Uchebnik__Sudoustroystvo_i_pravookhranitelnye_organy

А.А. ШАМАРДИН

ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ

(СУДОУСТРОЙСТВО)

УЧЕБНИК ДЛЯ ВУЗОВ

2019

Шамардин, А.А.

Правоохранительные органы (Судоустройство): учебник для вузов

Учебное пособие содержит систематическое изложение разделов курса «Правоохранительные органы» («Судоустройство») в соответствии с Государственным образовательным стандартом и предназначено для студентов, обучающихся по программам высшего профессионального образования по специальности «юриспруденция». При написании курса использована нормативная база по состоянию на 1 августа 2019 г.

ВВЕДЕНИЕ

2

ВВЕДЕНИЕ

Студенты, приступающие к изучению юриспруденции, прежде всего, должны получить базовые сведения о том, какие органы государственной власти претворяют в жизнь предписания закона, являясь главным элементом механизма правового регулирования. Именно в рамках дисциплины «Правоохранительные органы» («Судоустройство»)1 изучается вся система органов государства, призванных осуществлять правоохранительную деятельность, обеспечивать выполнение обязанности по охране прав и свобод человека и гражданина, поставленную перед государством Основным законом – Конституцией России.

В рамках учебной дисциплины «Правоохранительные органы» студентам даются основополагающие сведения о судебной системе РФ, принципах ее организации и функционирования, а также о других правоохранительных органах – органах предварительного расследования, органах юстиции и др. Кроме того, в рамках этого курса изучаются вопросы функционирования адвокатуры, так как ее деятельность по представлению и защите интересов граждан и организаций теснейшим образом связана с правосудием и способствует его справедливому осуществлению.

Изучение курса «Правоохранительные органы» позволяет сформировать у студентов общее представление об органах государственной власти, осуществляющих охрану законности и правопорядка в обществе, применяющих в своей деятельности нормы всех отраслей материального и процессуального права. Следовательно, без знания этого курса невозможно приступить к изучению отраслевых юридических дисциплин. Особенно это касается уго- ловно-процессуального, гражданского процессуального и арбитражного процессуального права, так как нормы этих отраслей регламентируют деятельность суда при осуществлении правосудия, придают ей процессуально-право- вую форму.

Изучение вопросов организации и деятельности системы органов, осуществляющих правоохранительную деятельность, предполагает, прежде всего, самостоятельную работу с широким кругом нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в рамках такой деятельности. Именно знание закона, умение правильно уяснить его содержание и значение – главная задача при изучении курса. Таким образом, студенты получают первоначальные навыки профессиональной работы с первоисточниками – текстами нормативно-правовых документов. Выполнение

1 Традиционным наименованием дисциплины является «Правоохранительные органы», хотя в некоторых вузах используется и название «Судоустройство» или «Судоустройство и правоохранительные органы». Далее по тексту учебника будет использоваться традиционное наименование дисциплины – «Правоохранительные органы».

3

данной задачи осложняется как количеством нормативных актов, регулирующих деятельность правоохранительных органов (таких актов более пятидесяти), так и тем, что законодательная база этой деятельности не является стабильной – в России продолжается судебно-правовая реформа, в рамках которой в нормативно-правовые акты вносятся многочисленные изменения и дополнения. Авторы настоящего учебника при его написании использовали нормативный материал в актуальном состоянии, т.е. со всеми изменениями и дополнениями на момент его подготовки. К каждой главе учебника после изложения ее основного текста дается перечень нормативно-правовых актов и решений высших судебных органов с указанием даты их принятия (при первом упоминании). Сводный перечень всех правовых источников с указанием не только дат их принятия, но и внесенных изменений и дополнений, ссылок на источники их опубликования дается в конце учебника. Тем не менее, изменения в нормативные акты будут вноситься и впредь, и, следовательно, студентам при подготовке к занятиям необходимо использовать текст нормативного документа с последними изменениями и дополнениями. Для этого необходимо постоянно отслеживать происходящие изменения в законодательстве, что проще всего сделать с помощью подписки на соответствующие новости на сайтах информационно-правовых систем «Консультант-Плюс», «Гарант» и др.

4

1 ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ, ПРЕДМЕТ И СИСТЕМА ДИСЦИПЛИНЫ «ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ». НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ О ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ

ОРГАНАХ

1.1 Правоохранительная деятельность, ее признаки, понятие и задачи

Конституция России в ст. 2 провозглашает, что признание, соблюдение

изащита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства, а ст. 18 Основного закона закрепляет, что права и свободы личности определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Таким образом, Конституция РФ, в полном соответствии с международными актами о правах человека и современными представлениями о правовом государстве, поставила перед государственными органами задачу обеспечения охраны прав и свобод человека. Все без исключения государственные органы должны действовать во имя этой высокой цели. Тем не менее, функции государства многогранны, и они не ограничиваются охраной прав личности, каждый государственный орган имеет свои специфические задачи. Поэтому из всей совокупности государственных органов необходимо специально выделить те, что непосредственно призваны осуществлять правоохранительную деятельность в качестве своей главной функции, как основное направление деятельности. Таким образом, эту группу органов объединяет выполнение ими правоохранительной деятельности.

Термин «правоохранительная деятельность» подразумевает охрану правопорядка в целом. Понятие правопорядка определяется в теории государства

иправа как такое состояние общественных отношений, когда установленные в правовых нормах правила поведения неуклонно соблюдаются всеми физическими и юридическими лицами, государственными и муниципальными органами. Правопорядок – понятие многоаспектное, оно включает в себя соблюдение позитивного и естественного права в целом, а также субъективных юридических прав различных субъектов, выполнение последними обязанностей и запретов, установленных законодательством. Исходя из изложенного, можно констатировать, что целью правоохранительной деятельности является охрана правопорядка. Данная цель реализуется в деятельности правоохранительных органов посредством выполнения ряда взаимосвязанных и взаимообусловленных задач.

Задачами правоохранительной деятельности являются:

1)охрана прав и свобод человека, прав и законных интересов организа-

ций;

5

2)обеспечение общественного порядка, безопасности общества и госу-

дарства;

3)разрешение споров о праве (юридических конфликтов);

4)предупреждение и пресечение правонарушений, применение мер государственного принуждения к лицам, виновным в их совершении.

Чтобы сформулировать определение понятия правоохранительной деятельности, необходимо обозначить ее признаки, то есть существенные ее черты, которые выделяют эту деятельность из комплекса всех направлений деятельности государства, определяют ее специфику.

Итак, к признакам правоохранительной деятельности можно отнести следующие ее свойства:

– направлена на охрану правопорядка;

– осуществляется компетентными, специально уполномоченными на то государственными органами;

– осуществляется в соответствии с законом, то есть, во-первых, только при наличии соответствующих правовых оснований и, во-вторых, в определенном порядке, установленном законом и иными правовыми актами;

– как правило, носит характер применения права. Правоприменительными актами являются любые решения, выносимые органами, осуществляющими гражданское, уголовное, административное и конституционное судопроизводство (т.е. решения суда, постановления следователя, органа дознания, прокурора);

– как правило, связана с применением мер государственно-правового принуждения (превентивных мер и юридических санкций – мер защиты и мер юридической ответственности).

Рассмотрев признаки правоохранительной деятельности, можно сформулировать следующее определение ее понятия. Правоохранительная дея-

тельность – это деятельность, направленная на охрану правопорядка, которая осуществляется специально уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами в соответствии с законом, носит характер применения права и сопровождается реализацией мер государственноправового принуждения.

1.2Основные направления правоохранительной деятельности

иобщая характеристика правоохранительных органов РФ

Выделение различных направлений правоохранительной деятельности обусловлено многообразием ее задач. Каждое из этих направлений осуществляется различными группами правоохранительных органов и имеет свои, относительно самостоятельные задачи. Тем не менее, все эти направления объединяет общая сущность правоохранительной деятельности, они тесно взаимозависимы и дополняют друг друга.

6

Представляется возможным выделить четыре основных направления правоохранительной деятельности:

1)правосудие;

2)прокурорский надзор;

3)предварительное расследование уголовных дел;

4)оперативно-розыскная деятельность.

Рассмотрим в общих чертах систему правоохранительных органов в соответствии с указанными выше основными направлениями правоохранительной деятельности.

Правосудие в России осуществляется исключительно судами (ч. 1 ст. 118 Конституции РФ). Суды как органы правосудия занимают наиболее важное место в системе правоохранительных органов. Право на судебную защиту гарантировано ст. 46 Конституции РФ. Судебная защита – основной механизм разрешения юридических конфликтов, защиты и восстановления нарушенных прав в демократическом правовом государстве. Именно суд в силу своего независимого, высокого статуса способен наиболее эффективно, беспристрастно и профессионально осуществлять эти задачи.

Правосудие реализуется всеми судами, входящими в судебную систему России. Судебную систему составляют суды общей юрисдикции, осуществляющие рассмотрение гражданских, уголовных и административных дел, материалов об административных правонарушениях, арбитражные суды, осуществляющие правосудие по экономическим спорам, а также Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ.

Вместе с тем, существует точка зрения, согласно которой суд не является правоохранительным органом. Это, как представляется, вызвано узкой трактовкой понятия правоохранительной деятельности лишь как деятельности по пресечению и расследованию преступлений и иных правонарушений и охране общественного порядка. Включая суд в число правоохранительных органов, мы никоим образом не наделяем его функциями обвинительными, функцией уголовного преследования, не ставим в один ряд с органами, осуществляющими предварительное расследование преступлений и оперативно-розыскную деятельность. Напротив, признавая суд главным органом, осуществляющим охрану права в обществе, мы подчеркиваем его независимый статус от органов государственного обвинения, его роль не только как гаранта законности и справедливости, но и как органа, способного защитить человека от произвола самого государства.

Здесь же следует сказать о таком специфическом направлении государ-

ственно-властной деятельности как организационное обеспечение деятельно-

сти судов. Данная функция непосредственно не направлена на выполнение задач правоохранительной деятельности, тем не менее, она тесно взаимосвязана с правосудием, т.к. призвана обеспечить его осуществление в соответствии с законом. Отсюда организационное обеспечение деятельности судов вряд ли

7

можно признать самостоятельным направлением правоохранительной деятельности. Обеспечение деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов в настоящее время возложено на Судебный департамент при Верховном Суде РФ. Организационное обеспечение деятельности судов высшего звена – Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ осуществляется аппаратами этих судов. К этому направлению правоохранительной деятельности тесно примыкают призванные способствовать реализации правосудия функции по испол-

нению судебных решений и уголовных наказаний, обеспечению установленного порядка деятельности судов, которые возложены на государственные органы, подведомственные Министерству юстиции РФ.

Прокурорский надзор – это функция прокуратуры по надзору за соблюдением законов, действующих на территории России, соблюдением прав и свобод человека в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления и других организаций. Согласно ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории России. Органы прокуратуры действуют в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Предварительное расследование уголовных дел – это деятельность, осу-

ществляемая следователем и дознавателем с целью предварительного (досудебного) разрешения правовых вопросов по делу, прежде всего, установления события и состава преступления, обвиняемых в его совершении лиц, то есть информации, необходимой для разрешения дела судом. Расследование именуется предварительным потому, что оно предшествует производству в суде, где проводится судебное следствие и принимается решение по делу. Предварительное расследование осуществляется следователями и дознавателями различных правоохранительных органов – Следственного комитета РФ, органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, федеральной противопожарной службы, таможенных органов, органов службы судебных приставов.

Оперативно-розыскная деятельность согласно, ст. 1 Федерального за-

кона «Об оперативно-розыскной деятельности», это вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то данным законом, посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Задачами оперативно-ро- зыскной деятельности являются: выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; осуществление розыска лиц,

8

скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших; добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности РФ. Эту деятельность осуществляют оперативные подразделения органов внутренних дел, Федеральной службы безопасности, федеральных органов государственной охраны, таможенных органов, Службы внешней разведки, Министерства юстиции.

Особо следует сказать об адвокатской деятельности. Адвокатура не является правоохранительным органом, как и органом государственной власти вообще. Согласно п. 1 и 2 ст. 3 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ» адвокатура является профессиональным сообществом адвокатов и, как институт гражданского общества, не входит в систему органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляя свою деятельность на основе принципа независимости. Тем не менее, адвокатура теснейшим образом связана с деятельностью правоохранительных органов и ее деятельность способствует охране правопорядка, обеспечению прав и свобод личности. В этой связи адвокатура изучается в рамках курса «Правоохранительные органы».

1.3 Предмет и система курса «Правоохранительные органы», его соотношение с другими юридическими дисциплинами

Предметом учебной дисциплины «Правоохранительные органы» является изучение структуры, функций, основ организации и деятельности системы государственных органов, осуществляющих правоохранительную деятельность, их взаимодействия друг с другом и с иными государственными и негосударственными органами и организациями.

Целью изучения учебной дисциплины «Правоохранительные органы» является получение исходных, основополагающих сведений о системе органов, осуществляющих правоохранительную функцию государства, что обеспечивает успешное освоение в дальнейшем других юридических дисциплин.

Система курса «Правоохранительные органы» состоит из 13 тем, логически взаимосвязанных между собой в такой последовательности, которая позволяет описать всю систему правоохранительных органов от общих вопросов, понятий и принципов их организации и деятельности до изучения конкретных групп органов в соответствии с основными направлениями правоохранительной деятельности.

В начале изучения курса рассматриваются некоторые общие вопросы, связанные с уяснением признаков и понятия правоохранительной деятельности, основных ее направлений, дается общая характеристика системы право-

9

охранительных органов в РФ, изучается нормативно-правовая база организации и функционирования правоохранительных органов, дается характеристика наиболее важным законодательным актам, которые студентам необходимо изучить в рамках курса.

Далее, в соответствии с центральной ролью судебных органов в правоохранительной деятельности, следует изучение понятий судебной власти, судопроизводства и правосудия.

Следующая тема посвящена изучению системы демократических основ (принципов) правосудия. В теме «Судебная система РФ» раскрываются основные черты и структура судебной системы РФ, даются понятия звена судебной системы и судебных инстанций.

Далее следуют темы, посвященные отдельным группам судов, составляющих российскую судебную систему – судам общей юрисдикции, арбитражным судам, Конституционному Суду РФ и конституционным (уставным) судам субъектов РФ.

В рамках темы «Правовой статус судей, присяжных и арбитражных заседателей» изучаются права и обязанности судей и представителей народа, участвующих в отправлении правосудия, порядок формирования судейского корпуса, компетенция и основы организации органов судейского сообщества.

Следующая тема посвящена становлению российской судебной системы, историческим этапам ее развития и реформирования.

Тема «Организационное обеспечение деятельности судов. Органы юстиции в России» посвящена организационному обеспечению деятельности судов, Судебному департаменту при Верховном Суде РФ, а также вопросам о компетенции и системе органов юстиции.

Следующие темы соответствуют остальным направлениям право-охра- нительной деятельности – прокурорскому надзору и органам прокуратуры, оперативно-розыскной деятельности, предварительному расследованию уголовных дел и системе органов, их осуществляющих.

Изучение курса «Правоохранительные органы» завершается темой, посвященной вопросам организации и деятельности адвокатуры в России.

Дисциплина «Правоохранительные органы» относится к группе дисци-

плин, изучающих структуру и принципы деятельности различных государ-

ственных органов, куда также входят такие дисциплины, как прокурорский надзор, адвокатура и нотариат. «Правоохранительные органы» – одна из вводных в правоведение дисциплин, и поэтому она тесно взаимосвязана практически со всеми другими юридическими дисциплинами.

Основополагающей, фундаментальной теоретической дисциплиной в системе правоведения является теория государства и права (далее – ТГП), которая изучает наиболее общие специфические закономерности возникновения, развития и функционирования государства и права как социальных явлений, вырабатывает определения важнейших государственно-правовых катего-

10