Уманская, Малеванова - Госслужба
.pdfВ Указе Президента РФ от 12 октября 2017 г. N 478 "О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 16 января 2017 г. N 16 "О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для замещения должностей федеральной государственной гражданской службы" были снижены минимальные требования к стажу государственной службы и работы по специальности, необходимые для замещения должностей федеральной государственной гражданской службы:
для высших должностей - с шести до четырех лет (для стажа работы по специальности - с семи до четырех лет);
для главных должностей - с четырех до двух лет (для стажа работы по специальности - с пяти до двух лет).
Для ведущих должностей требования к стажу отменены.
Помимо этого, минимальные квалификационные требования к стажу для лиц с дипломом специалиста или магистра с отличием размером в один год теперь устанавливаются для замещения главных, а не ведущих должностей.
Указом Президента РФ от 2 февраля 2013 г. N 87 "Вопросы федеральной государственной гражданской службы" срок федеральной государственной гражданской службы иным служащим, достигшим предельного возраста пребывания на гражданской службе, замещающим должности гражданской службы категории "руководители" высшей группы должностей гражданской службы, с их согласия может быть продлен назначившими их на должность федеральными органами государственной власти, федеральными государственными органами или соответствующими должностными лицами, но не свыше чем до достижения возраста 70 лет.
Развитие института гражданской службы создает организационно-правовые возможности, которые формируют в Российской Федерации государственную гражданскую службу, являющуюся важным элементом результативности и эффективности всей системы государственной власти.
Этот институт является основным в реализации различных государственных программ и направлений национальной политики. Чтобы подобная деятельность функционировала в нужном русле, должен быть установлен контроль за субъектами, которые осуществляют любые процедуры и процессы, связанные с государственной службой. Прежде всего это особенности принятия на службу - ведь именно от того, кто осуществляет действия по реализации функций того или иного органа, зависит не столько деятельность определенного министерства, агентства или службы, сколько жизнь и деятельность всех граждан страны. Каждый гражданин в категориях служащих должен неукоснительно соблюдать требования, предъявляемые для реализации функций и решения различных процедурных вопросов, а также осознавать свою ответственность; от работы каждого служащего зависит функционирование всей системы власти в стране.
Следует отметить, что если должностным регламентом федерального государственного гражданского служащего предусмотрены квалификационные требования к специальности, направлению подготовки, которые необходимы для замещения должности федеральной государственной гражданской службы, то при исчислении стажа работы по специальности, направлению подготовки в указанный стаж включаются периоды работы по этой специальности, этому направлению подготовки после получения гражданином (федеральным государственным гражданским служащим) документа об образовании и (или) о квалификации по указанным специальности, направлению подготовки.
Если же должностным регламентом федерального государственного гражданского служащего не предусмотрены квалификационные требования к специальности, направлению подготовки, то при исчислении стажа работы по специальности, направлению подготовки в
указанный стаж включаются периоды работы гражданина (федерального государственного гражданского служащего), при выполнении которой получены знания и умения, необходимые для исполнения должностных обязанностей по должности федеральной государственной гражданской службы, после получения им документа о профессиональном образовании того уровня, который соответствует квалификационным требованиям для замещения должности федеральной государственной гражданской службы.
Помимо уровня профессионального образования, стажа гражданской службы или стажа (опыта) работы по специальности, направлению подготовки до 2016 г. устанавливались требования к профессиональным знаниям и навыкам.
Законодательство не содержало перечня квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам гражданских служащих, они устанавливались непосредственно представителем нанимателя соответствующего государственного органа <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Приказ Минфина России от 22 декабря 2009 г. N 142н "Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей федеральными государственными гражданскими служащими федеральных служб, находящихся в ведении Министерства финансов Российской Федерации, и их территориальных органов, назначаемыми на должность Министром финансов Российской Федерации"; Приказ Росаккредитации от 23 января 2012 г. N 30 "Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата Федеральной службы по аккредитации"; Приказ Минтранса России от 17 декабря 2009 г. N 236 "О квалификационных требованиях к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей государственными гражданскими служащими Министерства транспорта Российской Федерации"; Приказ Рособоронзаказа от 2 февраля 2007 г. N 38 "Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам федеральных государственных гражданских служащих центрального аппарата Федеральной службы по оборонному заказу" и др.
Минтруд России утвердил Справочник квалификационных требований к специальностям, направлениям подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для замещения должностей государственной гражданской службы с учетом области и вида профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих. В нем предусмотрены базовые квалификационные требования и профессионально-функциональные требования, которые устанавливаются в зависимости от области профессиональной деятельности.
На сегодняшний день подобные требования содержатся в должностных регламентах.
Всоответствии со ст. 22 Закона о гражданской службе поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса. Конкурс заключается в компетентной оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности и их соответствия установленным для данной должности квалификационным требованиям.
Вч. 2 указанной статьи перечисляются случаи, когда конкурс не проводится. Постановлением Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2009 г. N 2-П ч. 4 данной статьи, предусматривающая случаи, в которых конкурс для замещения должности государственной гражданской службы может не проводиться, признана соответствующей Конституции РФ.
Порядок проведения конкурса на замещение вакантных должностей урегулирован
Положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 112.
Для проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы правовым актом соответствующего государственного органа образуется конкурсная комиссия <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Приказ Минфина России от 21 апреля 2011 г. N 49н "Об утверждении Порядка и сроков работы конкурсной комиссии для проведения конкурса на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы в Министерстве финансов Российской Федерации и Методики проведения конкурса на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы в Министерстве финансов Российской Федерации"; Приказ Минэкономразвития России от 11 февраля 2009 г. N 43 "Об утверждении Методики проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, сроков и порядка работы конкурсных комиссий Министерства экономического развития Российской Федерации" и др.
В состав конкурсной комиссии входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором проводится конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее 1/4 от общего количества членов конкурсной комиссии.
Вопрос о вознаграждении независимых экспертов на федеральном уровне решен Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2005 г. N 509 "О порядке оплаты труда независимых экспертов, включаемых в составы аттестационной и конкурсной комиссий, образуемых федеральными государственными органами". Оплата их труда осуществляется на основе договора, заключенного между федеральным государственным органом и независимым экспертом, из средств федерального бюджета, предназначенных на содержание федеральных государственных органов и их аппаратов. Так, ставка почасовой оплаты труда независимых экспертов, включаемых в состав аттестационной комиссии, установлена в размере 80 руб. В субъектах РФ финансирование расходов на оплату труда независимых экспертов осуществляется из средств региональных бюджетов. При этом ставка почасовой оплаты их труда в отдельных субъектах устанавливается в размере более 80 руб. (например, Постановлением губернатора Московской области от 26 октября 2006 г. N 142-ПГ "Об оплате труда независимых экспертов, включаемых в составы аттестационной и конкурсной комиссий, а также комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Московской области и урегулированию конфликта интересов, образуемых органами государственной власти Московской области и государственными органами Московской области" такая ставка установлена
вразмере 220 руб.).
Всостав конкурсной комиссии в федеральном органе исполнительной власти, при котором в соответствии со ст. 20 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" образован общественный совет, а также в органе исполнительной власти субъекта РФ, при котором в соответствии с нормативным правовым актом субъекта РФ образован общественный совет, включаются представители указанных общественных советов. Общее число этих представителей и независимых экспертов должно составлять не менее 1/4 от общего числа членов конкурсной комиссии.
За последние два года произошло много изменений в сфере организации и проведения конкурса.
ВУказе Президента РФ от 11 августа 2016 г. N 403 "Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы" в числе основных направлений развития государственной гражданской службы на 2016 - 2018 гг. значилось "создание единого информационно-коммуникационного пространства в системе гражданской службы". В этих целях было запланировано внедрить электронный кадровый документооборот и автоматизированную проверку сведений, представляемых гражданами, поступающими на службу,
атакже осуществить переход к использованию федеральными государственными органами единой информационной системы управления кадровым составом.
Вконце 2017 г. в законодательство о государственной службе были внесены изменения, направленные на развитие информатизации кадровой работы государственных органов <1>. Одна из новелл законодательства связана с использованием государственных информационных систем (ГИС) на государственной службе. В настоящее время в сфере государственной службы используется ГИС "Федеральный портал государственной службы и управленческих кадров" <2>, в рамках которой функционирует Единая информационная система управления кадровым составом (ЕИСУ КС).
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 28 декабря 2017 г. N 423-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования государственных информационных систем на государственной гражданской службе Российской Федерации".
<2> URL: https://gossluzhba.gov.ru.
В целях информационного обеспечения федеральной гражданской службы и оптимизации работы кадровых служб федеральных государственных органов используется федеральная государственная информационная система в области государственной службы в порядке, определяемом Правительством РФ <1>. При этом сведения из личного дела гражданского служащего должны храниться не просто на электронных носителях в самом государственном органе, а в базах государственных информационных систем. Актуальными становятся вопросы защиты от несанкционированного доступа и копирования такой информации, которая на сегодняшний день не обеспечена. До сих пор отсутствует нормативная основа применения криптографической защиты информации.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 5 марта 2018 г. N 227 "О некоторых мерах по внедрению информационных технологий в кадровую работу на государственной гражданской службе Российской Федерации" (вместе с "Правилами представления документов в электронном виде кандидатом для участия в конкурсах на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации и включение в кадровый резерв федерального государственного органа", "Правилами автоматизированной проверки сведений, представленных в электронном виде кандидатом для участия в конкурсах на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации и включение в кадровый резерв федерального государственного органа").
Законом о гражданской службе для информационного обеспечения государственной гражданской службы субъектов РФ и оптимизации работы кадровых служб государственных органов субъекта РФ в нормативном правовом акте должно быть предусмотрено использование федеральной государственной информационной системы в области государственной службы или создание государственной информационной системы в области государственной гражданской
службы субъектов РФ.
При этом государственная информационная система субъектов РФ должна быть совместима с федеральной государственной информационной системой в области государственной службы и соответствовать требованиям к объему и содержанию сведений о кадровом обеспечении государственных органов, подлежащих хранению, обработке и передаче информации в электронном виде <1>.
--------------------------------
<1> Например, в Республике Татарстан еще в 2014 г. была введена государственная информационная система "Единая информационная система кадрового состава государственной гражданской службы Республики Татарстан и муниципальной службы в Республике Татарстан".
Одним из нововведений относительно применения ЕИСУ КС стал новый порядок организации и проведения конкурса на государственной гражданской службе. Все сведения о конкурсе размещаются на сайтах государственного органа и ЕИСУ КС. С 1 октября 2017 г. имеется возможность представления в государственный орган гражданином (гражданским служащим) документов для участия в конкурсе на замещение вакантных должностей для включения в кадровый резерв в электронном виде посредством единой системы <1>. Однако до марта 2018 г. нормативно-правовая база предоставления такой информации не была создана. Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2018 г. N 227 утверждены меры по внедрению информационных технологий в кадровую работу на государственной гражданской службе РФ. Чтобы откликнуться на вакансию, необходимо пройти регистрацию на портале, подключить личный кабинет и заполнить анкету, которая имеет вид электронного документа, аналогичного форме, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 26 мая 2005 г. N 667-р. Следует отметить, что через личный кабинет можно отправить анкету и копии документов об образовании и трудовой деятельности в соответствующий орган. При этом направляемые на конкурс документы должны соответствовать ряду технических требований (формат документов, их размер и объем информации). Кроме того, документы должны быть подписаны электронной подписью лица, которое указано в анкете как ее подписавшее. Электронная подпись должна соответствовать требованиям законодательства РФ к простой или усиленной квалифицированной электронной подписи. Больше в акте Правительства РФ о порядке применения электронной подписи ничего не говорится. Как известно, простая электронная подпись подтверждает факт формирования документа и подпись посредством введения кодов, паролей, путем присвоения логина и пароля. Несколько иной порядок получения усиленной квалифицированной электронной подписи. Во-первых, необходимо обратиться в соответствующий удостоверяющий центр, во-вторых, подпись должна подтверждаться специальным сертификатом, в-третьих, это всегда платно.
--------------------------------
<1> См.: Сороко А.В., Бакланов П.А., Солодова М.В. и др. Информационно-коммуникационные технологии на государственной гражданской службе Российской Федерации // Государственная служба. 2018. N 1. С. 33.
Представляется, все эти вопросы необходимо урегулировать на законодательном уровне применительно к порядку представления документов в электронном виде кандидатом для участия в конкурсах на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ и включение в кадровый резерв федерального государственного органа.
Просмотр документов осуществляется уполномоченным лицом государственного органа, ответственным за работу с единой системой в части приема документов, в срок, не превышающий двух рабочих дней со дня поступления документов в единую систему. Сведения в документах, поступивших в государственный орган, должны быть проверены в соответствии с Правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2018 г. N 227.
Важно обеспечить защиту и конфиденциальность персональных данных гражданских служащих при их обработке, а также осуществлять автоматизированный контроль своевременности прохождения всех этапов государственной гражданской службы.
Однако следует констатировать, что обеспечить проведение проверки таких сведений в автоматическом режиме удалось не в полной мере. Представляется, что это уже следующий этап развития информатизации кадровой работы государственных органов.
Следующая группа нововведений касается форматов и методов оценки при проведении конкурса. Конкурсная комиссия оценивает кандидатов на основании представленных ими документов об образовании, прохождении гражданской или иной государственной службы, осуществлении другой трудовой деятельности, а также на основе конкурсных процедур с использованием не противоречащих федеральным законам и другим нормативным правовым актам РФ методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов.
В рамках реализации Основных направлений развития государственной гражданской службы на 2016 - 2018 годы было запланировано утверждение единой методики проведения конкурса. Правительством РФ была утверждена единая методика проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы РФ и включение в кадровый резерв государственных органов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 31 марта 2018 г. N 397 "Об утверждении единой методики проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы Российской Федерации и включение в кадровый резерв государственных органов".
С 18 апреля 2018 г. государственные органы, организуя и проводя конкурсы, должны руководствоваться данным документом. При этом утвержденные ранее в государственных органах методики проведения конкурсов требовалось привести в соответствие с ней.
Однако на сегодняшний день это осуществлено не во всех государственных органах.
Обязательными методами оценки при проведении конкурсов стали тестирование и индивидуальное собеседование.
В качестве дополнительных методов оценки при проведении конкурсов Правительство РФ рекомендует в зависимости от категории и группы должностей применять анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание реферата или иных письменных работ, подготовку проекта документов.
Необходимо отметить, что все методы могут классифицироваться в соответствии с целевым назначением на практические и прогностические. Большинство методов относятся к практическим, т.е. позволяют оценить конкретные знания претендента (например, тестирование). С помощью прогностических методов можно делать соответствующие прогнозы о будущей деятельности оцениваемого (например, подготовка проекта документа и др.). Очевидно, что каждый из этих методов обладает определенными достоинствами, но результаты, полученные с помощью этих методов, нельзя рассматривать, не подвергая сомнению. Поэтому для получения адекватных оценок целесообразно применять методы в совокупности, тем самым как бы подтверждая первоначальную оценку результатами последующих методов, что позволит более объективно оценить уровень профессионализма претендентов на замещение должностей гражданской службы и выявить их потенциальные возможности.
При оценке профессиональных и личностных качеств кандидатов конкурсная комиссия исходит из соответствующих квалификационных требований к вакантной должности гражданской
службы и других положений должностного регламента по этой должности, а также иных положений, установленных законодательством РФ о государственной гражданской службе.
Заседание конкурсной комиссии проводится при наличии не менее двух кандидатов. Заседание считается правомочным, если на нем присутствует не менее 2/3 от общего числа ее членов. Решения по результатам проведения конкурса принимаются открытым голосованием простым большинством голосов членов комиссии, присутствующих на заседании. При равенстве голосов решающим является голос председателя комиссии.
Вкачестве одного из приоритетных направлений формирования кадрового состава государственной службы Закон о гражданской службе называет применение современных кадровых технологий при поступлении на гражданскую службу и ее прохождении. Содержание кадровых технологий представляет собой совокупность последовательно производимых действий, приемов, операций, которые позволяют либо получить информацию о возможностях человека (способностях, профессиональных знаниях, умениях, навыках), либо сформировать качества, требуемые для организации, либо изменить условия их реализации. Кадровые процессы должны сопровождаться внедрением современных информационных технологий, которые требуют высокого уровня культуры и грамотности государственных гражданских служащих в информационно-коммуникационной сфере. Зачастую на практике отдельные государственные служащие относятся к использованию и освоению информационных технологий с определенным недоверием и пренебрежением. Представляется необходимым в рамках текущих изменений в сфере профессионального развития государственных гражданских служащих больше внимания уделять данным вопросам, обеспечивать повышение квалификации служащих, в том числе с использованием новых информационно-компьютерных технологий.
Втеории и практике организации гражданской службы особая роль отводится процессу ее прохождения, который непосредственно влияет на формирование службы как профессиональной деятельности и на повышение ее эффективности. Прохождение гражданской службы связано с рядом жестко регламентированных служебных действий и кадровых процедур, которые содействуют служебному росту гражданских служащих, обеспечивают успешное выполнение ими должностных обязанностей.
Говоря о прохождении гражданской службы, следует отметить, что ни в законодательстве, ни в юридической литературе нет четкого и единого определения этого понятия. Рассмотрим его в трех временных промежутках: до 1995 г. (советский и первые годы постсоветского периода), 1995 - 2003 гг. (период действия Закона об основах государственной службы); после 2003 г. (когда были приняты и вступили в силу Закон о системе государственной службы и Закон о гражданской службе).
Как известно, трудовые отношения советских государственных служащих регулировались нормами трудового права. Вместе с тем В.М. Манохин отмечал, что отношения, складывающиеся в процессе деятельности государственных служащих и направленные на практическую организацию исполнения государственных задач и функций, имеют специфический, относительно самостоятельный характер и поэтому должны быть урегулированы специальным законодательством <1>. Однако советское законодательство недостаточно полно регулировало вопросы, связанные с прохождением государственной службы. Очевидно, это было связано не только со слабым развитием законодательства в данной области, но и с недостаточной теоретической разработкой проблем государственной службы. В основу организации работы с кадрами государственных органов были положены принципы партийности и номенклатуры должностей.
--------------------------------
<1> См.: Манохин В.М. Правовое регулирование советской государственной службы // Советское государство и право. 1968. N 1. С. 35.
На законодательном уровне были урегулированы вопросы прохождения службы лишь в отдельных отраслях управления - иностранные дела, морской флот, милиция, прокуратура, а также отдельные вопросы прохождения службы - совместная служба родственников, совместительство и заместительство и т.д. В ряде отраслей народного хозяйства и управления, как правило, в отраслях транспорта и организациях государственного надзора, действовали уставы и положения службы - морского флота, государственной лесной охраны, охраны государственных заповедников, рыболовного надзора, в которых определялись организация и порядок прохождения службы (например, Положение о государственной лесной охране Союза ССР, утвержденное Постановлением СНК СССР от 26 августа 1939 г., Устав службы рыболовного надзора, утвержденный Постановлением СНК СССР от 15 апреля 1938 г., и др.).
Институт прохождения советской государственной службы складывался из организации подбора кадров, осуществления перемещения работников по службе, установления и реализации способов увольнения с государственной службы <1>. Формально подбор, расстановка и передвижение кадров осуществлялись с учетом политических, профессиональных и личных качеств служащих, реально же все вопросы продвижения по службе решались по единоличному решению руководителя. Результатом этого было отсутствие необходимого уровня профессионализма государственных служащих.
--------------------------------
<1> См.: Аппарат управления социалистического государства: В 2 ч. Ч. 2. М., 1977. С. 205.
С принятием Закона об основах государственной службы институт прохождения государственной службы впервые получил четкое законодательное закрепление. Вопросам прохождения государственной службы посвящена гл. IV (ст. 21 - 25) Закона, где речь шла о возникновении, развитии и прекращении государственно-служебных отношений. Законодатель устанавливал порядок прохождения государственной службы, начиная с условий поступления на службу, которые предусматривают ряд обязательных требований.
Широко распространен взгляд на прохождение службы как на практическое осуществление функций государства в рамках конкретных полномочий по должности <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Манохин В.М. Государственная служба. М., 1966. С. 10.
По мнению Д.Н. Бахраха, "прохождение - это один из аспектов службы, который, кроме того, включает ее осуществление (реализацию должностных полномочий), систему отбора, подготовки кадров, материальное обеспечение и т.д." <1>. Прохождение службы - это динамика служебного статуса лица, занимающего должность государственной службы, процесс пребывания в должности <2>. Ю.Н. Старилов рассматривает прохождение государственной службы с практической точки зрения как "длящийся процесс, начинающийся с возникновения государственно-служебных отношений", т.е. с момента замещения служащим государственной должности, "с дальнейшим перемещением работника по службе, проведением оценки и аттестации, и заканчивающийся прекращением государственно-служебных отношений" <3>.
--------------------------------
<1> Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. С. 35.
<2> Там же.
<3> Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996. С. 389.
В соответствии с ч. 5 ст. 12 Закона о системе государственной службы прохождение государственной службы включает: назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события) в соответствии с данным Законом, федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. В качестве других обстоятельств могут выступать, например, повышение квалификации и профессиональная переподготовка государственного служащего, привлечение его к дисциплинарной ответственности, поощрение и другие обстоятельства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. Н.Ю.
Хаманевой. М., 2005. С. 214.
Как можно заметить, в настоящее время законодатель обозначил начало прохождения государственной службы с момента назначения на должность, тем самым предопределив, что условия поступления и отбор лиц на государственную службу будут предшествовать процессу прохождения службы. Подобный подход представляется правильным и рациональным.
С учетом публичного характера гражданской службы можно сформулировать следующее определение понятия "прохождение гражданской службы": это длящийся процесс практического служения государству и обществу гражданина, поступившего на гражданскую службу на основании акта назначения на должность и осуществляющего в соответствии со служебным контрактом и должностным регламентом соответствующий вид управленческой или иной государственнослужебной деятельности во имя общественного блага и в публичных интересах.
В понятии "прохождение гражданской службы" следует выделить две составляющие:
временную
и содержательную.
составляющая охватывает период, начинающийся с акта назначения гражданина на должность гражданской службы, продолжающийся все время исполнения полномочий по должности и заканчивающийся прекращением служебных отношений, освобождением от замещаемой должности и увольнением с гражданской службы. На данном этапе реализуется правовой и социальный статус служащих государственного аппарата.
Вторая составляющая относится к содержанию этого периода, процесс прохождения гражданской службы заполняется определенными юридическими механизмами.
Под юридическим механизмом института прохождения гражданской службы понимается система взаимосвязанных правовых и организационных мер, посредством которых регулируются государственно-служебные отношения. В Законе о гражданской службе выделены три юридических механизма прохождения гражданской службы: должностной регламент, аттестация, квалификационный экзамен (ст. 47 - 49). Разумеется, это не отражает всей многогранности прохождения гражданской службы, куда должны входить: назначение на должность, права и обязанности служащего, ограничения и запреты, испытание в целях проверки соответствия служащего замещаемой должности, должностной регламент, аттестация, квалификационный экзамен, присвоение классных чинов гражданской службы, профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка гражданского служащего, перевод на другую должность, оплата труда, отпуск, поощрение, дисциплинарная ответственность и прекращение службы <1>. Представляется, что такой юридический механизм, как прекращение службы, также должен входить в период прохождения гражданской службы. Однако, исходя из названия ст. 12 Закона о системе государственной службы ("Поступление на государственную службу, ее прохождение и прекращение"), можно сделать вывод, что законодатель рассматривает прохождение и
прекращение службы как различные ее этапы. Аналогичный смысл прослеживается и в ст. 2 Закона о гражданской службе, согласно которой предметом регулирования данного Закона являются отношения, связанные с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением и прекращением.
--------------------------------
<1> Данный перечень в большей степени соответствует понятию "прохождение государственной службы", раскрываемому в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации.
Следует согласиться с В.В. Щукиным, что "подобный подход представляется неверным, так как увольнение (прекращение службы. - Примеч. автора) с государственной службы происходит еще в период самой службы, и выделение отдельного этапа "прекращения службы" не имеет смысла" <1>.
--------------------------------
<1> Щукин В.В. Правовые и организационные основы системы государственной службы в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 19.
Прохождение гражданской службы регулируется двумя видами правовых актов. Акты первого вида устанавливают общий для всех гражданских служащих порядок прохождения службы. К ним можно отнести, во-первых, Закон о гражданской службе, который предусматривает общие правила установления испытательного срока, права, обязанности, ограничения и запреты для гражданских служащих, общие условия проведения аттестации и квалификационного экзамена и т.д., во-вторых, уже упоминавшиеся выше Указы Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 110, N 111, N 112 и N 113, которые более детально регулируют отдельные моменты прохождения гражданской службы.
Правовые акты второго вида, являющиеся индивидуальными актами, служат юридическими фактами для возникновения, изменения и прекращения государственно-служебных отношений для конкретного гражданского служащего (например, акт государственного органа о назначении гражданского служащего на должность гражданской службы). Они служат важным средством оперативного решения текущих вопросов управления.
Прохождение гражданской службы - процесс индивидуальный и управляемый. Он основывается на взаимодействии нескольких субъектов управления. Таковыми выступают, с одной стороны, органы государственной власти, их руководители и кадровые службы, а с другой - сами служащие.
Первая группа субъектов направляет служебную деятельность гражданских служащих, способствует их профессиональному развитию и служебному росту, обеспечивает осуществление механизмов прохождения службы. Вторая группа субъектов - гражданские служащие - представляет собой одну из самых активных сторон прохождения службы. Именно от заинтересованности и целеустремленности гражданских служащих в значительной степени зависит их служебное и материальное положение, место в служебной иерархии, которое они смогут занять в соответствии с профессиональной подготовкой и способностями.
Необходимо отметить, что эффективность государственного управления определяется главным образом профессионализмом гражданских служащих. Низкий уровень их профессионализма и компетентности приведет к тому, что будут приниматься низкокачественные управленческие решения, оторванные от правовой и экономической реальности, и это в итоге негативно скажется на качестве управления в стране.