1.3 Формы и методы государственного регулирования экологопользования и охраны окружающей среды

Формы управления представляют собой внешнее проявление регулирующей деятельности, имеющее применительно к праву правовую и неправовую формы.

Неправовые формы регулирования выражаются в двух основных видах:

а) оперативно-хозяйственное распорядительство, осуществляемое в вопросах экологопользования и охраны окружающей природной среды, решение которых не носит правовой природы, а значит, находится за пределами правового регулирования. Например, вопрос об отнесении земель к той или иной категории является вопросом экономическим, и если такое отнесение не противоречит установленным в законе правилам экологопользования и охраны окружающей природной среды, то принимаемые решения по этому вопросу не имеют правовой природы. При обращении недовольных этим решением лиц, например, в прокуратуру прокурор не сможет принести протест на это решение, поскольку оно находится за пределами закона;

б) обеспечение исполнителей необходимыми средствами для выполнения ими своих функций. Оно также не имеет правовой природы, хотя и без совершения этого управленческого действия может оказаться нереализованным закон, к примеру, о повышении плодородия почв из-за необеспеченности минеральными удобрениями.

В подавляющем большинстве формы регулирования бывают по своей природе неправовыми, поскольку правовые формы применяются там, где возникают противоречия, устранимые только правовым путем.

Правовые формы выражаются в трех основных видах:

а) в правотворческой - в принятии таких решений, которые имеют значение закона и его форму;

б) в правоприменительной - в принятии правоприменительных актов, посредством которых правотворческий акт реализуется в жизнь;

в) в правоохранительной - в применении санкций правовых норм в случаях, когда эти нормы нарушаются.

Правовые методы регулирования бывают четырех видов:

а) метод обязательных предписаний, который иначе можно назвать императивным методом. Он предполагает точное и неукоснительное выполнение управленческого решения, не допуская каких-либо отступлений от него. Такой метод применяется в случаях, когда не требуется учета местных условий и особенностей при выполнении решения. Например, осуществление авторского надзора за реализацией проектов землеустройства является обязательным требованием закона независимо от местных условий и особенностей;

б) метод рекомендаций выражается в вынесении таких управленческих решений, в ходе реализации которых допускается учет местных условий и особенностей. Так, установленный ЗК РФ режим категорий земель может изменяться в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп, т.е. общее положение о категориях земель может изменяться в зависимости от местных условий и особенностей, а значит, эти положения ЗК РФ носят рекомендательный характер;

в) метод санкционирования, или метод ограниченного самоуправления, при котором управленческие решения принимает сам управляющий орган, однако они обретают юридическую силу лишь после утверждения этих решений компетентным органом. Например, решение о проекте внутрихозяйственного землеустройства принимает сам коллектив. Однако утверждение этого проекта осуществляется соответствующими органами поземельным ресурсам и землеустройству;

г) метод разрешения (полного делегирования прав) означает полное самоуправление органов, при котором они сами принимают управленческие решения, не нуждающиеся в чьем-либо утверждении.⁹

Государственное регулирование природной среды имеет относительно короткую историю. До недавнего времени методология эколого-экономического регулирования и управления природоохранной деятельности в нашей стране и не только основывалась на бесплатности и неистощимости природных ресурсов. Экономические интересы отдельных предприятий и народного хозяйства в целом ставились на порядок выше экологических. Поиск эффективных государственных регуляторов в области природопользования начался фактически в 60-х годах ХХ столетия, когда многие страны столкнулись с обострением экологической ситуации. В странах с рыночной экономикой были созданы централизованные административные системы управления охраной окружающей среды. Стал реализовываться принцип, введенный Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в 1972 г. - "загрязнитель платит". Одновременно государства начали субсидирование природоохранной деятельности. В 80-х годах инструментарий государственного регулирования природопользования расширился. В то же время в его применении до сих пор отсутствует системность. Эффективно функционирующей модели государственного регулирования природопользования в мире нет.¹⁰

В этом механизме можно выделить две группы регуляторов: административные и экономические. Административные методы управления качеством окружающей среды, сложившиеся в развитых странах в начале

_____________________________________________________

9. Доржиев, Ж. Б., Хамнаев, И. В. Экологическое право: Учебно-методическое пособие. / Ж. Д. Доржиев, И. В. Хамнаев. - Улан-Удэ: Изд-во ВСГТУ, 2006. С. 190.

10. Рисин, И. Е., Трещевский, Ю. И. Современные тенденции и проблемы развития экономики: Учебное пособие. / И. Е. Рисин., Ю. И. Трещевский. - Воронеж: Изд. ВГУ, 2008. С. 82.

60х гг. и имевшие в 70х и 80х гг. определенные успехи в области охраны окружающей среды, к началу 90х гг. также себя в известной мере изжили. Ведущими в настоящее время являются правовые и экономические методы регулирования природопользования.

Вопросы экологического нормирования, экспертизы, лицензирования, сертификации выражают суть административных методов или мер охраны окружающей среды. Их характерной особенностью является то, что они основаны на административном предписании или приказе, выполнение которых обеспечивается принудительной силой государства.

Элементам экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды относятся прежде всего: планирование природопользования и охраны окружающей среды; финансирование охраны окружающей среды; платежи за пользование землей, недрами, водами, другими природными ресурсами и за загрязнение окружающей среды; внебюджетные экологические фонды, правовое регулирование их формирования и использования; экологическое страхование; налоговые и кредитные льготы, иные поощрительные меры в сфере природопользования и охраны природы.