педагогов для развития учебного процесса, определения стратегических направлений развития учебного заведения. И в этом смысле в организации управления учебным заведением может постепенно повышаться роль таких коллективных форм управления, как общее собрание и (или) конференция, в деятельности которых принимает участие коллектив учебного заведения.

Непосредственное управление государственным или муниципальным учебным заведением осуществляет прошедший соответствующую аттестацию заведующий, директор, ректор или иной руководитель (администратор). Именно на него возлагается персональная ответственность за деятельность учебного заведения.

Порядок «появления» руководителя образовательного учреждения установлен законодательно. Руководитель государственного и муниципального образовательного учреждения в соответствии с уставом соответствующего образовательного учреждения может быть:

• избран коллективом образовательного учреждения;

• избран коллективом образовательного учреждения при предварительном согласовании кандидатуры (кандидатур) с учредителем;

• избран коллективом образовательного учреждения с последующим утверждением учредителем;

• назначен учредителем с предоставлением совету образовательного учреждения права вето;

• назначен учредителем;

• нанят учредителем.

Следует подчеркнуть, что в гражданских образовательных учреждениях высшего профессионального образования назначение ректоров (руководителей) не допускается. Следовательно, ректор высшего учебного заведения (неважно, негосударственного или государственного) может быть только избран коллективом с последующим утверждением учредителем, например. Такой порядок, установленный еще в XIX в., действует и в настоящее время. Это тоже своего рода дань исторически сложившейся автономности высших учебных заведений. В иных образовательных учреждениях этот принцип может и не быть принят (в школе, например, где директор может назначаться на должность и освобождаться от должности учредителем — органом управления образования или муниципальным органом власти).

Следует обратить внимание на то, что руководителем может быть не всякий человек, а только прошедший аттестацию, т.е. тем или иным образом подтвердивший свой квалификационный уровень и способность осуществлять руководство учебным заведением. С одной стороны, это правильно, поскольку руководитель должен быть и компетентным, и образованным, и опытным в деле руководства коллективом и организацией. С другой — аттестация потенциальных и действующих руководителей является функцией органов управления образованием, что в некотором смысле ограничивает права коллектива по выборам руководителя, ограничивает автономность учебного заведения. Выборность руководителя в условиях указанного ограничения предполагает наличие нескольких кандидатур, успешно прошедших аттестацию. Отсюда следует, что:

• необходим кадровый резерв для выбора из него кандидатур на должности руководителей;

• необходима работа по повышению квалификации работников системы образования с целью включения их в состав кадрового резерва;

• необходима периодическая аттестация работников системы образования для включения их в состав резерва руководителей.

А это не что иное, как дополнительные функции органов управления образованием, которые необходимо учитывать при построении системы управления.

Разграничение полномочий между советом образовательного учреждения и руководителем образовательного учреждения определяется уставом. Руководство негосударственным образовательным учреждением осуществляет непосредственно его учредитель или по его поручению попечительский совет, формируемый учредителем. Правомочия попечительского совета и схема внутреннего управления негосударственным образовательным учреждением, а также процедура назначения или выборов руководителя указанного образовательного учреждения и правомочия данного руководителя определяются учредителем (попечительским советом) этого образовательного учреждения по согласованию с педагогическим коллективом и фиксируются в уставе негосударственного образовательного учреждения. И это также является еще одной особенностью сферы образования, где отношения учредителя и коллектива созданной им организации нуждаются во взаимном согласовании, причем не только в форме коллективного договора, но и в форме уставных положений.

Основным документом, определяющим деятельность образовательного учреждения, как, впрочем, и иных коммерческих и некоммерческих организаций, является его устав. В нем отражаются все положения законодательных и нормативных актов, имеющих значение для данного образовательного учреждения, и особенности их конкретного применения. Для реализации требований устава в каждом учебном заведении формируется «своя» система управления: со своей структурой, выполняемыми функциями, управленческими кадрами и необходимым техническим оснащением.

5. Участие различных социальных групп в структурах управления в сфере образования.

На уровне образовательной организации (школы).

На входе в учебно-воспитательные процессы.

1. При подготовке индивидуальных учебных планов (а также индивидуальных образовательных траекторий, маршрутов, программ):

– педагоги, психолог, социолог, медицинский работник осуществляют входную диагностику;

– обучающиеся, их родители (лица, их заменяющие) знакомятся с результатами входной диагностики, возможностями образовательной организации;

– администраторы, обучающиеся и их родители (лица, их заменяющие) составляют индивидуальные учебные планы и проекты договоров об обучении, определяющих индивидуальные содержание и формы образовательных взаимодействий в соответствии с действующими федеральными, региональными, местными, локальными (на уровне образовательной организации) нормативными правовыми актами.

2. При подготовке учебных планов классов (учебных групп), потоков и вертикалей:

– администраторы, родители обучающихся (лица, их заменяющие) или члены родительских комитетов классов (учебных групп) составляют учебные планы классов (учебных групп), согласуют содержание и формы образовательных взаимодействий на уровне классов (учебных групп), потоков и вертикалей.

3. При подготовке учебного плана организации образования:

– администраторы и представители родительских комитетов классов (учебных групп) согласуют учебный план, содержание и формы образовательных взаимодействий на уровне организации образования как системного целого.

4. Администраторы и родители обучающихся (лица, их заменяющие) подписывают договоры об обучении, определяющие индивидуальные содержание и формы образовательных взаимодействий.

5. Аналогично составляются, обсуждаются и принимаются проекты планов воспитательной работы.

В ходе учебно-воспитательных процессов.

1. Реализуются индивидуальные учебные планы и планы воспитательной работы.

2. Педагогами и администрациями школ осуществляются мониторинг, контроль и коррекция индивидуальных образовательных траекторий, маршрутов и программ; графиков обучения. При необходимости по согласованию сторон на основе имеющейся нормативной правовой базы корректируются подписанные ранее договоры.

3. Проводится промежуточная аттестация (в соответствии с уставом и образовательной программой организации образования).

4. Ход реализации договоров контролируется родителями обучающихся (лицами, их заменяющими), представителями родительской общественности на уровнях родительских комитетов классов, учебных групп, а также школы в целом (при реализации общественно-государственных механизмов управления образовательными организациями).

На выходе из учебно-воспитательных процессов.

1. Педагогами школ осуществляется рубежная аттестация, обобщаются результаты реализации индивидуальных учебных планов; принимаются решения о переходах к реализации новых индивидуальных учебных планов (индивидуальных образовательных траекторий ИОТ, маршрутов – ИОМ и программ – ИОП).

2. Совместно с обучающимися, их законными представителями¸ членами родительских общественных структур на уровне школы разрабатываются и принимаются новые индивидуальные учебные планы (а также ИОТ // ИОМ // ИОП), готовятся материалы для новых договоров об обучении.

Аналогично – в соответствии с ФГОС – должна осуществляться образовательная деятельность дошкольных образовательных организаций и различных организаций профессионального образования.

Кроме педагогов, обучающихся и их законных представителей в государственно-общественных структурах управления образованием, в жизни школы, как и других образовательных организаций, могут участвовать представители различных общественных структур (если содержание их взаимодействия с педагогами и обучающимися предусмотрено соответствующими нормативными правовыми актами – например, локальными актами образовательной организации – и не противоречит действующему законодательству об образовании), спонсоры дополнительных образовательных программ (на тех же условиях) и т.д. Представители внешнего для образовательных организаций социума могут сотрудничать с системой образования на муниципальном, региональном и федеральном уровнях.

6. Управление и общественно-политические процессы в сфере образования. Деятельность службы по изучению общественного мнения в системе народного образования. Вторжение политики в сферу образования. 7. Категории анализа, используемые в исследовании вопросов участия в общественной работе, в управлении.

Взаимодействие политического и социального, осуществляемое на уровне различных образовательных организаций, способствует воспроизводству социальной структуры общества, его политических отношений. За процессами диверсификации системы образования скрываются реальные процессы социальной и политической дифференциации общества. Формирование политического человека — один из жизненно важных интересов государства, господствующих групп, поэтому обязательным компонентом образования являются политико-правовые нормы и ценности, отражающие политические интересы групп и диктующие механизм политической социализации. Осознание этой функции неизбежно приводит к политизации содержания образования. В этом смысле формальное образование обеспечивает поощрение законопослушного правового и политического поведения, воспроизводство государственной (доминантной) идеологии: в обществе социально дифференцированном, основанном на стратификации, система образования не бывает идеологически и политически нейтральной, в ней всегда утверждается политический контроль. Поэтому оправданным является рост интереса к образованию в отечественной политологии, в которой лишь недавно стали исследоваться политические аспекты функционирования образования в рыночных условиях. Образование рассматривается в качестве индикатора состояния российского социума и механизма оценки эффективности постсоветских трансформаций.

Изменение социально-экономического и политического строя влечет за собой и изменения в сфере образования. За процессами диверсификации системы образования скрываются реальные процессы социальной и политической дифференциации общества. Стержнем взаимодействия социального и политического в образовании выступают вопросы равных возможностей в обеспечении доступности образования. За образовательными процессами и дидактическими системами скрывается политическая формула функционирования системы образования: образованные граждане в большей мере способны развивать демократические принципы и формы правления, чем необразованные; диверсификация образовательных программ в условиях демократии должна быть нацелена на развитие школьного самоуправления, закрепление норм, ценностей и элементов демократического процесса и политического участия.

Существует прямая связь между образовательной политикой и ценностями политического режима. В демократическом обществе содержание и практика образования отражают, поддерживают и развивают нормы демократического управления. Программы и проекты в сфере образования в России есть также и инструмент, выступающий одновременно политическим средством реализации институциализированных социальных норм. Основой механизма артикуляции интересов в государственной социальной политике в сфере образования в современной России выступает прежде всего взаимодействие экономики и политики в контексте воспроизводства образования. В качестве важнейших звеньев механизма артикуляции выделяются интересы производства, распределения и потребления образовательных благ, институционализированные системами государственного и частного образования, бизнесом, профсоюзами, ассоциациями гражданского общества, политическими партиями, ораганами государственной и муниципальной политики. Важным звеном артикуляции интересов в политике выступают социально-политические конфликты по поводу образования как общественного блага и способы их институционального разрешения.

Приоритет в выработке социальной политики в сфере образования отдается государству, а не политическим партиям. Это подтверждает действующий ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», в котором изложены принципы государственной политики в области образования. Одним из основных принципов провозглашается гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности, воспитание гражданственности и любви к Родине. Закон запрещает создание и деятельность организационных структур и религиозных движений и организаций в государственных, муниципальных образовательных учреждениях, органах управления. Не допускается принуждение обучающихся, воспитанников к вступлению в общественные, общественно-политические организации, движения и партии, а также принудительное привлечение их к деятельности в этих организациях и к участию в агитационных кампаниях и политических акциях. В то же время гражданам Российской Федерации на ее территории гарантируется возможность получения образования независимо от партийной принадлежности, убеждений, отношения к религии и т. д.

В конкретных социально-исторических условиях власть во многом через образование определяет специфическую форму социального порядка и обусловливает особенности его поддержания с помощью и политических средств, и особых процедур. Дисциплинарный порядок, в том числе и через образование, способствует принятию всеми членами общества тех норм и ценностей, которые лежат в основе господствующих социальных ролей и типичных моделей поведения различных индивидов и их групп. При этом элементы непосредственного физического насилия и воздействия все более устраняются в пользу других механизмов воздействия, подавления и господства, получающих все большее число идеологических обоснований.

В условиях демократии комплексное взаимодействие всей существующей совокупности общественных отношений с индивидами, социальными группами, классами описывается в основном в терминах социализации. Функция политической социализации состоит в том, чтобы обеспечить непрерывность функционирования и развития технологий осуществления власти на основе преемственности поколений. С помощью социализации политическая система навязывает новым поколениям сложившиеся ценности и нормы политического поведения предшествующих поколений с целью обеспечения и постоянного воспроизводства господствующего социального порядка во времени. Но политическая социализация посредством образования не только обеспечивает вертикальную связь поколений, она еще и придает горизонтальную устойчивость обществу, и это выражается в его текущей социально-политической стабильности.

Система образования, будучи автономной, в немалой степени не только навязывает мнения по тем или иным политическим вопросам, но и активно способствует выработке позиций и умения действовать на основе подсознательных схем организации мысли и действия в любой ситуации. На основе этих подсознательных схем, как считают многие социологи, выстраиваются политические позиции, подобно тому как с помощью грамматики строятся языковые фразы. На одной и той же совокупности подсознательных схем можно утверждать различные, и даже противоположные политические позиции и мнения. Это находит свое выражение и в специфических социальных словарях у детей — выходцев из различных классов и социальных групп, и в соответствующих моделях поведения.

Т.И. Пуденко, канд. пед. наук, доцент,

заместитель директора Института управления образованием РАО

Участие общества в управлении образованием: современные акценты

http://www.jeducation.ru/1_2010/57.html

Еще относительно недавно, на начальной стадии становления государственно-общественного управления образованием, необходимость участия общественности в управлении образовательными учреждениями и системами приходилось обосновывать и доказывать с опорой на опыт развитых стран и прошлый опыт России, а также на логику развития системы образования и перспективные цели. В последнее время идея государственно-общественного управления стала настолько популярна, что практически никто не сомневается в его необходимости. Дело даже не в норме закона, предусматривающей этот принцип управления образованием, хотя это тоже очень важно. Главное – уже сформировалось субъективное ощущение, даже убеждение, что общество должно участвовать в принятии решений в сфере образования. И с этим утверждением уже редко кто спорит.

Спорят чаще всего о подходах к этой проблеме, о механизмах реализации. Однако именно на этом этапе опять возникает первоначальный вопрос: зачем нужно государственно-общественное управление образованием? К настоящему времени явно выделились три основных взгляда на то, зачем, с какой целью вводится государственно-общественное управление образованием.

1. Первую точку зрения условно можно назвать социально-политической. Ее суть состоит в том, что участие общественности в управлении образованием необходимо в силу общих процессов демократизации общества. У многих социальных групп и институтов есть свои интересы в области образования. Следовательно, в числе структур демократического управления должны быть и общественные органы, обладающие правом на участие в принятии решений относительно сферы образования в интересах этих различных социальных групп. Иными словам, на каждом уровне управления образованием, везде, где принимаются решения, должны быть представители общественности. Вопрос заключается в том, как обеспечить это представительство? Какие социальные группы могут представлять свои интересы? Какими могут быть органы управления, каковы их полномочия, порядок образования и работы?

Очень часто называют только участников образовательного процесса – детей, педагогов, родителей (лиц, заменяющих их), но социальных групп, имеющих свои требования к общему образованию, претендующих на то, чтобы участвовать в управлении, в принятии различных решений, в формировании образовательной политики, гораздо больше. Поскольку образование есть общественное благо, число опосредованных потребителей результатов общего образования трудно четко обозначить. По меньшей мере, к ним можно отнести семью, учреждения профессионального образования, основные институты государства (армию, правоохранительную систему, здравоохранение, органы власти и управления и др.), общественные организации и политические партии, религиозные конфессии, работодателей, науку, культуру и др. У каждого из них есть свои требования к системе общего образования и представления о качестве его результатов, причем эти требования могут совпадать или в чем-то противоречить друг другу. В современных условиях, при переходе к гражданскому обществу, необходимо иметь структуры и механизмы, позволяющие предъявить эти требования, согласовать, зафиксировать их в виде планируемых результатов учебно-воспитательного процесса и условий обучения детей.

2. Вторая точка зрения на необходимость общественного управления образованием – педагогическая. Здесь акцент делается на воспитании гражданских качеств, необходимых для жизни в демократическом обществе, – гражданского самосознания, навыков социальной активности, понимания устройства общественного управления, мотивации и навыков принятия решений и т.д. Эта позиция сводится к тому, что необходимо уже на ранних стадиях формирования личности прививать не только демократические ценности, но и конкретные умения и навыки соответствующих действий, определенной культуры и стандартов социального поведения. Эта точка зрения фактически продолжает первую, и она очень логична. Школа остается основным социальным институтом, ответственным за качество социализации нового поколения, способным обеспечить воспроизводство существующих и проектирование новых социальных отношений, их развитие и совершенствование. В гражданском обществе должны быть граждане, которые готовы к практическим действиям или обладают необходимыми компетенциями, как теперь принято говорить, но для этого  необходимы иные педагогические технологии. Разные формы школьного самоуправления полностью отвечают этой задаче. В практике школьной жизни известно много примеров развития образцов внутришкольной демократии – школьные республики со своими законодательными и исполнительными органами, судами и т.д., просто школьные советы, различные детские организации и движения.

На этом подходе основаны разные модели «школьных республик», «школ самоуправления» и другой опыт, который существует и описан в литературе. При таком подходе используемые механизмы включения школьной общественности в управление должны быть адекватны именно образовательным задачам. Нужно выделить комплекс задач управления школьной жизнью, который может быть по силам непрофессионалам – участникам образовательного процесса, но одновременно задач мотивационно привлекательных. Это могут быть вопросы режима работы школы, сроков каникул, наличия и вида формы, организации питания, внеурочных занятий и т.д. Решение этих вопросов может быть передано общественным органам без ущерба для основных результатов образовательного процесса. Фактически здесь используется вариант обучения действием, который, однако, тоже должен быть дополнен хотя бы минимальным объемом теоретических знаний. Иными словами, построение общественного управления с этих позиций – это в первую очередь вопрос эффективных педагогических технологий  обеспечивающих в итоге формирование у детей требуемых качеств.

3. Еще одна точка зрения – профессионально-управленческая. Она заключается в том, что государственно-общественное управление необходимо для повышения эффективности управления современной системой образования. С этой позиции остается признать, что есть ряд задач управления, которые на данном этапе модернизации образования решить без привлечения общественности либо невозможно, либо трудно. С управленческой точки зрения мы можем выделить, как минимум, три группы причин (не считая прямых норм Закона «Об образовании», а также иных формальных условий, делающих наличие органов общественного управления обязательными), в силу которых руководители образования всех уровней могут быть заинтересованы в развитии государственно-общественного управления.

Во-первых, в последнее время усилился акцент на вопросах развития образовательных учреждений, а также муниципальных и региональных образовательных систем. Проблематика развития, инновации в образовательном процессе и в управлении образовательными учреждениями в течение довольно длительного времени остаются актуальными и не будут в ближайшее время ослабевать. Выработка стратегии, постановка конкретных целей развития школы, местной образовательной системы, региональной системы образования и общероссийской – все это невозможно сделать без учета мнений и ожиданий широкой общественности, поскольку образование является открытой системой. Это в первую очередь касается системы общего образования, которая является обязательной и в то же время предоставляет пока минимальную степень свободного выбора детям и родителям. При этом от результатов ее деятельности существенно зависит жизненный путь подростка.

В связи с акцентом на развитии сложность управленческой деятельности и объем решаемых задач существенно возросли. Повседневная текучка – образовательный процесс, который должен проходить без сбоев – остались и останется областью стандартных задач руководителя, который должен обеспечить надежное «функционирование» своей организации. Однако область «развития» требует отдельного внимания и отдельных ресурсов. Сейчас четко выделились такие задачи развития, как: определение стратегических целей и задач, разработка программ развития, участие в разного рода пилотных проектах и экспериментальной деятельности, освоение официально вводимых новаций – ЕГЭ, профильное обучение, информатизация, новые стандарты, новая система оплаты труда, нормативное подушевое финансирование, многие школы попадают под реструктуризацию сети и др. И в школе, и на муниципальном уровне, и на вышестоящих уровнях управления необходимы проектирование этих изменений, организация перехода, повышение квалификации, мотивация педагогического коллектива, правовое оформление и т.д.

Становится очевидным, что необходимо не только более эффективное распределение полномочий и ответственности, но и просто увеличение мощности управленческого аппарата школы. Для того чтобы высвободить время для решения стратегических задач развития, руководители просто вынуждены делегировать часть своих полномочий на нижние уровни управления, включать в том числе и общественные структуры в качестве субъектов принятия решений по целому ряду задач. Таким образом, привлечение общественности – это ресурс более эффективного управления в условиях его нарастающей сложности, механизм реальной разгрузки администрации школ.

Во-вторых, мы все чаще решаем задачи освоения конкретных инноваций в образовании, поскольку развитие осуществляется посредством нововведений в образовательный процесс. Но надо учитывать специфику инновационных процессов – то, что любые нововведения в социальных системах вызывают сопротивление со стороны тех, чьи интересы они непосредственно затрагивают. Значительную часть нововведений просто невозможно эффективно реализовать, если не обеспечить поддержку со стороны общественности за счет привлечения к инновационной деятельности всех участников образовательного процесса и заинтересованных групп уже на самых ранних этапах разработки новаций. Это и вопросы реструктуризации сети, и профильное обучение, и новая система оплаты труда педагогов, и переход к новым стандартам общего образования. Все это нельзя назвать чисто педагогическими новациями. Они затрагивают интересы детей, родителей, отчасти местного социума (например, профильное обучение, реструктуризация сети школ). Это новации, которые связаны с выбором, с конструированием собственного видения образовательной ситуации и желаемых эффектов от нововведений, поэтому они и должны проектироваться и внедряться с учетом разных позиций, как согласованное решение, как «общественный договор».

В-третьих, еще одна задача – это содействие системе образования в ресурсном обеспечении. Возможности самой системы образования в решении наиболее актуальных задач, и прежде всего задач развития, все еще остаются недостаточными. Скорее всего, еще долгое время система образования не сможет развиваться, модернизироваться за счет внутренних ресурсов. Их абсолютно недостаточно. Следовательно, единственный путь – привлечение ресурсов извне, социальное партнерство, участие общественности в ресурсном обеспечении. Для всех образовательных учреждений и образовательных систем существенно возросла роль внебюджетных источников при решении разнообразных задач их деятельности. Реальное включение общественности в образовательные отношения фактически стало одним из ресурсов, обеспечивающих системе образования возможность не только выживания в трудных условиях, но и развития.

Речь идет не только о финансовом подкреплении, но и о научно-методической (формирование библиотек, медиатек и др.), материально-технической и иной поддержке. Очевидно, что общественность должна получить в связи с этим и определенные права в определении и контроле целей, результатов и условий в системе образования, закрепленные в определенных структурах и механизмах. Таким образом, привлечение к управлению общественности – это механизм укрепления ресурсной базы образования.

Каждый из перечисленных подходов имеет право на существование, поскольку он выделяет один из аспектов государственно-общественного управления образованием, и для каждого из них должен быть найден свой механизм реализации. Необходимо только учитывать, что при этих подходах и оценка результатов государственно-общественного управления, его успешности будет разная, основанная на разных критериях.

Для «педагогов» результатом будут обученные и подготовленные дети, имеющие определенный опыт социальной активности и необходимые знания.

Для «политиков» результатом станут сформированные структуры, включенные в общую структуру управления образованием, официально выделенное и закрепленное «пространство» общественного управления в общем устройстве государственного управления.

Для «управленцев» результатом станет повышение эффективности управления – более оперативные, обоснованные и ресурсообеспеченные решения, предотвращение сбоев в функционировании школы и образовательной системы территории, ее развитие.

Обеспечивать условия реализации каждого из подходов должны те, кто наиболее заинтересован в решении соответствующих задач – педагогических, социальных, управленческих. Ресурсы для первого должны дать педагоги, администрации школ, сами школы, методические центры органов управления образованием. Ресурсы для второго должны дать государство и органы местного самоуправления, прежде всего за счет разработки необходимой правовой базы и организации поддержки общественным инициативам. Демократизация управления образованием по самой своей сути тесно связана с процессом становления местного самоуправления, и оба этих процесса существенно зависят от роста гражданской активности, для которой должны быть созданы условия. Ресурсы для реализации третьего подхода должны найти руководители всех уровней системы образования.

В то же время анализ публикаций показывает, что в литературе этим аспектам государственно-общественного управления не уделяется должного внимания. Относительно более детально рассматриваются в последнее время организационные структуры государственно-общественного управления учебными учреждениями и образовательными системами разного уровня: школьного, муниципального, регионального.  При этом недостаточен проблемный анализ состояния и функций попечительских советов, управляющих советов, муниципальных и региональных общественных структур (различных советов и фондов), участвующих в управлении образованием.

На сегодняшний день неясна общая картина участия общественности в управлении образованием, отсутствует адекватный анализ современного состояния государственно-общественного управления. Публикации идут, как правило, вслед за всплеском интереса к той или иной конкретной идее. Но не менее важно, на наш взгляд, понимание того, к каким результатам подошло российское образование за 17-летнюю историю реализации законодательно закрепленного принципа государственно-общественного управления, каковы складывающиеся к настоящему моменту тенденции, проблемы и перспективы.

Анализ практики развития государственно-общественного управления образованием, представленные в научной и периодической печати материалы по проблемам участия общественности в управлении образованием, описание удачного опыта формирования органов общественного управления внутри школы и в рамках муниципального уровня управления позволили обобщить имеющиеся фактические и научные данные и выделить основные тенденции, складывающиеся в настоящее время в этой сфере гражданской активности. Прежде всего не вызывает сомнения закрепление государственно-общественного управления в качестве реального приоритета образовательной политики, неотъемлемой части современной модели образования. Устойчивость и неизменность этого курса образовательной политики подтверждается тем, что все наиболее значимые федеральные проекты последних лет в сфере модернизации общего образования включают такую форму управления как свою обязательную составную часть – приоритетный национальный проект «Образование», комплексный проект модернизации образования, переход к новой системе оплаты труда педагогов, развитие дошкольного образования и др. Если в 90-е годы необходимость участия общественности в управлении образованием провозглашалась, но декларации не были подкреплены действующими схемами реализации указанного в Законе «Об образовании» принципа, то к настоящему времени политическая воля проявлена достаточно определенно и отработано уже несколько конкретных моделей успешного привлечения общественного ресурса к решению управленческих задач. Эти модели выступают теперь в качестве «культурных образцов» для руководителей нижних уровней управления образованием, которые они осваивают и модифицируют, превращая в норму управленческой практики.

В силу этого и некоторых других процессов уже можно к настоящему времени говорить о формировании многоуровневой системы государственно-общественного управления, соответствующей уровням управления российским образованием. Длительное время в российском общем образовании поддерживались и развивались по преимуществу модели школьного самоуправления. В настоящее время есть успешные образцы разнообразных общественных структур, решающих отдельные задачи управления образованием на муниципальном, региональном и федеральном уровнях, участвующих в выработке образовательной политики (общественные советы, комиссии, рабочие группы и т.д.). Мы можем вполне уверенно говорить сейчас о расширении спектра функций общественного управления образованием и об усложнении его содержания. Так, кроме традиционных функций контроля и ресурсного обеспечения, уверенно развиваются общественная экспертиза, проектное управление, участие в стратегическом планировании, формировании социального заказа образованию и др.

Свершившимся фактом является и увеличение разнообразия организационных форм включения общественности в управление образованием. Сейчас можно встретить постоянно действующие органы, временные структуры в связи с решением конкретной задачи, инициативные движения, общественные объединения и др. Внутри этих типов складывается свое разнообразие. Так, в российских школах действуют сейчас в качестве постоянных органов советы школ, управляющие советы, родительские комитеты, ученические органы самоуправления, попечительские советы и некоторые другие. Само по себе разнообразие видов – это признак устойчивости не только биологической, но и социальной системы, а значит, общественное управление становится более устойчивым явлением жизни образовательного сообщества.

Увеличивается также разнообразие механизмов участия общественности в управлении образованием. К настоящему времени существует прямое участие в принятии управленческих решений за счет включения представителей общественности в постоянно действующие органы управления образованием и наделения их соответствующими полномочиями; участие в формировании образовательной политики в составе временных рабочих органов; правовая общественная экспертиза управленческих решений; совместная деятельность в рамках социального партнерства с образовательными учреждениями и т.д.

Мы можем сейчас констатировать, что происходит постепенная специализация, разделение сфер ответственности и формирование соответствующих организационных форм: попечительские советы, партии, фонды как источники ресурсного обеспечения; общественные экспертные группы как часть формирующегося независимого экспертного сообщества в сфере образования; общественные советы, проектные группы, стратегические команды как органы выработки образовательной политики, стратегии развития; правозащитные структуры, общественные движения как выразители, защитники интересов детей, родителей, педагогов. Специализация является закономерным этапом развития процесса управления, показателем того, что система общественного управления реально формируется, вырастает под конкретные управленческие задачи.

Постепенно осуществляется  технологизация (инструментализация) деятельности,  то есть формируются инструменты решения тех задач, которые ставятся перед общественными управляющими, что тоже свидетельствует о развитии этих видов деятельности. В частности, появились, отрабатываются и распространяются конкретные методики и процедуры общественной экспертизы качества образования, общественной оценки качества деятельности педагогов при распределении стимулирующих надбавок к заработной плате, формируется общественная норма на регламенты деятельности общественных органов управления – управляющих советов, попечительских и др., процедуры социального проектирования и проектного управления, информационные технологии для обеспечения открытости школы социуму, интерактивных форм общения с родителями учащихся и др.

Происходит расширение состава социальных групп и институтов, реально участвующих в принятии управленческих решений в сфере образования. Так, помимо традиционной группы участников образовательного процесса, педагогических общественных организаций растет количество бизнес-структур, политических партий и движений религиозных конфессий, которые участвуют в формировании образовательной политики, создании условий для развития за счет финансирования проектов развития образования, в определении требований к результатам и содержанию образования, в решении конкретных актуальных задач: в информатизации образования, в издании учебно-методических материалов, в психологической помощи в трудных жизненных ситуациях, в работе с детьми одаренными либо нуждающимися в специальной поддержке и помощи и т.д. Очень часто именно внешние по отношению к системе образования структуры закрывают те ниши, в которых государство и официальные органы управления образованием отстают от потребностей детей и родителей.

Явно прослеживается тенденция к развитию и правовому оформлению механизмов включения общественности в управление образованием. Несмотря на то, что правовой уровень этой деятельности еще очень отстает даже от сложившейся практики, не говоря уже о необходимости создания опережающих юридических условий, стимулирующих активность общественности, все же происходит развитие нормативной базы общественного управления образованием в субъектах РФ, муниципальных образованиях, школах. Появляются нормативные и ненормативные правовые акты, регулирующие деятельность попечительских советов, управляющих советов, локальные акты образовательных учреждений, развиваются договорные отношения образовательного учреждения с родителями и др. Все это тоже свидетельствует о постепенном переходе государственно-общественного управления в иной статус, о формировании правового поля деятельности общественных структур, без которого вообще невозможна реальная работа.

В целом за последние годы все-таки происходит повышение статуса общественного управления и его представителей в силу их объективной роли в решении проблем образования. Конечно, в значительной мере это обусловлено позицией федеральных органов власти, которые нашли действующий инструмент повышения этого статуса в виде включения общественного компонента в реализацию важнейших федеральных и региональных проектов развития образования. В свою очередь, это выступило стимулом и образцом для муниципальных властей и для руководства образовательных учреждений, которые находят свои возможности и механизмы активизации общественного участия в управлении сферой образования. Как видим, позитивных тенденций немало, что внушает определенный оптимизм и надежду на то, что постепенно участие самых разных социальных групп в решении проблем образования станет нормой и существенно укрепит систему управления этой сферой.

Основываясь на проведенном анализе современной ситуации, можно выделить следующие основные проблемы развития государственно-общественного управления на современном этапе:

• отсутствие стратегических целей и приоритетов развития общественного управления;

• отсутствие системного подхода к развитию государственно-общественного управления образованием;

• преобладание административных рычагов регулирования сферы государственно-общественного управления;

• деструктивность логики построения системы общественного управления, основанной на создании организационных структур и последующем «наполнении» их содержанием, деятельностью;

• низкая эффективность и формальность насаждаемых сверху организационных форм и механизмов (в частности, управляющих советов, включения общественности в новую систему оплаты труда педагогов);

• отсутствие правовых механизмов обеспечения баланса прав и ответственности общественных структур управления и др.

Проведенный анализ сложившейся ситуации в сфере государственно-общественного управления образованием, а также теоретические основы эффективного менеджмента позволили сформулировать концептуальные основы развития механизмов общественного участия в управлении общим образованием. Прежде всего они касаются тех принципов, на которых должна развиваться система государственно-общественного управления образованием с учетом современного состояния и основных тенденций развития российского образования, целевых ориентиров, заявленных в сформированной государственной концепции социально-экономического развития России до 2020 года. К этим принципам относятся:

• многоуровневость системы государственно-общественного управления, обеспечивающая представительство и защиту интересов не только участников образовательного процесса, но и основных социальных групп, а также государственных институтов при принятии управленческих решений;

• разделение образовательных и управленческих процессов и целей, которое существенно для эффективного внутришкольного управления, включающего в себя органы и механизмы самоуправления участников образовательного процесса;

• выращивание структур общественного управления, предполагающее отсутствие административного давления и принудительного насаждения тех организационных форм, для которых не подготовлены необходимые условия и отсутствуют предпосылки для эффективной работы;

• движение от целей, задач и содержания деятельности к организационным формам общественного управления образованием, что органично связано с процессом «выращивания» структур общественного управления и несовместимо с формальной их организацией;

• стимулирующие, а не административные механизмы влияния на развитие всех форм общественного управления;

• множественность организационных форм и механизмов участия общественности в управлении образованием, что соответствует объективным процессам специализации, разделения труда и повышения эффективности работы отдельных органов общественного управления.

Необходимо решать задачу расширения социальной базы общественного управления образованием за счет включения представителей профессиональных объединений и бизнес-структур, общественных движений и самоуправляемых организаций. Выстраивание многоуровневой системы общественного управления и привлечение общественности к выработке образовательной политики на всех уровнях управления диктуют необходимость поиска не только социальных партнеров, но и ответственных субъектов управления из числа представителей заинтересованных слоев общества.

В настоящее время в российском образовании наиболее активно распространяется инновационный педагогический опыт, в то время как опыт эффективного управления является малодоступным. Причиной является как отсутствие информации об этом позитивном опыте, так и сложность самого процесса его распространения. Однако значимость вопроса выдвигает необходимость выстраивать систему сбора, обобщения информации об эффективных механизмах общественного управления, а также консалтингового сопровождения процессов их распространения в практике деятельности российских школ. В соответствии со складывающимися тенденциями выявляются сферы, в которых просматриваются в настоящее время наибольшие перспективы для использования общественного потенциала управления и которые следует признать концептуально приоритетными. Это:

• формирование и предъявление социального запроса образованию. Сформированный социальный заказ – это перечень главных социально значимых результатов, на которые рассчитывает каждый родитель, отдавая ребенка в школу, и само общество и государство, финансирующее эту систему. Сформулировать такой заказ очень непросто, но главное – он должен быть сформулирован именно общественными силами и на языке, понятном любому гражданину страны. Сейчас эту задачу решают администрации школ и муниципальные органы управления образованием, формулируя его для решения своих профессиональных проблем – обеспечения вариативной части содержания образования и так называемого личностно ориентированного образования. Безусловно, это тоже шаг вперед, в сторону образовательных запросов семьи и ребенка, но в полном смысле пока не может рассматриваться как социальный заказ образованию;

• профессионально-общественная экспертиза стратегических управленческих решений, экспериментов в сфере образования и результатов деятельности образовательных учреждений является абсолютно необходимым и перспективным направлением деятельности общественных управляющих. Размах экспериментальной деятельности в образовании, разнонаправленность проводимых нововведений, их относительная обоснованность с точки зрения социальных ценностей и целей требуют включения и обязательного экспертного заключения, выработки экспертной позиции со стороны непрофессионалов, которая должна быть оформлена и представлена на любом уровне принятия решений, касающихся интересов значительной части общества в сфере образования. Именно тот факт, что мнение общественности выражается только на уровне бытовых обсуждений и не имеет своего оформления, не позволяет на практике учитывать это мнение при принятии решений;

• контроль социально значимых условий образовательного процесса, образовательной среды, деятельности образовательного учреждения остается традиционно значимым направлением деятельности представителей общественности. Его важность усиливается в настоящее время тем, что меняются общие условия работы школы, возрастает внешнее давление на нее (и на администрацию, и на учителей, и на учеников), продолжается ломка старых норм и традиций работы школы, что неоднозначно действует на условия жизнедеятельности школ. Материальные условия, психологический климат и другие важные характеристики жизнедеятельности школы должны оставаться под контролем самых заинтересованных социальных групп;

• очень важным становится такое направление, как снижение рисков для участников образовательного процесса в связи со значительной интенсификацией инновационных процессов, нарастающей динамикой преобразований, а также определенной нестабильностью социально-экономических условий деятельности образовательных учреждений, вызванных глобальными политико-экономическими и социальными процессами, сохраняющейся неравномерностью социально-экономического развития российских регионов при нарастании регионализации общего образования, разделения ответственности за создание базовых условий деятельности школы.

Перечисленные сферы не являются исчерпывающими, однако их следует рассматривать как приоритетные для использования общественного потенциала управления образованием, поскольку именно они тесно связаны с ключевыми социальными интересами и со стратегическими направлениями социально-экономического развития России.

8. Проблема самоуправления в школе, в вузе, ученическом и студенческом коллективах. Самоуправление как один из видов управления.

Система ученического самоуправления

в МБОУ «Егоркинская СОШ» Шумерлинского района

Республики Чувашии

(материалы сайта школы; сохранен стиль)

Система школьного самоуправления в школе имеет три уровня:

– классное ученическое самоуправление

– школьное ученическое самоуправление

– школьное соуправление

Структуры первого (классного) уровня ученического самоуправления в 1-11 кл. примерно одинаковы.

Педагогические задачи.

– Стимулирование самостоятельной деятельности и инициативы учащихся под руководством классного руководителя.

– Формирование классного коллектива, анализ результативности работы актива.

– Поддержание инициативы в планировании и самостоятельном проведении мероприятий.

– Воспитание ответственности за порученное дело.

Каждый класс выбирает свою символику (название, девиз). Органы ученического самоуправления избираются в начале учебного года.

Каждый ученик имеет свои обязанности. Общее собрание выбирает командира класса, формируется актив.

 Командир – следит за работой членов совета школы и помогает им во всём, 1 раз в неделю совместно с активом класса и классным руководителем проводит классное собрание, где обсуждаются следующие вопросы:

– проблемы текущей недели;

– нарушения дисциплины;

– планы работы;

– итоги работы (отчет каждого сектора);

– поощрениях лучших учащихся.

 Заместитель командира – помощник командира.

 Трудовой сектор – несёт ответственность за выполнение в классе трудовых дел с течением времени: 1) уборка, 2) утепление окон, 3) ремонт школьного имущества и т.д.

 Редколлегия – художественно-оформительская работа по каждому месячнику.

 Спортивный сектор – проведение спортивно-оздоровительных мероприятий в классе, участие на школьных мероприятиях.

 Культмассовый сектор – оказывает помощь в проведении общешкольных культурно-массовых мероприятий, проводит классные КТД.

 Учебный сектор – проводит рейды по проверке книг и тетрадей учащихся, подводит итоги успеваемости и посещаемости, следит за «качеством» посещения учащимися школьной и сельской библиотек.

 Особое место в ученическом самоуправлении отводится классному санитарному активу. Учителя и медики привлекают санактив к проведению профилактических бесед в классе, санактив следит за опрятностью учащихся, за соблюдением санитарно-гигиенических правил, выпускает санитарно-гигиенические уголки.

 Цветоводы отвечают за организацию в классе уютной обстановки.

Каждый ученик имеет своё общественное поручение, и командир совместно с классным руководителем следит за своевременным и должным их выполнением. Каждый ученик отвечает за своё рабочее место: чистоту и аккуратность. Командиры и активы классов тесно сотрудничают между собой. Ребята организуют разнообразные внеучебные дела, в которых принимают участие не только учащиеся одного класса. Также осуществляется и шефская помощь. Классы, которые уже не первый год занимаются самоуправлением (8, 9, 10, 11 кл.), помогают младшим ученикам (1-4 кл., 5-7 кл.) в организации их жизнедеятельности.

Актив класса работает под руководством Совета школы.