Уманская, Малеванова - Госслужба
.pdfпечати и массовым коммуникациям от 11 июня 2009 г. N 165 "О порядке подготовки и представления нормативных правовых актов Роспечати на государственную регистрацию и проведение независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность".
<2> В качестве позитивного примера можно привести Приказ Федеральной таможенной службы от 1 декабря 2016 г. N 2266 "О подготовке нормативных правовых актов в Федеральной таможенной службе", в котором указывается, что издание нормативных правовых актов ФТС России в виде писем, телеграмм, телетайпограмм не допускается.
Особое значение имеет официальное опубликование нормативных правовых актов, поскольку с этим связано вступление правового акта в юридическую силу. В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Практика оспаривания правовых актов в суде, связанная с нарушениями порядка их опубликования, довольно обширна <1>. Вследствие несоблюдения установленных процедур могут быть нарушены гарантируемые государством права и законные интересы граждан.
--------------------------------
<1> См., например: решение Верховного Суда РФ от 9 августа 2000 г. N ГКПИ00-178.
В качестве еще одного формального признака нормативного правового акта следует рассматривать наличие нормотворческих полномочий у государственного органа, издавшего его.
Важным условием издания нормативного правового акта является соблюдение предметов ведения и компетенции органа государственной власти. Это один из важнейших способов обеспечения законности правового акта. Правовой акт, изданный с нарушением компетенции, изначально не может считаться принятым и вступившим в законную силу.
Соблюдение нормотворческой компетенции органа государственной власти может быть установлено с определенной точностью. Этот признак является не оценочной характеристикой, а показателем, который точно может быть объективно установлен. В связи с этим он может быть отнесен к группе формальных признаков.
Наличие нормотворческой компетенции в определенной мере может свидетельствовать о нормативном характере правового акта, в то время как отсутствие нормотворческих полномочий у конкретного органа государственной власти указывает на то, что правовой акт не может быть нормативным.
Нелишним будет подчеркнуть, что издание правовых актов как нормативных, так и не нормативных, в том числе имеющих разъяснительный характер, должно осуществляться прежде всего в рамках компетенции федерального органа исполнительной власти. Если федеральный орган исполнительной власти обладает нормотворческими полномочиями, то правовые акты, содержащие норму права, должны издаваться в предусмотренных законодательством формах и в соответствии с процедурой подготовки таких актов. Если же федеральный орган исполнительной власти не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование <1>, то никакие акты данного органа не могут обладать нормативными свойствами.
--------------------------------
<1> Например, в Постановлении Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе" предусмотрено, что ФНС России не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, определяемых федеральными законами, указами Президента РФ и
постановлениями Правительства РФ.
Издание нормативного правового акта органом государственной власти возможно только при соблюдении одновременно двух условий. Во-первых, орган государственной власти должен быть наделен нормотворческими полномочиями, т.е. правом издавать нормативные правовые акты. Вовторых, его нормотворческие полномочия должны распространяться на конкретные сферы его деятельности. При издании нормативного правового акта орган государственной власти не может выходить за пределы своего ведения. Таким образом, в законодательстве должен быть закреплен круг вопросов, по которым данный государственный орган может издавать нормативные правовые акты.
2. Содержательные признаки нормативных правовых актов. Важнейшим отличительным признаком нормативного правового акта от ненормативного является наличие в нем нормы права. Нормативные правовые акты устанавливают новую норму права, изменяют либо отменяют действующую норму права, тем самым регулируя общественные отношения.
Однако на практике не возникало бы столько проблем, если бы с легкостью можно было выявлять в правовых актах органов государственной власти нормативные положения.
Традиционно в теории права и науке административного права под правовой нормой, как уже отмечалось выше, понимается общеобязательное правило поведения, рассчитанное на неопределенный круг лиц и многократное (длительное) применение.
Определение нормы права как "правила поведения" представляется не вполне корректным, так как наряду с нормативными предписаниями, устанавливающими границы должного или запрещенного поведения, еще существуют нормы-принципы, нормы-дефиниции, нормы-задачи (цели), нормы-декларации.
В зарубежном законодательстве такого рода нормы имеют даже большее значение по сравнению с остальными. В отечественном законодательстве закреплены принципы законности, равенства всех перед законом, федерализма и др. В европейском законодательстве <1> широко применимы такие принципы, как открытость и публичность рассмотрения дел, гласность принятия решения, доступность и прозрачность административных процедур, недопустимость произвола и злоупотребления правом. Неотъемлемой частью государственного управления за рубежом являются: принципы соразмерности - "большее включает меньшее", запрет бессмысленного применения права, запрет сверхформализма и др.
--------------------------------
<1> В законах об административных процедурах Германии (1976 г.), Польши (1980 г.), Дании
(1985 г.), Италии (1990 г.), Австрии (1991 г.), Португалии (1991 г.).
Данные принципы составляют основу системы права. В связи с этим при определении нормы права корректнее вести речь не о "правилах поведения", а об "общих установлениях", о "положениях" либо "предписаниях".
Проблема определения юридического содержания правовых положений во многом обусловлена и тем, что нормы административного права зачастую формулируются в законодательстве в усеченном виде. В них могут отсутствовать отдельные элементы. Кроме того, элементы нормы права могут содержаться в разных частях одного правового акта либо в разных правовых актах. Такое положение дел существенно осложняет определение нормативного содержания правовых актов.
Одним из наиболее важных признаков нормативности является распространение правовых предписаний действия на неопределенный круг лиц. Он указывает на то, что нормативные
положения являются неперсонифицированными, т.е. распространяются на широкий круг лиц.
Предположим, что адресатами правовых актов Президента РФ, Правительства РФ или органов исполнительной власти являются сотрудники органов исполнительной власти, например МВД России или Министерства обороны РФ. Максимальная штатная численность сотрудников МВД составляет почти 900 тыс. человек <1>. Штат Вооруженных Сил РФ с 1 июля 2017 г. составляет свыше 1,9 млн человек <2>. Можно ли утверждать, что правовой акт, рассчитанный на численность в 1 млн или более сотрудников, является ненормативным, поскольку круг его адресатов четко определен? Затрагивая права и свободы граждан, создавая новое или изменяя прежнее правовое регулирование, такой правовой акт будет являться нормативным, поскольку распространяется на широкий круг лиц.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента РФ от 1 октября 2018 г. N 580 "О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 248 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" и Указ Президента Российской Федерации от 5 мая 2014 г. N 300 "О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации".
<2> См.: Указ Президента РФ от 17 ноября 2017 г. N 555 "Об установлении штатной численности Вооруженных Сил Российской Федерации".
Таким образом, необходимо исходить не из формальной определенности (неопределенности) круга лиц и не из количества адресатов, на которых рассчитан правовой акт. Распространенность правового акта на неопределенный (широкий) круг лиц свидетельствует о том, что данный акт неперсонифицирован, не рассчитан на конкретное лицо или конкретный случай, а имеет универсальный (типовой) характер.
Нормативный правовой акт, являясь предписанием общего значения, распространяет свое действие не на конкретные отношения, а на совокупность однотипных общественных отношений (на определенный вид). Этим обусловлено наличие у нормативных правовых актов характеристик, указывающих на то, что правовой акт рассчитан на многократное или неоднократное применение и на неопределенный срок действия.
Согласно позиции Конституционного Суда РФ такие признаки, как неоднократность и неопределенный круг лиц, могут проявляться косвенно. Например, разъяснения, адресованные подведомственным организациям (структурным подразделениям или территориальным органам), хотя напрямую и не касаются граждан, но так или иначе будут применяться к ним подведомственными организациями.
По словам статс-секретаря, заместителя Министра юстиции РФ Ю.С. Любимова, в настоящее время очень много актов, которые маскируются под рекомендательные, а на самом деле являются нормативными <1>. Поэтому в Минюсте России рассматривают в качестве рекомендательных акты, только если в каждом пункте указано "рекомендуется". Если же слово "рекомендуется" упоминается только в первой статье, а дальше излагаются нормативные правила, практика воспринимает их как обязательные. Для того чтобы снизить количество ошибочных толкований норм права федеральными органами исполнительной власти, следует, по мнению заместителя министра юстиции, ввести коллегиальное принятие таких решений или повысить уровень должностных лиц, которые могут давать разъяснения.
--------------------------------
<1> См.: Юристы подвели первые итоги оспаривания разъяснений органов исполнительной власти. URL: https://www.eg-online.ru/article/316910.
"В системе МВД России, - отметил Ю.С. Любимов, - вообще запрещено давать разъяснения, так как все вопросы, касающиеся прав граждан, должны регламентироваться нормативными актами, прошедшими регистрацию в Министерстве юстиции РФ" <1>. Необходимо реализовать принцип, согласно которому общественные отношения, касающиеся прав граждан, должны быть урегулированы нормативными правовыми актами, представляющими собой четко выверенные документы, прошедшие необходимые процедуры разработки, согласования, экспертизы и обнародования.
--------------------------------
<1> Там же.
Таким образом, анализ сложившейся правотворческой деятельности и судебной практики свидетельствует о том, что проблема определения нормативного правового акта приобретает новые направления развития. В целях обеспечения единообразной судебной практики Верховным Судом РФ сформулированы признаки нормативного правового акта. При этом делается существенная оговорка, что признание того или иного акта нормативным правовым зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. Федеральные органы исполнительной власти по-своему трактуют понятие нормативных актов и их соотношение с актами ненормативного характера.
Формируемые государственными органами признаки нормативных правовых актов, их существенные характеристики постепенно будут отшлифовываться и совершенствоваться.
§ 4. Система правовых актов федеральных органов исполнительной власти
Правотворческая практика Правительства РФ. Акты Правительства РФ обладают мощным правотворческим потенциалом, являются динамичными и эффективными, так как их разработка, принятие и исполнение возможны в сжатые сроки. Данные акты представляют собой действенный инструмент правового регулирования, поэтому небезынтересно рассмотреть их с точки зрения соотношения с законодательными актами, выделить виды и формы, в которых они могут издаваться, а также обозначить сложившиеся тенденции в правотворческой деятельности Правительства РФ.
Значение правовых актов Правительства РФ определено в ст. 115 Конституции РФ: "На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение". Эта же норма продублирована в ст. 23 Закона "О Правительстве Российской Федерации". На первый взгляд из данного положения следует, что все правовые акты Правительства РФ направлены только на реализацию вышестоящих правовых актов и являются по отношению к ним вторичными. Действительно, правовые акты Правительства РФ являются подзаконными и зачастую носят вторичный характер. Однако Правительство РФ может выступать инициатором правового регулирования.
Еще Н.М. Коркунов писал, что наряду с актами властвования, являющимися простым исполнением велений закона, всегда необходимо совершаются также акты властвования, вносящие собой в государственную жизнь нечто новое. В актах первого рода проявляется, так сказать, охранительная и в своем содержании подчиненная закону функция властвования. В актах второго рода - функция творческая, свободная, подчиненная закону только в своих формах <1>.
--------------------------------
<1> См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право: В 2 т. Т. I. СПб., 1892. С. 3.
В отличие от подзаконных законодательные акты могут издаваться "на пустом месте", в отсутствие какого-либо акта. Таким образом, законом осуществляется первичное регулирование. Подзаконные акты в основном служат для вторичного регулирования общественных отношений. В законе могут содержаться прямое указание на целесообразность издания определенного акта и поручение органу принять соответствующий нормативный правовой акт либо лишь общее положение о необходимости дополнительного подзаконного регулирования.
Проведенный анализ свидетельствует о большом количестве правовых актов, принятых в целях реализации положений федеральных законов и указов Президента РФ. Так, в период с 1 января 2018 г. по 1 января 2019 г. было издано 1 528 постановлений, из них более 600 (около 40%) содержат прямое указание на то, что они приняты во исполнение конкретных федеральных законов. При этом иногда указываются конкретные статьи федеральных законов, на реализацию которых направлены правовые акты Правительства РФ. Небольшой процент правовых актов Правительства РФ направлен на исполнение указов Президента РФ. В общем количестве постановлений такие акты составляют менее 100 постановлений (около 1,5%).
Издание правовых актов Правительства РФ во исполнение федеральных законов и указов Президента РФ, с одной стороны, является положительной тенденцией, свидетельствующей о том, что органы государственной власти работают в тесной взаимосвязи. С другой стороны, выявленные показатели указывают на наличие сильной зависимости правотворческой деятельности Правительства РФ от необходимости обеспечивать вышестоящие нормы дополнительным подзаконным правовым регулированием. В связи с этим практически не остается сферы для принятия самостоятельных управленческих решений, выработки первичных правовых актов, действий на основе усмотрения. Иными словами, в деятельности Правительства РФ наблюдается тенденция к преобладанию исполнительной функции по сравнению с распорядительной.
Однако несмотря на то что количество постановлений Правительства РФ, принятых во исполнение федеральных законов и указов Президента РФ, достаточно велико, многие положения вышестоящих правовых актов остаются необеспеченными подзаконным правовым регулированием.
Рассмотрим отдельные формы правовых актов Правительства РФ подробнее.
Федеральные программы, концепции и планы действий можно объединить в одну группу актов, которые имеют целеполагающий характер и рассчитаны на формирование моделей развития социальной и экономической сфер.
Федеральные целевые программы, государственные программы являются базовыми формами актов Правительства РФ. Это объясняется тем, что они охватывают почти все виды полномочий Правительства РФ в различных сферах. В 2018 г. были приняты Постановления Правительства РФ об утверждении федеральной целевой программы <1>, государственной программы <2> и программы <3>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2018 г. N 420 "О федеральной целевой программе "Развитие уголовно-исполнительной системы (2018 - 2026 годы)".
<2> См.: Постановление Правительства РФ от 25 октября 2018 г. N 1272 "Об утверждении Государственной программы "Обеспечение безопасности потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства на 2019 - 2023 годы".
<3> См.: Постановление Правительства РФ от 15 февраля 2018 г. N 158 "О программе "Фабрика проектного финансирования".
Другой разновидностью правовых актов являются концепции, которые формируют и фиксируют систему взглядов на социальные, экономические проблемы. Как и в федеральных целевых программах, в концепциях Правительство РФ определяет основные направления развития тех или иных отраслей экономики. Основное различие этих разновидностей актов состоит в том, что федеральные целевые программы содержат конкретный перечень мероприятий, предусмотренных на определенный период времени для определенной отрасли, а концепции, как правило, предусматривают более общее определение направлений работы государственных органов с планом мероприятий по реализации концепции.
Анализ правовых актов показывает, что до 2000 г. концепции утверждались постановлениями Правительства РФ, а после - его распоряжениями. В общей сложности за 1995 - 2000 гг. Правительством РФ было утверждено не более 15 концепций. С 2000 г. по настоящее время издано около 60 концепций. В 2018 г. и в первой половине 2019 г. концепции не принимались.
Для реализации ранее принятых программ или на основании концепций, утвержденных в данной области, Правительство РФ принимает планы действий, которые рассчитаны на конкретные сроки их выполнения. Они содержат перечень мероприятий, указание на исполнителей и требуемый результат. В отличие от программ и концепций в планах действий не приводятся обоснования оптимальности выбранного решения в сфере государственного управления. Эта информация содержится в первичных документах, на основании которых эти планы разработаны. Данные акты носят организационный характер, поэтому в их отношении, как и в отношении концепций, наблюдается тенденция перехода от установления данной формы актов постановлениями к их утверждению распоряжениями Правительства РФ.
Другую группу составляют регламентирующие акты, например такие, как правила, порядки, инструкции, методики, и др.
Одной из наиболее распространенных форм актов, утверждаемых постановлениями Правительства РФ, являются правила.
В 2018 г. Правительством РФ было принято почти 350 постановлений, утверждающих правила. Этот вид актов составляет более 20% от общего количества постановлений (1 528).
Распространенность данной разновидности правовых актов объясняется следующим. Вопервых, в ходе реализации своей компетенции Правительство РФ с помощью этих актов регулирует процедуры исполнения государственных функций в экономической и социально-культурной сферах. Во-вторых, данными актами регламентируется порядок осуществления гражданами, предприятиями и учреждениями хозяйственной деятельности. В-третьих, устанавливаются процедурные нормы для всех органов исполнительной власти, координируется их деятельность и определяются способы их взаимодействия <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 14 декабря 2009 г. N 1009 "О порядке совместного осуществления Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации функций по нормативноправовому регулированию в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и по организации такого контроля".
Схожими по содержанию являются акты "Об утверждении порядка..." или "О порядке...". В 2018 г. было издано 48 постановлений Правительства РФ, утверждающих порядок (около 3%). Акты такой формы закрепляют способы реализации определенной деятельности, очередность проведения каких-либо действий.
Еще одной разновидностью правовых актов Правительства РФ являются методики,
методические рекомендации или указания, направленные на упорядочение какой-либо деятельности. В 2018 г. было принято 18 постановлений Правительства РФ "Об утверждении методики...".
Методики могут утверждать механизмы выполнения отдельных государственных функций, способы распределения средств федерального бюджета или расчета различных показателей.
Наименее распространенной формой регламентирующих актов являются инструкции. За весь период деятельности Правительством РФ было утверждено не более 10 инструкций. В их числе инструкции о порядке заполнения, выдачи и учета удостоверений, о мерах по реализации федеральных законов. Ни в 2018, ни в первой половине 2019 г. не было принято ни одного правового акта, утверждающего или изменяющего инструкции. По одному постановлению, утверждающему инструкции, было принято в 2015, 2016 и 2017 гг.
Учитывая сложившуюся практику, можно сделать следующий вывод. Правительству РФ как высшему органу исполнительной власти, обладающему общей компетенцией, не свойственно разрабатывать и издавать акты, регулирующие частные вопросы реализации отдельных процедур. Такая форма актов, как инструкции, больше характерна для федеральных органов исполнительной власти.
Еще одну группу составляют статутные акты. Наиболее распространенной разновидностью таких актов являются положения, утверждаемые постановлениями Правительства РФ. Традиционно в литературе положения рассматриваются как акты, определяющие статус и порядок деятельности государственных органов или государственных организаций.
Исходя из содержания этих актов можно выделить правоустанавливающие (так, постановлениями Правительства РФ утверждаются положения о федеральных органах исполнительной власти) и направленные на установление порядка осуществления экономической, социальной и иных видов деятельности.
Четвертую группу актов составляют перечни, номенклатуры, реестры, классификаторы и списки. Это так называемая табельная группа актов, которые содержат списки чего-либо в систематическом или последовательном порядке.
Самой распространенной разновидностью актов данной группы являются перечни. В зависимости от содержания они могут утверждаться либо постановлениями, либо распоряжениями Правительства РФ. Перечни, которые затрагивают права или обязанности, направлены на создание определенных правоотношений, на реализацию какой-либо государственной функции или деятельности, т.е. имеют нормативный характер и утверждаются постановлениями Правительства РФ. Акты, которые не содержат нормативных положений, а закрепляют лишь перечисление какихлибо категорий, утверждаются распоряжениями Правительства РФ.
Постановлениями Правительства РФ помимо реестров и классификаторов утверждено около 70 списков. Такая форма актов, как номенклатура, утверждалась Правительством РФ до 1996 г., причем как постановлениями, так и распоряжениями. Более поздние акты Правительства РФ не содержат номенклатур.
Проведенный анализ позволяет наряду с закрепленными видами актов, такими как постановления и распоряжения Правительства РФ, выделить следующие по содержанию разновидности правовых актов Правительства РФ: федеральные целевые программы, концепции, планы (они образуют целеполагающую группу актов); правила, порядки, инструкции, требования, методики (составляют регламентирующую группу); положения, уставы (являются статутными актами); перечни, номенклатуры, реестры, классификаторы и списки (формируют табельную группу актов).
Таким образом, как показывает исследование, со временем происходит корректировка
разновидностей правовых актов Правительства РФ.
Вкачестве положительной тенденции следует отметить увеличение количества первичных актов, т.е. актов, принятие которых не предусмотрено действующим законодательством. Они принимаются в инициативном порядке, поскольку Правительство РФ стремится к устранению пробелов в правовом регулировании, особенно в тех случаях, когда в федеральных законах существует прямое указание на необходимость издания соответствующих нормативных правовых актов.
Вто же время принимаемые Правительством РФ правовые акты в большой степени нуждаются в доработке, отдельные проблемы правотворческой деятельности Правительства РФ до сих пор сохраняются. Представляется, что повышению эффективности и качества правовых актов Правительства РФ могло бы способствовать выделение их различных разновидностей по содержанию, установление четких различий между ними и предметов их правового регулирования.
Правотворческая практика федеральных органов исполнительной власти. По своей правовой природе правовые акты федеральных органов исполнительной власти составляют самую сложную и многообразную часть законодательства. В силу своей отраслевой и функциональной направленности они наиболее многочисленны, чем обусловлена актуальность проведения многих теоретических и практических исследований по данной проблеме.
В процессе повседневной реализации компетенции федеральных органов исполнительной власти возникает потребность в конкретизации и детализации норм федеральных законов, нормативно-правовой регламентации отношений, не урегулированных или частично урегулированных законами. Эта задача решается посредством издания актов федеральных органов исполнительной власти. По мнению Р.Ф. Васильева, "при всем множестве актов управления среди них нет хотя бы двух, которые были бы абсолютно тождественными. Каждый акт имеет свою специфику, выраженную содержанием предписаний и совокупностью элементов его юридической природы, а следовательно, может рассматриваться как отдельное правовое явление" <1>.
--------------------------------
<1> Васильев Р.Ф. Исследование актов государственного управления (необходимость, направления). С. 9.
Содержание и характер предписаний правовых актов федеральных органов исполнительной власти предопределяются сущностью реализуемых с их помощью функций и полномочий государственных органов.
Базовые полномочия федеральных органов исполнительной власти по принятию правовых актов предусмотрены Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314. В соответствии с ним федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральные службы и федеральные агентства в пределах своей компетенции издают индивидуальные правовые акты и не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование. Сказанное не касается случаев, предусмотренных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
Таким образом, основными органами исполнительной власти, которые вправе издавать нормативные акты, являются федеральные министерства.
Правовые акты федеральных министерств занимают особое место в системе законодательства. Прежде всего это предопределено положением данных органов в
государственном механизме, а также характером выполняемых ими функций и задач. Акты министерств многочисленны, так как они призваны осуществлять детальное регулирование оперативных вопросов. Особое место данных правовых актов обусловлено статусом и обширными полномочиями этих федеральных органов по разработке государственной политики.
Федеральные службы и федеральные агентства наделяются полномочиями по изданию нормативных правовых актов указами Президента РФ, если руководство данными органами осуществляет глава государства. Согласно ст. 32 Закона "О Правительстве Российской Федерации" Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов. В остальных случаях федеральные службы и федеральные агентства наделяются полномочиями по изданию нормативных правовых актов постановлениями Правительства РФ.
Некоторые федеральные службы в соответствии с положениями о них не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование. Однако в отдельных указах Президента РФ или постановлениях Правительства РФ такие их полномочия предусмотрены. Например, в соответствии с п. 7 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору <1> данная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, а также управление государственным имуществом и оказание платных услуг. Вместе с тем согласно Постановлению Правительства РФ от 14 декабря 2009 г. N 1009 нормативноправовое регулирование в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов осуществляется Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору в соответствии с ее полномочиями. Этим же Постановлением Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека предоставлены нормотворческие полномочия.
--------------------------------
<1> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 327.
Объем нормотворческих полномочий федеральных министерств выявить достаточно сложно. Ярким примером сказанного является Постановление Правительства РФ от 26 августа 2013 г. N 739 "Об отдельных вопросах государственного регулирования, контроля и надзора в сфере финансового рынка Российской Федерации", в котором предусмотрены дополнительные нормотворческие полномочия Министерства труда и социальной защиты РФ и Министерства финансов РФ.
Отдельные положения о федеральных службах, помимо наделения их полномочиями по изданию нормативных правовых актов, возлагают на них функции по разработке государственной политики. Например, такими широкими полномочиями в данной сфере обладают Федеральная служба охраны РФ и Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).
При этом следует отметить, что в последние годы неоправданно широкие полномочия некоторых федеральных служб были сокращены. Так, функций по разработке государственной политики оказались лишенными Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка и Федеральная таможенная служба.
Выполняют функции по разработке и реализации государственной политики и нормативноправовому регулированию федеральные агентства, например Федеральное космическое агентство. Кроме того, совмещают функции по контролю и надзору с функциями по
предоставлению государственных услуг Федеральное агентство лесного хозяйства и Федеральное агентство по рыболовству.
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2009 г. N 314 такие полномочия предусмотрены в отношении федеральных министерств, так как разработка государственной политики является наиболее важной функцией государственного управления. Хотя в данном Указе прямого запрета на осуществление федеральными службами и федеральными агентствами подобных функций не установлено, представляется, что это является прерогативой федеральных министерств.
Наделение федеральных служб и федеральных агентств функциями по разработке государственной политики в определенной сфере может привести к различного рода коллизиям. Во многих законах и иных правовых актах не упоминается наименование конкретного органа исполнительной власти, а используется юридическая конструкция "федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере...". Как правило, под таким федеральным органом подразумевается министерство. Однако на практике данным органом может оказаться федеральная служба или федеральное агентство. Зачастую разобраться в подобных ситуациях бывает непросто.
Таким образом, около 1/3 федеральных служб и федеральных агентств изначально на основании положений о них выполняют нормотворческие функции, которые Указом Президента РФ от 9 марта 2009 г. N 314 не были для них установлены.
Анализ положений о федеральных органах исполнительной власти свидетельствует о том, что в них используются различные способы закрепления правотворческих полномочий соответствующих органов.
Положения могут содержать указание на то, что нормативные правовые акты принимаются федеральным органом исполнительной власти в определенной сфере или области, если эти вопросы не являются предметом регулирования Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ или Правительства РФ. Иными словами, федеральный орган фактически ничем не ограничен, кроме своей компетенции.
Аналогичным способом закрепления правотворческих полномочий является указание на то, что федеральный орган исполнительной власти принимает нормативные правовые акты по
вопросам, относящимся к сфере его деятельности. Хотя в данном случае конкретные вопросы не перечисляются, представляется, что таким способом устанавливается более узкий круг предметов правового регулирования.
Другой способ заключается в перечислении нескольких общих вопросов, относящихся к компетенции федерального органа. Например, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю осуществляет нормативно-правовое регулирование вопросов обеспечения безопасности информации в ключевых системах информационной инфраструктуры; противодействия техническим разведкам; технической защиты информации; проведения экспортного контроля <1>.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1085 "Вопросы Федеральной службы по техническому и экспортному контролю".
Отдельные положения о федеральных органах исполнительной власти содержат прямой перечень принимаемых ими нормативных правовых актов. В частности, Положение о