Уманская, Малеванова - Госслужба
.pdfпостановлением Правительства в положение об органе исполнительной власти включается норма, предусматривающая право на осуществление нормативно-правового регулирования.
Рассмотрим более подробно функции, возложенные на федеральные органы исполнительной власти.
Под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.
С.А. Авакьян указывает, что роль министерств определена несколько искусственно, так как нельзя изо дня в день разрабатывать стратегию. Делается это один раз на относительно большой отрезок времени. Чем же потом заниматься министерству, если оно не может выполнять правоприменительные функции, ничем не управляет и контрольных полномочий не имеет? <1>
--------------------------------
<1> См.: Авакьян С.А. Административная реформа началась: что в перспективе? // Российская Федерация сегодня. 2004. N 10. С. 2.
Под функциями по контролю и надзору понимаются:
осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.
Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.
В сформированной системе сохранилась возможность конфликта интересов. Вначале предполагалось, что будет создана трехвидовая система органов, а в результате система получилась трехзвенной. Разница состоит в том, что созданные по примеру матрешки звенья не являются независимыми. Система по-прежнему базируется на иерархическом принципе. Большинство федеральных служб и федеральных агентств подчиняется министерствам, и
конфликта интересов при такой ситуации вряд ли удастся избежать <1>.
--------------------------------
<1> См.: Краснов М. В новой системе заложена советская логика // Время новостей. 2004. 30 марта.
Врезультате создания такой системы не произошло сокращения федеральных органов исполнительной власти, наоборот, их общее количество увеличилось. В соответствии с Указом Президента РФ от 15 мая 2018 г. N 215 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" функционируют 75 федеральных органов исполнительной власти.
Вструктуру федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам, а также федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.
Следует отметить, что существует комплексная проблема определения "способов и принципов" формирования структуры органов исполнительной власти. Данная структура нестабильна и практически зависит от политического усмотрения Президента РФ. Например, вышеназванным Указом Министерство образования и науки РФ было преобразовано в Министерство просвещения РФ и Министерство науки и высшего образования РФ.
Указами Президента РФ в структуру федеральных органов исполнительной власти вносятся изменения и дополнения. Статус и объем функций любого федерального органа исполнительной власти может измениться в любой момент, часто по не вполне очевидным причинам.
В настоящее время при формировании структуры органов исполнительной власти в меньшей степени используется отраслевой подход, применявшийся в советские годы. Переход от объектноориентированной к проблемно-ориентированной системе установления исполнительной власти должен привести к снижению затрат, уменьшению межведомственных согласований. В отдельных случаях просматривается и территориально-региональный критерий создания министерств. В качестве примера можно привести Министерство РФ по делам Северного Кавказа или Министерство РФ по развитию Дальнего Востока и Арктики.
Анализ нормативно-правовой базы, а также практики формирования структуры федеральных органов исполнительной власти свидетельствует об отсутствии какого-либо научного подхода и объективных критериев при образовании органов исполнительной власти и разграничении компетенции между органами. В связи с этим требуется выяснение и закрепление критериев их образования и определения предметных сфер деятельности, компетенции и правового статуса в целом.
§ 3. Система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Конституцией РФ и действующим законодательством установлена иерархическая система органов исполнительной власти, действующая в рамках всей страны. В ее состав входят федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом, система органов исполнительной власти в Российской Федерации создается и функционирует в соответствии с принципами федерализма, сочетания отраслевых, межотраслевых и территориальных начал в государственном
управлении.
Внастоящее время в соответствии со ст. 65 Конституции РФ в составе Российской Федерации находятся: республики (22), края (9), области (46), города федерального значения (3), автономная область (1), автономные округа (4).
ВКонституции РФ в самом общем виде определены основы образования исполнительных органов власти субъектов РФ. Так, согласно ч. 2 ст. 11 и ч. 1 ст. 77 субъекты РФ самостоятельно формируют систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
На основании конституционных положений принят Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В соответствии с ним субъекты РФ формируют свои системы законодательств, устанавливающие общие принципы организации органов исполнительной власти.
Система органов исполнительной власти в субъектах РФ выстраивается по аналогии с федеральной системой. Этот важный принцип позволяет обеспечить единство исполнительной власти на всех уровнях.
Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
Наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) определяется конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта РФ.
Например, в Российской Федерации в настоящее время существуют следующие наименования должности высшего должностного лица субъекта РФ: губернатор, президент республики (Республика Татарстан), глава республики, глава - председатель правительства, глава администрации, мэр.
В целях уточнения порядка определения субъектами РФ наименования должности высшего должностного лица субъекта РФ принят Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 406-ФЗ "О внесении изменения в статью 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В нем предусмотрено, что наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства - Президента РФ.
Следует сказать, что по состоянию на 1 августа 2019 г. все субъекты РФ, кроме Республики Татарстан, привели свое законодательство в соответствие с новыми требованиями федерального законодательства.
Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обладает следующими полномочиями:
представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ;
формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта РФ и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;
представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ ежегодные отчеты о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ;
обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными органами государственной власти субъекта РФ и в соответствии с законодательством РФ может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями;
издает указы (постановления) и распоряжения.
Акты высшего должностного лица субъекта РФ и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ и не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ.
В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Наименования высшего исполнительного органа в субъектах не отличаются разнообразием: это либо администрация, либо правительство соответствующего субъекта РФ.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ. Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Например, во многих республиках сформированы и действуют правительства, в отдельных областях функционируют администрации.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта РФ.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения и экологии.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ:
осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью;
обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта РФ для представления их высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;
формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ;
управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ;
осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными ст. 78 Конституции РФ.
Финансирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и возглавляемых им органов исполнительной власти субъекта РФ осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.
Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется его высшим должностным лицом в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Полномочия этих органов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Таким образом, субъекты РФ обладают широкими полномочиями по формированию системы органов исполнительной власти несмотря на то, что данный вопрос находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Органы исполнительной власти на региональном уровне организованы на основании таких же принципов, что и на федеральном уровне. Это позволяет создать единую систему органов и обеспечить их эффективное взаимодействие.
Глава 3. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
§ 1. Правовой акт как форма реализации исполнительной власти
Эффективность деятельности органов исполнительной власти и государственных служащих, качество государственного управления напрямую зависят от системы правового регулирования. И здесь основную роль играет правотворческая деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц, которая направлена на формирование правового пространства, правовое обеспечение государственной политики, соблюдение норм законодательства, создание условий для реализации прав, законных интересов и обязанностей граждан.
В современных условиях в связи с существенными преобразованиями, проводимыми в стране, правовые акты органов исполнительной власти приобрели особое значение.
Реализация государственного управления (исполнительной власти) осуществляется в определенных формах. Форма (от лат. forma - внешний вид) представляет собой какой-либо элемент установленного вида с определенными характеристиками, структурой, способами построения или проведения чего-либо. "Издание любого правового акта управления - одна из форм управленческой деятельности (установление или изменение правовых норм), отражающая ее характерные черты" <1>.
--------------------------------
<1> Васильев Р.Ф. Исследование актов государственного управления (необходимость, направления) // Акты управления (вопросы теории): Межвуз. сб. науч. тр. Иваново, 1987. С. 8.
Поэтому для детального исследования государственного управления необходимо определить способы внешнего выражения его деятельности.
Использование понятий "форма государственного управления" и "форма реализации исполнительной власти" зависит от круга субъектов, осуществляющих государственное управление. Если понимать государственное управление в широком смысле, то целесообразно применять термин "форма государственного управления" или "форма реализации управленческой деятельности", так как помимо субъектов исполнительной власти государственное управление осуществляют иные субъекты, например органы законодательной и судебной власти, государственные органы, должностные лица.
Государственная власть реализуется посредством разнообразных действий, определяющих ее содержание, которые совершаются государственными органами и их должностными лицами в соответствии с компетенцией.
Формы управления используются в целях реализации возложенных на государственный орган функций и решения задач, исполнения соответствующих полномочий. От правильного выбора формы управления, от компетентного сочетания различных форм деятельности зависят эффективность государственного управления, качество принимаемых решений и т.д.
Определение формы управления обусловливается прежде всего компетенцией конкретного органа, правовыми или нормативными правовыми предписаниями, устанавливающими порядок реализации соответствующих полномочий. Игнорирование указанных оснований выбора формы управления может привести к нарушению принципов законности и целесообразности. Незаконные или нецелесообразные управленческие действия могут быть оспорены и отменены в установленном порядке.
Важнейшей формой реализации государственного управления являются правовые акты. Они охватывают все сферы жизнедеятельности общества, предопределяют в нормативном виде решение социальных, политических и экономических проблем, возникающих в ходе общественного развития. Большинство управленческих действий и решений находит внешнее выражение в виде как разнообразных нормативных правовых актов, так и актов, изданных по оперативным вопросам. Именно правовые акты органов исполнительной власти позволяют оптимальным образом влиять на общественные отношения, регулировать процессы управления.
В литературе приводятся различные определения форм и видов деятельности, в рамках которых реализуется исполнительная власть. Так, Р.С. Павловский под формой государственного управления понимает "внешнее выражение содержания, рамки конкретных управленческих действий, совершаемых непрерывно органами государственного управления, служащими их аппарата" <1>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Колокольцев А.Н. Административный договор как правовая форма управления // Право и политика. 2007. N 9.
Ю.М. Козлов считал, что форма деятельности органов исполнительной власти - это внешнее выражение видов их действий, предусмотренных нормами административного права, совершаемых в целях осуществления возложенных на них задач, функций и полномочий <1>.
--------------------------------
<1> См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002. С. 247 - 250.
Р.Ф. Васильев указывал, что формы управленческой деятельности определяются как способы выражения ее содержания; способы осуществления, проявления и выражения методов управления; внешнее практическое выражение функций управления в конкретных действиях; внешнее организационно-правовое выражение конкретных однородных действий аппарата
государственного управления; выделенные в самостоятельные группы родственные по характеру одинаковые или сходные в своем внешнем проявлении действия; системы внутренне взаимосвязанных способов осуществления функций государственного управления и т.д. <1>
--------------------------------
<1> См.: Васильев Р.Ф. Акты управления (понятие и юридические свойства): Дис. ... д-ра юрид.
наук. М., 1980. С. 191 - 192.
Аналогичного мнения придерживается Г.В. Атаманчук, понимая под формой управленческой деятельности "внешние постоянно и типизированно фиксируемые выражения (проявления) практической активности государственных органов по формированию и реализации управленческих целей и функций и обеспечению их собственной жизнедеятельности" <1>.
--------------------------------
<1> Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2004. С. 243 - 244.
Таким образом, в большинстве определений прослеживается общий подход, состоящий в том, что формы управления - это внешнее выражение соответствующей деятельности. Особое внимание надо обратить на следующее: в определениях подчеркивается, что деятельность по реализации государственного управления носит однородный, родственный, "типизированный" характер. В силу данных характеристик все формы управленческой деятельности обладают свойствами целостности, что объединяет их в единую систему.
Несмотря на большое количество различных дефиниций, практически все авторы едины в подходах к определению форм государственного управления. Однако такого единства не наблюдается при определении форм государственного управления.
"В науке предложено несколько классификаций форм исполнительно-распорядительной деятельности, каждая из которых, в той или иной степени отличаясь от других классификаций, посвоему верно подчеркивает особенности тех или иных действий исполнительного характера", - писал В.И. Новоселов <1>.
--------------------------------
<1> Новоселов В.И. Акты государственного управления и укрепление законности в СССР: Дис.
... канд. юрид. наук. М., 1965. С. 8.
Р.Ф. Васильев рассматривает следующие формы: издание нормативных актов управления и их применение, установление норм права, применение норм права, издание индивидуальных актов управления, издание административных актов, издание актов управления, совершение иных юридически значимых действий, организационная работа, проведение непосредственных организационных мероприятий, осуществление общественно-организационной деятельности, совершение материально-технических действий, материально-технических операций, гражданскоправовые сделки, заключение договоров, меры непосредственного принуждения и т.д. <1>
--------------------------------
<1> См.: Васильев Р.Ф. Акты управления (понятие и юридические свойства). С. 191 - 192.
И.И. Евтихиев выделял следующие формы государственного управления: материальнотехнические действия, организационные мероприятия; гражданско-правовые сделки; меры непосредственного принуждения; акты государственного управления <1>. Данную классификацию подвергал критике Е. Старосьцяк: деятельность по принудительному исполнению является определенной функцией государственного аппарата, для осуществления которой применяются
различные формы, и именно поэтому действия по принудительному исполнению не могут считаться однородной группой <2>. Этот автор подразделял формы государственного управления следующим образом: установление общеобязательных норм; издание административных актов; заключение договоров; осуществление общественно-организационной деятельности; совершение материально-технических действий <3>.
--------------------------------
<1> См.: Евтихиев И.И. Виды и формы административной деятельности: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1948.
<2> См.: Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М., 1960. С. 28 - 29.
<3> Там же. С. 16.
Ю.М. Козлов в качестве форм государственного управления предлагал рассматривать издание правовых актов, деятельность, влекущую юридические последствия или имеющую юридическую направленность (регистрационную, разрешительную, надзорную и т.д.) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. С. 247 - 250.
Ю.Н. Старилов отмечает, что немецкими учеными И. Рихтером и Г.Ф. Шуппертом выделяются "следующие формы управления:
1)правотворчество (постановления, уставы, административные предписания);
2)административные акты;
3)публично-правовые договоры;
4)простое административное действие;
5)частноправовая административная деятельность (например, предоставление субсидий)"
<1>.
--------------------------------
<1> Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 423.
Кроме того, Ю.Н. Старилов предлагает разграничить публично-правовые и частноправовые формы осуществления управления. В рамках публично-правовых форм он выделяет нормоустановление, установление волеизъявления и реальные административные акты.
Наиболее общей классификацией форм государственного управления в зависимости от правовых последствий, с которой соглашаются многие авторы, является разделение их на правовые и неправовые формы <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Советское административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. С. 175; Алехин А.Л., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 222.
В литературе выделяются следующие правовые формы государственного управления:
1) издание нормативных правовых актов;
2)издание ненормативных и индивидуальных правовых актов;
3)заключение публично-правовых договоров (административных договоров, международных соглашений);
4)совершение юридически значимых действий или действий юридического характера на основе закона или изданного правового акта управления (проведение государственной регистрации, составление протоколов, проведение проверок или обследований, выдача разрешительных документов).
К неправовым формам государственного управления относятся:
1)осуществление организационных действий (реализация информационных функций, проведение заседаний, совещаний);
2)выполнение материально-технических действий (обеспечение материалами, техникой и другими средствами, осуществление делопроизводства, транспортное обслуживание) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 426 - 427; Остапенко И.А. Административный акт и административный договор как правовые формы государственного управления. Волгоград, 2010.
Правовые формы управления всегда связаны с осуществлением органами государственной власти и органами местного самоуправления властных полномочий правоустановительного, правоприменительного, регулятивного и правоохранительного характера <1>. Вместе с тем следует отметить, что не всегда использование правовых форм управления связано с реализацией властных полномочий в рамках предметов ведения, возложенных на конкретный орган. Осуществление властных полномочий в перечисленных формах государственного управления может быть направлено на обеспечение внутреннего управления, совершение внутриорганизационных или внутриаппаратных действий. В качестве примера можно привести работу кадровых служб государственных органов, которая отвечает всем признакам правовых форм управления (нормативно установленная, носит правоприменительный характер, ей присуще властное волеизъявление), но не связана с реализацией прямых функциональных задач и обязанностей государственного органа.
--------------------------------
<1> См.: Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 427.
К неправовым формам относится внешнее выражение в управленческой деятельности, которая направлена на обеспечение государственно-властных полномочий.
Наличие властного волеизъявления характеризует любой вид управленческой деятельности. Отличие правовой формы управления заключается в том, что властное волеизъявление имеет юридический характер, а это предопределяет юридическое содержание самого управления.
Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, а потому они в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административноправовых форм управления <1>. Наличие юридических последствий как отличительный признак обусловлено правовым характером управленческой деятельности и значением данной деятельности в качестве либо юридических фактов, либо доказательств в судебном процессе, либо регулятора общественных отношений. Неправовые формы управления тоже порождают определенные последствия, но не юридического характера.
--------------------------------
<1> См.: Административное право / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002. С. 247 - 250.
Таким образом, правовыми формами управления являются действия государственного органа в пределах его компетенции, юридически оформленные в соответствии с установленными требованиями, содержащие властное волеизъявление и влекущие юридические последствия, т.е. обладающие свойствами юридического факта.
"Издание разнообразных актов управления составляет важную сторону исполнительнораспорядительной деятельности, и в настоящее время это - наиболее действенный и широко применяемый инструмент управления в повседневной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации" <1>. Акты управления как главное средство выражения и реализации конкретных государственно-властных полномочий по управлению оказывают большое влияние на все другие средства управления, в значительной мере предопределяют их, степень их использования <2>. Большинство управленческих решений находит выражение в форме правовых актов. С ними связано использование всех средств государственного управления, осуществление важнейших задач государства, а также функций государственных органов и их должностных лиц. На основе правовых актов создаются все органы государственной власти, определяются их задачи, функции, компетенция, порядок деятельности. В связи с этим представляется актуальным и целесообразным детально исследовать сущность и природу правовых актов.
--------------------------------
<1> Абдурахманов А.А. Правовые акты управления в механизме административно-правового регулирования общественных отношений. М., 2005. С. 7.
<2> См.: Васильев Р.Ф. Исследование актов государственного управления (необходимость, направления). С. 6.
§ 2. Понятие и признаки правовых актов исполнительной власти
Анализ многочисленных дефиниций понятия "правовой акт государственного управления" (далее термины "правовые акты управления", "административные правовые акты" и "акты исполнительной власти" будут использоваться как синонимичные), предлагаемых в различные периоды становления юридической науки, свидетельствует об отсутствии единства в существующих подходах. Каждый из предложенных вариантов отражает определенную сторону правового регулирования или подчеркивает отдельные существенные характеристики административных правовых актов.
Любой правовой акт исполнительной власти представляет собой отдельное правовое явление, которое обладает специфическими признаками.
За более чем вековой период ученые-административисты выявили и изучили огромное количество характеристик правовых актов органов исполнительной власти. Их анализ позволяет выявить схожие представления о признаках правовых актов.
Всестороннее изучение свойств и признаков правовых актов позволяет лучше отразить их сущность и специфику. Основные признаки правовых актов исполнительной власти обусловлены родовыми понятиями правовых актов или юридических актов.
1. Правовой акт исполнительной власти имеет государственно-властный характер. В связи с тем что административный правовой акт исходит непосредственно от государственной власти и отражает публичные интересы, в нем находит выражение властное волеизъявление. Юридически