Уманская, Малеванова - Госслужба
.pdfоно представляет собой категоричное, обязательное для исполнения предписание. В нем проявляются авторитет и сила государства. По мнению С.С. Алексеева, независимо от органа или организации, принявших акт, "во всех случаях он выражает волю государства" <1>.
--------------------------------
<1> Алексеев С.С. Проблемы теории права. Нормативные юридические акты. Применение права. Юридическая наука (правоведение): Курс лекций: В 2 т. Т. 2. Свердловск, 1973. С. 24.
2.Правовой акт исполнительной власти всегда содержит управленческое решение,
направленное на решение конкретных общественных задач и основанное на действующем законодательстве. Большинство официальных правовых документов отвечает всем признакам, характерным для административных правовых актов, но лишь документы, в которых содержатся управленческие решения, могут рассматриваться в качестве таковых.
3.Правовой акт принимается уполномоченным субъектом в рамках определенного предмета ведения и компетенции, закрепленной за ним законодательством. В большинстве случаев такими субъектами являются органы исполнительной власти, их должностные лица и государственные служащие. Кроме того, издавать административные правовые акты могут должностные лица и государственные служащие аппаратов законодательных (представительных)
исудебных органов государственной власти РФ и субъектов Федерации. В качестве уполномоченных субъектов на издание административных правовых актов могут выступать также государственные органы и их должностные лица, не относящиеся ни к одной ветви власти, например Центральный банк РФ, органы прокуратуры, избирательные комиссии и т.д. Административный правовой акт может быть издан как единолично органом государственной власти или его должностным лицом, так и коллегиально.
Полномочия на издание административных правовых актов в зависимости от субъекта управленческой деятельности определяются Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, законами и подзаконными правовыми актами субъектов РФ. Одновременно с полномочиями нормативно закрепляется и круг предметов ведения, по которым тот или иной субъект может издавать правовые акты.
4. Правовой акт исполнительной власти принимается в одностороннем порядке. Он предназначен для регулирования общественных отношений, и адресаты содержащихся в нем предписаний не могут влиять на решения уполномоченного субъекта. Однако это не означает, что уполномоченные субъекты, издающие правовые акты, не учитывают волю граждан, общественные интересы или нужды юридических лиц. Во многих случаях именно публичная инициатива со стороны физических или юридических лиц, выраженная в заявлениях, обращениях, жалобах, ходатайствах и т.д., является основанием для издания индивидуальных правовых актов.
Ряд административных правовых актов издается совместно двумя или более государственными органами, поэтому об односторонности волеизъявления нельзя говорить в буквальном смысле. В данном случае односторонний порядок подразумевает, что властные полномочия на издание правового акта принадлежат только одной стороне этих правоотношений
-государственным органам.
5.Правовому акту присуща специальная форма и нормативно установленная процедура принятия. Внешняя форма изложения актов управления может быть устной или письменной. Форма административного акта - это внешнее выражение содержащейся в нем воли, мотивов и целей его принятия. В отношении письменных актов в законодательстве четко определены конкретные формы их издания в зависимости от субъекта принятия административного правового акта и его содержания. Например, согласно Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения (ч. 1 ст. 90), а Правительство РФ - постановления и распоряжения (ч. 1 ст. 115). Для
правовых актов федеральных органов исполнительной власти предусмотрены следующие формы: приказ, распоряжение, постановление, правило, инструкция и положение. Определение формы акта влияет не только на эффективность реализации содержащихся в нем правовых положений, но и на его законность. Ю.А. Тихомиров обращает особое внимание на "правильный выбор формы правового акта, с учетом его места в правовой системе и классификационных признаков как официальных, так и доктринальных" <1>. При этом следует учитывать не только иерархию правовых актов, но и качественные различия между ними, их соотношение и взаимообусловленность.
--------------------------------
<1> Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учеб.-практ. и справ. пособие. М., 1999.
Форма акта находится во взаимозависимости с процедурой его издания и способом обнародования. Для каждой формы правового акта исполнительной власти законодательно установлена специальная процедура разработки и издания, строгое соблюдение которой также обеспечивает законность акта.
6.Официальный характер правового акта исполнительной власти обусловлен государственно-властной природой уполномоченных на их издание субъектов, специальной формой и порядком принятия. Правомерность правовых актов и их неукоснительное соблюдение обеспечиваются государством. Особое значение имеет официальное опубликование правовых актов исполнительной власти как средство донесения государственных решений, направленных на организацию общественных отношений, до населения.
7.Правовой акт порождает определенные юридические последствия, такие как регулирование общественных отношений или установление общеобязательных правил поведения. Нормативные правовые акты определяют границы должного поведения путем установления, изменения или отмены юридических норм. Однако не все правовые нормы устанавливают правила поведения, т.е. предусматривают необходимое, допустимое или запрещенное деяние. Отдельные из них закрепляют принципы, цели законодательства, их основной задачей является создание правовых границ должного общественного поведения. Индивидуальные правовые акты регламентируют конкретные общественные отношения в сфере управления. А.И. Елистратов подчеркивал, что "признаком, отличающим административный акт от других государственных актов, является свойство осуществляемой им функции правового порядка. Воля, выражающаяся в административном акте, направлена на установление, изменение или прекращение конкретных юридических отношений или состояний" <1>.
--------------------------------
<1> Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914. С. 189.
8. Правовые акты исполнительной власти имеют императивный характер. Правила поведения, содержащиеся в них, обязательны для всех адресатов, которых по своему содержанию они прямо или косвенно касаются. Предписания в правовых актах могут быть рассчитаны на неопределенный круг лиц, т.е. являются нормативными и общеобязательными. Иные правовые акты (ненормативные) регулируют индивидуальные правоотношения и подлежат неукоснительному исполнению только строго определенными субъектами, на которых они рассчитаны. Правовой акт исполнительной власти обеспечивается властным принуждением, которое создает возможность для осуществления контроля за соблюдением правовых предписаний, содержащихся в акте, и применения соответствующих мер (предупредительных, мер пресечения или восстановительных).
Обязательность правовых актов исполнительной власти имеет двусторонний характер. Они обязательны для исполнения как учреждениями, должностными лицами, отдельными гражданами или организациями, на которых они рассчитаны, так и теми государственными органами, которые
их издавали. Такой порядок обеспечивает стабильность деятельности государственной администрации и придает законную силу правовым актам, устанавливает их презумпцию законности и обязательности, пока обратное не будет доказано в установленном порядке.
9. Правовые акты исполнительной власти являются подзаконными, т.е. принимаются на основе и во исполнение законов. Основной принцип заключается в том, что правовой акт исполнительной власти не должен противоречить закону как акту, обладающему большей юридической силой. Административные акты должны не только формально основываться на законе, но и соответствовать его содержанию и издаваться в целях, предписанных законом.
Многие положения федеральных законов нуждаются в конкретизации и не могут быть реализованы сами по себе. Как правило, предметом законодательного регулирования являются общие положения материального характера, которые не детализируют процедурные вопросы. В общих законах прямо предусматривается издание конкретных административных правовых актов, в других указывается на необходимость подзаконного регулирования. Поэтому для реализации законодательных норм административные правовые акты детализируют процедурные вопросы, устанавливают четкие правила осуществления предписаний, содержащихся в законодательных актах. Однако правовой акт исполнительной власти может быть принят и при отсутствии соответствующего закона. В случае принятия законодательного акта такой правовой акт должен быть приведен в соответствие с ним.
10. Административные правовые акты являются частью иерархической системы правовых актов. Помимо того что административный правовой акт должен соответствовать законам, он не должен противоречить правовым актам вышестоящих органов. Совокупность административных правовых актов представляет собой единую систему, которая является неотъемлемой частью системы законодательства.
Правовая система - это организованная и упорядоченная правовая целостность, характеризующаяся:
а) определенными видами правовых актов;
б) общими правовыми принципами правотворчества;
в) системными зависимостями и связями между правовыми актами <1>.
--------------------------------
<1> См.: Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Указ. соч. С. 6.
Место правовых актов в иерархии обусловливается их юридической силой. Юридическая сила правовых актов зависит от компетенции и властных полномочий издавших их органов. Акты высших органов власти имеют высшую юридическую силу по отношению к актам нижестоящих органов.
Субординация административных правовых актов также определяется в зависимости от того, на основании, во исполнение какого правового акта они изданы. Правовые акты органов исполнительной власти не должны противоречить вышестоящим правовым актам. Совокупность правовых актов является единой системой, в которой все правовые нормы взаимосвязаны между собой, что обеспечивает стабильность действующего правового регулирования. Как указывает Н.М. Марченко, "сложившаяся и поддерживаемая в каждой стране иерархия нормативных правовых актов имеет важнейшее значение для упорядочения процесса правотворчества и правоприменения, для создания и поддержания режима законности и конституционности" <1>.
--------------------------------
<1> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.М. Марченко. 2-е изд. М., 1998. С.
99.
Целесообразно также остановиться на особенностях, которые хотя и не позволяют отграничить административный акт от других видов юридических актов, но являются достаточно значимыми для изучения.
1.Большое количество административных правовых актов выделяет их из всего массива законодательства. Это обусловлено тем, что они представляют собой единственную форму выражения управленческих решений; только в них проявляются действия органов государственного управления.
2.Правовые акты исполнительной власти характеризуются масштабностью сфер правового регулирования. С их помощью регулируются не только административные, но и общественные отношения, составляющие предмет других отраслей права. Правовые акты исполнительной власти регулируют, например, финансовые, налоговые, трудовые, экологические и многие другие правоотношения. Эта особенность предопределяется универсальностью государственного управления, которое затрагивает практически все сферы жизнедеятельности общества.
3.Оперативность разработки и принятия правовых актов исполнительной власти отличает их от других видов правовых актов, например законодательных. Более простой порядок издания правовых актов исполнительной власти позволяет обеспечить своевременность правового закрепления и претворения в жизнь управленческих решений. Различия в процедуре принятия и изменения правовых актов отражают их неодинаковую значимость в системе правового регулирования. Более упрощенная процедура принятия и изменения правовых актов исполнительной власти обусловливает их нижестоящую юридическую силу по сравнению с законодательными актами и, как следствие, меньшую стабильность в качестве регуляторов общественных отношений.
4.Незамедлительный и продуктивный характер реагирования правовых актов на изменение общественных отношений и жизненных потребностей в сфере государственного управления - еще одна их отличительная особенность. Правовые акты исполнительной власти выполняют правоприменительную функцию, что позволяет проанализировать все возможные последствия в контексте конкретных поставленных задач и использовать действенные меры по их решению.
5.Множественность видов и многообразие форм правовых актов исполнительной власти предопределяет сложные и разнородные управленческие отношения. От формы актов зависит их юридическая сила.
6.Неоднородность правовых актов исполнительной власти как по юридической силе, так и по юридическому значению обусловлена большим количеством субъектов управленческой деятельности, наделенных правотворческими полномочиями, и различиями в их правовом статусе.
Взависимости от уровня полномочий правотворческого органа определяется юридическая сила правового акта в иерархии актов. Значение правовых актов исполнительной власти предопределяется целями, ради которых они изданы, и правовыми последствиями, возникающими в результате их принятия.
7.Правовой акт исполнительной власти обладает целевой ориентацией. В нем в концентрированной форме выражены социальные интересы <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кулинич С.А. Правовые акты органов исполнительной власти: Дис. ... канд. юрид.
наук. М., 2006. С. 30.
Итак, проведенный анализ позволяет сделать вывод, что под правовым актом исполнительной власти понимается внешняя форма выражения управленческих действий, содержание которых состоит в установлении, изменении или прекращении действия правовых норм или юридических отношений, а целью является исполнение или применение норм действующего законодательства или создание нового распорядительного регулирующего властного волеизъявления уполномоченным компетентным субъектом в одностороннем порядке в соответствии с установленной (определенной) процедурой, порождающего юридический эффект. Однако при этом следует учитывать, что нельзя расчленять единую деятельность администрации (речь идет о той деятельности, которая имеет правовой характер и вызывает определенные юридические последствия) на ряд "функций" и их противопоставлять <1>.
--------------------------------
<1> См.: Евтихиев И.И. Указ. соч. С. 394.
§3. Современные взгляды на понятие нормативного правового акта
Преобладающий в науке и в законодательстве позитивистский подход <1> связывает систему правового регулирования прежде всего с системой общеобязательных и формально-определенных норм, которые выражают управленческие решения государства, издаются, санкционируются и охраняются государством и являются властным регулятором общественных отношений. Действительно, данный правовой инструмент является мощным правовым средством, который при наличии необходимых юридических фактов оказывает серьезное воздействие на общественные отношения. Однако в литературе неоднократно подчеркивалось, что такой узкий подход существенно деформирует систему правового регулирования, так как на общественные отношения большое влияние оказывают и судебные решения, и практическая деятельность органов исполнительной власти, и правовая культура, нормы морали и т.д.
--------------------------------
<1> Позитивистское понимание права исходит из того, что право - это нормы, изложенные в законах и других нормативных актах. Вне позитивного (писаного, официально и документально выраженного) законодательства право не существует. Г. Кельзен объявил свою теорию "чистой", так как стремился подчеркнуть идею о том, что право абсолютно автономно и его действенность определяется исключительно юридическими нормами.
Вместе с тем довольно ощутимое влияние позитивизма на систему отечественного правового регулирования не привело к должному развитию в законодательстве таких базовых и основных понятий, как правовая норма, нормативный правовой акт, нормативность, нормативные свойства и т.д. Многие наиболее важные проблемы остаются до сих пор нерешенными. Например, на законодательном уровне четко не установлены виды правовых актов федеральных органов исполнительной власти <1>, их соотношение, процессуальные особенности издания и др.
--------------------------------
<1> Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" закреплены шесть видов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, однако на практике в основном принимаются только приказы и распоряжения. Кроме того, отдельные федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты в не предусмотренных законодательством формах.
Несмотря на то что в судах на протяжении продолжительного времени сложилась обширная практика оспаривания нормативных правовых актов, до последнего времени проблеме
формулировки определения понятия "нормативный правовой акт" как законодателями, правоприменителями, так и представителями судебной ветви власти не уделялось должного внимания. Неоднократные попытки разработки проектов федерального закона "О нормативных правовых актах" <1> терпели неудачи. Что касается субъектов РФ, то анализ их действующего законодательства свидетельствует, что более чем в 65 из них <2> приняты региональные законы, предусматривающие виды правовых актов органов государственной власти и регулирующие порядок их издания.
--------------------------------
<1> Например, в 1996 г. в Государственную Думу РФ был внесен законопроект N 96700088-2 "О нормативных правовых актах Российской Федерации" (12 мая 2004 г. был снят с рассмотрения). В 2013 г. Институтом законодательства и сравнительного правоведения был подготовлен инициативный законопроект "О нормативных правовых актах в Российской Федерации". Однако он не был внесен в Государственную Думу.
<2> В 23 субъектах РФ такие законы носят название "О нормативных правовых актах...", в отдельных субъектах - "О правовых актах...", "О правотворчестве и нормативных правовых актах..." (например, в Республиках Алтай, Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Карелия, Марий Эл, Северная Осетия - Алания, Хакасия, в Карачаево-Черкесской Республике, Ненецком автономном округе, Забайкальском крае, Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, в Воронежской, Костромской, Курганской, Липецкой, Нижегородской, Новосибирской, Омской, Самарской, Тверской, Томской и Челябинской областях).
Первоначально Пленумом Верховного Суда РФ "под нормативным правовым актом понимался изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом" <1>. Впоследствии данное определение утратило силу, а указанные признаки нашли отражение в другом Постановлении Пленума Верховного Суда <2>, но лишь существенные, характеризующие нормативный правовой акт (издание акта в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений).
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону".
<2> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".
Пленумом Высшего Арбитражного Суда РФ "под нормативными правовыми актами понимались акты, принятые органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами, содержание которых составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в
действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы" <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июля 2013 г. N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов".
До последнего времени Конституционный Суд РФ также не дал определения нормативного правового акта, а исследовал данный вопрос применительно к отдельным ситуациям. В частности, он использовал определения, данные в Постановлении Государственной Думы <1> и в Приказе Минюста России <2>, согласно которым нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение. Однако следует заметить, что данное определение неоднократно подвергалось критике со стороны научной общественности <3>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Государственной Думы РФ от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации".
<2> См.: Приказ Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88 "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации".
<3> См., например: Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010. С.
229 - 241.
Проблема понятия нормативного правового акта, его соотношения с ненормативным правовым актом в очередной раз стала предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ. В Постановлении от 31 марта 2015 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Газпром нефть" он довольно спорным образом истолковал традиционные характеристики нормативных правовых актов в ходе рассмотрения дела по заявлению ОАО "Газпром нефть" о признании недействительным положения письма Федеральной налоговой службы.
Позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в данном Постановлении, состоит в том, что он рассматривал нормативный правовой акт как акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения. При принятии решения по делу Суд исходил из того, что полномочия налоговых органов по информированию налогоплательщиков о законодательстве о налогах и сборах (подп. 4 п. 1 ст. 32 НК РФ) можно рассматривать как право принимать акты информационно-разъяснительного характера, которые в силу принципа ведомственной субординации имеют обязательный характер для территориальных налоговых органов. Из этого, по мнению Конституционного Суда РФ, следует, что такие акты опосредованно через правоприменительную практику обязательны для налогоплательщиков, т.е. для неопределенного круга лиц.
Необходимо подчеркнуть, что обязательность правовых актов не предопределяет наличие нормы в правовом акте. Индивидуальные правовые акты также носят обязательный характер для тех лиц, которым они адресованы.
Если правовой акт действительно рассчитан на неопределенный круг лиц и содержит нормы
права, то прежде всего должны быть соблюдены его форма, вид, порядок подготовки, издания и опубликования в соответствии с процедурами, установленными для нормативного акта.
Конституционный Суд РФ вместо того, чтобы внести ясность в решение данного вопроса, фактически предложил иную формулировку: "акт федерального органа исполнительной власти, содержащий разъяснения налогового законодательства, который формально не является нормативным правовым актом". Однако это не в полной мере соотносится с принципами формальной определенности, точности, ясности и согласованности правовых норм в системе действующего правового регулирования, которые провозглашаются Конституционным Судом РФ.
Представляется, что при рассмотрении указанного дела Конституционный Суд РФ должен был дать соответствующее определение или хотя бы установить признаки и критерии, позволяющие признать акт в качестве нормативного правового.
Такая правовая неопределенность в вышеназванном Постановлении Конституционного Суда РФ, а равно и в гл. 21 "Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" КАС РФ породила необходимость разграничить понятия нормативного правового акта и акта, обладающего нормативными свойствами.
Подобная попытка была предпринята Пленумом Верховного Суда РФ в Постановлении от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".
В данном Постановлении не дается определения нормативного правового акта, в нем лишь перечисляются его признаки: "Признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений" (п. 2). Указанные признаки расширяют понятие нормативного правового акта: помимо традиционных актов органов государственной власти и местного самоуправления оно охватывает и акты иных органов и уполномоченных организаций.
Одновременно указывается, что существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.
Разъяснения, данные Пленумом Верховного Суда РФ в вышеуказанном Постановлении, - еще один важный шаг на пути к разработке оптимального определения нормативного правового акта. Однако представляется, что данный вопрос нуждается в дальнейшем рассмотрении.
С целью более точного определения нормативного характера правового акта представляется целесообразным провести классификацию признаков нормативного правового акта по форме и содержанию.
1. Формальные признаки нормативных правовых актов. Наиболее очевидными признаками нормативности правового акта являются его соответствующая форма и вид.
Правовые положения нормативного акта должны быть формально определены. Под формой правового акта понимается внешнее выражение государственно-властного воздействия на
общественные отношения. Нормативный правовой акт в обязательном порядке должен иметь документальное воплощение, т.е. выражаться в письменной форме, которая призвана четко определять границы должного поведения. Издание актов в письменной форме требует соблюдения определенных правил юридической техники, указания реквизитов. Их издание должно осуществляться исключительно в предусмотренных в законодательстве формах и видах
<1>.
--------------------------------
<1> Установленные в упоминавшемся выше Постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 виды нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти не соответствуют сложившейся практике. Наиболее широко распространенным видом правовых актов является приказ. Значительно реже в правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти встречается такой вид актов, как распоряжение. Правила, инструкции и положения практически не издаются как самостоятельные виды актов, а утверждаются в основном приказами или распоряжениями. Нормативные правовые акты в виде постановлений в практике федеральных органов исполнительной власти не встречаются.
Ошибка при определении вида правового акта может иметь технический характер, не оказывая влияние на соблюдение других принципиально важных требований, предъявляемых к нормативным правовым актам. Однако в случае неправильного выбора формы издание нормативного правового акта, скорее всего, будет осуществляться с нарушением обязательных процедур.
В1975 г. Министерство юстиции СССР утвердило рекомендации по подготовке нормативных актов министерств и ведомств. Однако вопрос унификации видов правовых актов в советские годы так и не был решен.
Внастоящее время в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Этот перечень видов нормативных правовых актов <1> является исчерпывающим.
--------------------------------
<1> Такое многообразие видов нормативных правовых актов предопределено исторически. Еще в практике советских органов государственного управления наблюдалось разнообразие правовых актов. Органами советского государственного управления издавалось более 10 видов актов: постановления, инструкции, положения, рекомендации, указания, разъяснения, письма, правила, порядки, распоряжения и др.
Вторым формальным признаком, позволяющим провести отличие нормативного правового акта от ненормативного, являются конкретные процедуры его разработки и издания, зависящие от содержания проекта правового акта.
На данное обстоятельство указано в п. 37 уже упоминавшегося выше Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 декабря 2018 г. N 50: "Поскольку при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов полномочия судов ограничены проверкой законности соответствующих актов, данная правовая норма подлежит применению лишь в случаях, когда в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, предусмотрена обязанность соответствующего органа, организации или лица принять нормативный правовой акт или соответствующие положения нормативного правового акта".
Особые требования к подготовке и принятию нормативных правовых актов должны рассматриваться в качестве правовых гарантий обеспечения законности данных актов. Для
нормативных правовых актов должен быть установлен четкий порядок подготовки, издания, опубликования и вступления в силу. Акты, принятые с нарушением соответствующих процедур, следует рассматривать как дефектные.
Без соблюдения специальных требований и правил, касающихся нормативных актов, могут приниматься лишь внутриведомственные (локальные) либо индивидуальные акты, имеющие правоприменительный или разъяснительный характер. Государственная регистрация нормативных правовых актов призвана обеспечить законность и гарантировать соблюдение прав и законных интересов лиц, в отношении которых принят акт. При этом необходимо иметь в виду, что такого рода акты не являются нормативными и не могут расцениваться в таком качестве.
В Постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 предусмотрены общие процедуры подготовки, издания и опубликования нормативных правовых актов: порядок согласования с заинтересованными органами, прохождения правовой, лингвистической, антикоррупционной экспертиз, государственной регистрации нормативных правовых актов в Министерстве юстиции РФ. Общий порядок их опубликования установлен Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти".
Однако перечисленных актов явно недостаточно для регулирования такого сложного процесса, как разработка и издание правовых актов управления. Фактически правотворческая деятельность органов исполнительной власти представляет собой самостоятельное производство
<1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Уманская В.П. Производство по принятию нормативных правовых актов государственного управления как часть административного процесса: воздействие идей профессора В.Д. Сорокина // Административное право и процесс. 2014. N 3.
Восполняя пробел, сохранившийся еще с советского периода, современные федеральные органы исполнительной власти разрабатывают и издают собственные правила подготовки нормативных правовых актов <1>. При этом во многих из них дублируются положения, содержащиеся в Постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009. Вместе с тем каждый орган исполнительной власти устанавливает свои собственные особенности подготовки и издания правовых актов <2>. А это, в свою очередь, может негативно сказаться на координации правотворческого процесса органов исполнительной власти, привести к нарушениям порядка согласования проектов правовых актов.
--------------------------------
<1> См.: Приказ МВД России от 27 июня 2003 г. N 484 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России"; Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 24 июня 2003 г. N 545 "О совершенствовании законопроектной и нормативно-правовой работы Министерства природных ресурсов Российской Федерации"; Приказ МЧС России от 15 января 2019 г. N 16 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и их государственной регистрации"; Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 24 декабря 2009 г. N 1053 "О Порядке подготовки нормативных правовых актов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и их государственной регистрации"; Приказ Федеральной службы судебных приставов от 4 декабря 2009 г. N 499 "Об утверждении Положения о порядке подготовки нормативных правовых актов Федеральной службы судебных приставов и направления их на государственную регистрацию"; Приказ Федерального агентства по