§ 5. Самовольная постройка

Одним из специфических объектов гражданского оборота является самовольная постройка, которая представляет собой здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительство на нем данного объекта. Самовольная постройка является "неполноценным имуществом", которое находится в своего рода "пограничном состоянии" среди иных объектов гражданского оборота. В юридической литературе сложились различные представления о сущности данного явления: ее рассматривают и как способ приобретения права собственности, и как правонарушение*(144). Это и неудивительно, поскольку в зависимости от определения ее судьбы она соответствующим образом и квалифицируется. Изначально владение самовольной постройкой является беститульным*(145) до тех пор, пока ее владелец путем своего властного волеизъявления не преобразует его в право собственности, реализовав тем самым свое секундарное право*(146).

Самовольная постройка нарушает права неопределенного круга лиц в связи с реальной или потенциальной угрозой жизни или здоровью людей, публичный интерес в связи с несоблюдением предусмотренных законом процедур, связанных с получением разрешительной документации на строительство того или иного объекта недвижимости. Самовольная постройка нарушает права собственников земельных участков*(147), смежных землепользователей и иных третьих лиц (Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утв. Президиумом Верховного Суда РФ от 19.03.2014).

В качестве самовольных построек могут выступать также объекты, возведенные, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил (ст. 222 ГК РФ), а также реконструированные с такими нарушениями объекты (п. 2 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ N 2 (2016), утв. Президиумом Верховного Суда РФ от 06.07.2016). Это могут быть любые объекты недвижимости, в том числе жилые дома (ответ на вопрос N 2 Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за второй квартал 2007 г., утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 01.08.2007).

В качестве самовольной постройки нельзя рассматривать объект недвижимости, возведенный на предоставленном для этой цели земельном участке с соблюдением установленных требований, если инвестор не уложился в срок и не смог завершить строительство своего объекта по объективным причинам и при отсутствии виновных действий со своей стороны. В таком случае собственник земельного участка не может произвольно реализовать свое право на отказ от договора аренды земельного участка или от его продления, поскольку такие действия являются злоупотреблением правом (Определение Верховного Суда РФ от 08.02.2017 N 304-эс16-6168). Инвестор, владеющий земельным участком на праве аренды, даже при отказе арендодателя от договора аренды сохраняет право пользования той частью участка, которая занята его объектом недвижимости, а также имеет исключительное право на его приватизацию (Постановление Президиума ВАС РФ от 15.02.2011 N 14381/10).

В качестве самовольной постройки может быть квалифицирована отдельная вещь, имеющая самостоятельное назначение, но не составная часть какой-либо сложной вещи в отрыве от нее. Так, высоковольтная линия электропередачи представляет собой единый объект вещных прав, ее составные части (в частности, опоры) не являются самостоятельными объектами недвижимости, в связи с чем они не могут быть признаны самовольными постройками (п. 1 разд. I "Разрешение споров, возникающих в связи с защитой права собственности и других вещных прав" Обзора судебной практики Верховного Суда РФ N 4 (2016), утв. Президиумом Верховного Суда РФ 20.12.2016).

В качестве самовольной постройки может рассматриваться только недвижимая вещь, т.е. объект, прочно связанный с земельным участком. Если объект является временным сооружением, который может быть без ущерба его назначению демонтирован на сборно-разборные конструкции с последующим их сбором на новом месте, то оснований для применения к нему положений ст. 222 ГК РФ не имеется (Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 22.11.2016 N Ф03-5387/2016). В качестве самовольной постройки может быть при наличии к тому оснований квалифицирована любая недвижимая вещь, поскольку статья 222 ГК РФ не устанавливает закрытого перечня таких объектов*(148).

Как и обычный объект недвижимости, самовольная постройка обладает всеми присущими ей качествами, но не может выступать предметом различных гражданско-правовых сделок, в том числе и как будущая вещь (п. 11 Постановления Пленума ВАС РФ от 17.11.2011 N 73 "Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды"). Любые договоры, заключенные в отношении такого объекта, являются ничтожными на основании ст. 167 ГК РФ ("Вопросы применения норм материального права" Обзора судебной практики по гражданским делам за июль 2016 г., подготовленного Белгородским областным судом).

Также следует учитывать, что в состав наследства входит не сама самовольная постройка, а право на земельный участок, имущественное право требования компенсации расходов на ее возведение от правообладателя участка (п. 64 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.05.2012 N 9 "О судебной практике по делам о наследовании").

К наследникам также переходит право требовать признания за ними права собственности на самовольную постройку (п. 27 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума ВАС РФ от 29.04.2010 N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав").

Лицо, которое осуществило самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности и не вправе ею распоряжаться, обязано ее снести, или она может быть снесена за его счет. В случае нахождения самовольной постройки во владении лица, не осуществлявшего самовольного строительства, ответчиком по иску о сносе самовольной постройки является лицо, которое стало бы собственником, если бы постройка не являлась самовольной (п. 2 Обзора судебной практики Арбитражного суда Западно-Сибирского округа за I квартал 2016 г. по спорам, возникающим из административных, гражданских и иных правоотношений, утв. Президиумом Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 01.07.2016).

Право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором создана постройка.

Для этого должны быть одновременно соблюдены следующие условия: 1) наличие прав в отношении земельного участка, допускающих на нем строительство данного объекта; 2) на день обращения в суд постройка должна соответствовать параметрам, установленным документацией по планировке территории, правилами землепользования и застройки или обязательными требованиями к параметрам постройки, содержащимися в иных документах; 3) ее сохранение не будет нарушать права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан.

В случае удовлетворения такого иска лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом. Если же в признании права собственности на самовольную постройку в судебном порядке было отказано, то она подлежит сносу (п. 6 Обзора судебной практики по делам, рассмотренным Арбитражным судом Уральского округа в I квартале 2016 г.).

Необходимо учитывать, что иск о признании права собственности на самовольную постройку является исключительным способом защиты прав ее владельца, который используется только в случае, если иным путем защитить нарушенное право не представляется возможным. В судебной практике по этому поводу отмечается, что суд не вправе подменять собой иные компетентные государственные и муниципальные органы, реализующие свои полномочия в рамках предусмотренной законом компетенции. Сами же такие властные органы не вправе выходить за рамки своих полномочий и подменять деятельность других органов*(149), вмешиваться в хозяйственную деятельность участников гражданского оборота, пытаться разрешить их гражданско-правовые споры, которые рассматриваются в ином порядке.

Так, в одном деле суд пришел к выводу о том, что антимонопольный орган не вправе действия сетевой организации, выразившиеся в нарушении сроков оплаты услуг по передаче электроэнергии, квалифицировать как факт нарушения антимонопольного законодательства с применением соответствующих мер ответственности. Спор между сетевой организацией и абонентом является гражданско-правовым по своему характеру и подлежит разрешению в частном порядке, а не с применением каких-либо мер государственного принуждения. Антимонопольное ведомство не вправе в эти хозяйственные отношения вмешиваться и подменять собой суд (Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12.08.2016 по делу N А53-26630/2015).

Суд может признать незаконным отказ уполномоченного органа в принятии к рассмотрению заявления о предоставлении земельного участка, однако не вправе обязать его опубликовать извещение о предоставлении участка, поскольку неизвестны результаты рассмотрения такого заявления. Второе требование выходит за рамки компетенции суда, поскольку он не вправе подменять собой иные властные органы или выполнять их функции (Определение Конституционного Суда РФ от 29.09.2016 N 1965-О), может только обязать соответствующий орган рассмотреть обращение заявителя по существу, но не принять по нему конкретное решение (Постановление Арбитражного суда Московского округа от 01.12.2016 по делу N А40-34952/2016).

Здесь, правда, следует отметить, что в исключительных случаях отказ государственного или муниципального органа в принятии к рассмотрению заявлений и иных обращений участника гражданского оборота может быть признан правомерным, если в действиях последнего усматриваются признаки злоупотребления правом. Например, в одном деле местная администрация оставила без ответа заявление предпринимателя о намерении участвовать в аукционе, поскольку тот вел себя крайне недобросовестно. Он начиная с 2014 г. бомбардировал администрацию невероятно большим количеством различных заявлений, испрашивая все возможные земельные участки с совершенно разными видами разрешенного использования, а те, что у него уже были в аренде, не использовал по целевому назначению и наращивал долги по арендной плате. В итоге суд в удовлетворении заявленного им требования о признании бездействия администрации незаконным отказал (Определение Верховного Суда РФ от 28.12.2016 N 32-КГ16-26).

Суд не вправе вмешиваться в нормотворческую деятельность законодательных (представительных) органов власти, обязывать их внести в решения или иные правовые акты какие-либо изменения и дополнения и тем самым их подменять. Такие полномочия имеются только у соответствующих органов в соответствии со ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Принцип разделения властей*(150) запрещает судам вмешиваться в нормотворческую деятельность органов государственной власти, подменять их компетенцию, возлагать на них обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования в той или иной форме (Апелляционное определение Воронежского областного суда от 23.07.2013 N 33-3638). Данный вывод судебной коллегии согласуется с разъяснениями, изложенными в п. 24 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

Таким образом, легализация самовольной постройки в судебном порядке является исключительным способом защиты права, который не может быть использован в обход установленных правил строительства/реконструкции объекта недвижимости. Соответственно, если заявитель за получением разрешительной документации в компетентные государственные органы не обращался, в иске о признании права собственности на самовольную постройку будет отказано. Суд обязательно будет учитывать, на каком этапе заявитель обратился за разрешением на строительство, и не было ли такое обращение формальным, простой имитацией соблюдения закона, а не его реальным исполнением (Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 14.11.2016 по делу N А27-1219/2016). При ином подходе неоправданно бы применялся упрощенный порядок легализации самовольного строения, применение которого ставило бы добросовестного застройщика в неравные условия с недобросовестным участником гражданского оборота.

Если за ним он обратился уже после того, как объект недвижимости был построен, то такое поведение является недобросовестным и влечет отказ в иске (п. 1 Аналитической справки по результатам обобщения практики рассмотрения споров, связанных с применением законодательства о самовольных постройках, утв. Постановлением Президиума Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 30.05.2016 N 4).

Органы местного самоуправления городского округа (муниципального района в случае, если самовольная постройка расположена на межселенной территории) вправе принять решение о сносе самовольной постройки в случае создания или возведения ее на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке для этих целей. Условием для этого является расположение этого земельного участка в зоне с особыми условиями использования территорий (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России) или на территории общего пользования либо в полосе отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения.

Копия решения в течение семи дней с даты его принятия должна быть направлена лицу, осуществившему самовольную постройку. В нем должен быть указан срок для ее сноса, который устанавливается с учетом характера самовольной постройки, но не может составлять более чем 12 месяцев. Если не выявлено лицо, осуществившее строительство самовольной постройки, то орган местного самоуправления в соответствии с п. 4 ст. 222 ГК РФ сообщение о планируемом сносе самовольной постройки публикует на своем сайте, в печатном источнике. Кроме того, данное сообщение он размещает на информационном щите в границах земельного участка, на котором создана самовольная постройка.

Сообщение, направляемое лицу, осуществившему строительство самовольной постройки, носит исключительно информационный (уведомительный) характер. Соответственно, оспаривать такое уведомление нет смысла, равно как и действия уполномоченного органа, совершенные в рамках предоставленных ему полномочий, поскольку оснований для вывода о том, что права заявителя были нарушены, не имеется (Постановление Арбитражного суда Московского округа от 19.10.2016 N Ф05-15794/2016).

Таким образом, в силу п. 4 ст. 222 ГК РФ снос самовольной постройки во внесудебном (административном) порядке, будучи экстраординарным способом защиты прав публично-правового образования на принадлежащие ему на праве собственности земельные участки, может быть осуществлен только тогда, когда не были надлежащим образом оформлены земельно-правовые отношения между собственником земельного участка и лицом. Если земельно-правовые отношения были оформлены, тогда снос самовольной постройки осуществляется на основании судебного решения, при этом с соответствующим иском обращаются собственники земельных участков, прокуроры (п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе") и иные уполномоченные органы.

Как показывает практика, владельцев самовольных построек уполномоченные органы преследуют со всех сторон, используя как гражданско-правовые средства защиты, так и меры административного принуждения (вынесение предписаний, наложение штрафов и др.). Коммерсанты должны активно защищать свои права и оспаривать принимаемые против них судебные и иные юрисдикционные акты.

Например, если в иске о сносе самовольной постройки было отказано, но судебное решение обжалуется в вышестоящей судебной инстанции, владелец самовольной постройки должен оспаривать и все выносимые против него предписания, а если его привлекают к административной ответственности за их неисполнение, то - заявлять ходатайство о приостановлении производства по делу до вступления в силу решения суда о сносе самовольной постройки (п. 4 Судебной коллегии по рассмотрению вопросов, возникающих из административных правоотношений Обзора судебной практики Арбитражного суда Дальневосточного округа за 4 квартал 2016 г., утв. Президиумом данного суда 17.02.2017 г.).

В столице нашей страны решение о сносе самовольной постройки принимается Правительством г. Москвы путем принятия правового акта, предусматривающего включение самовольной постройки в перечень. Такая процедура установлена п. 4 Положения об организации работы по сносу самовольных построек, созданных (возведенных) в г. Москве на земельных участках, не предоставленных в установленном порядке для этих целей, в зонах с особым условиями использования территории (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России) или на территориях общего пользования либо в полосах отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения, утв. Постановлением Правительства Москвы от 08.12.2015 N 829-ПП "О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы" (далее - Постановление N 829-ПП).

Указанное постановление было опубликовано как на официальном сайте Мэра и Правительства Москвы в Интернете по адресу: https://www.mos.ru/documents/base/doc/33250220 (08.12.2015), так и в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы" от 15.12.2015, N 69. Оно обладает всеми признаками нормативного правового акта, указанными в п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В Приложении N 2 к Постановлению N 829-ПП содержится перечень зданий, строений, сооружений, являющихся самовольными постройками, созданных (возведенных) в городе Москве на земельных участках, не предоставленных в установленном порядке для этих целей, в зонах с особыми условиями использования территорий (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России) или на территориях общего пользования либо в полосах отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения, подлежащих сносу. При этом само приложение N 2 является неотъемлемой частью указанного нормативного правового акта, обязательно для неопределенного круга лиц, поскольку определяет в отношении отдельных территорий города Москвы наличие зон с особыми условиями использования территорий.

В феврале минувшего года в столице в массовом порядке были снесены киоски, палатки и иные торговые объекты возле станций метро, что в СМИ окрестили как "ночь длинных ковшей"*(151). Все рассуждения владельцев самостроя о "священном праве собственности" так ни к чему и не привели, как и надежды на использование органами местного самоуправления данного способа защиты в исключительных случаях*(152), на привлечение столичных чиновников к ответственности*(153) и т.п. Правда, стоит отметить, что московские власти, к примеру, с целью минимизации негативных последствий от сноса самостроя даже заверили возможность предоставления новых площадей для размещения коммерсантами своих торговых объектов*(154). Арбитражные суды прекращали производство по делам об оспаривании в части приложения к Постановлению N 829-ПП, ссылаясь на отсутствие у них компетенции на их рассмотрение.

Как следует из п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", положения нормативного характера могут быть включены в утвержденные нормативным правовым актом приложения. Нормативный характер как Постановления N 829-ПП, так и каждого отдельного пункта приложения N 2 к указанному постановлению подтвержден: Решением Московского городского суда от 24.12.2015 по делу N 3а-907/2015 и Апелляционным определением Верховного Суда РФ от 29.04.2016 N 5-АПГ16-12, сложившейся судебной практикой Арбитражного суда Московского округа (Постановления от 04.08.2016 по делу N А40-45201/2016, от 15.07.2016 по делу N А40-247250/2015, от 12.08.2016 по делу N А40-45195/2016 и др.).

В указанных судебных актах Арбитражным судом Московского округа подтверждена неподведомственность арбитражным судам требований о признании недействующими отдельных пунктов Приложения N 2 к Постановлению N 829-ПП, производства по указанным и всем аналогичным делам были прекращены на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ. Таким образом, проверка законности того или иного пункта в Приложении N 2 к Постановлению N 829-ПП с указанием конкретного адреса самовольной постройки в компетенцию арбитражного суда не входит.

В связи с этим действия префектур по сносу объектов самовольного строительства в соответствии с Постановлением N 829-ПП признаются судами законными (Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 15.12.2016 N 09АП-59057/2016). А в Мосгорсуде владельцам торговых объектов в отказных судебных актах разъясняют, что если киоск был фактически снесен, то нет оснований для признания соответствующего пункта с указанием адреса объекта недействительным, поскольку в указанной части нормативный правовой акт был исполнен.

Так, например, в одном деле суд, прекращая производство по делу, указал следующее. На момент рассмотрения дела оспариваемый пункт приложения к Постановлению N 829-ПП уже был реализован, поэтому он не порождает правовых последствий для заявителя. Правовые акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей уже не являются и каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя повлечь не могут. Такие акты не требуют их пресечения судом и не могут быть предметом судебной проверки в порядке абстрактного нормоконтроля, осуществляемой в порядке гл. 21 КАС РФ (Определение Московского городского суда от 17.10.2016 г. по делу N 3а-1094/2016). Данный подход не лишает владельца снесенного торгового объекта права в самостоятельном исковом производстве доказать легитимность своей постройки и поставить вопрос о возмещении убытков.

Изначально законные основания для возведения таких капитальных объектов с фундаментом на земельных участках, не предназначенных для этих целей, отсутствовали. В такой ситуации даже наличие зарегистрированного права собственности на такие объекты не являлось препятствием для их сноса. Это связано с тем, что государственная регистрация имеет лишь правоподтверждающее, но не правоустанавливающее значение, сама по себе она не влечет возникновение права собственности, если для этого отсутствуют предусмотренные законом основания (п. 5 Обзора судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, утв. Информационным письмом Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 N 143).

В этом случае нет оснований и для возмещения ущерба, поскольку вред, причиненный правомерными действиями, подлежит возмещению только в случаях, предусмотренных законом в соответствии с п. 3 ст. 1064 ГК РФ (Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 07.12.2016 по делу N А40-123727/16).