Выдрин И. В

Общественные объединения как организационные формы реализации…

ных церквей при Московском Патриархате) либо иностранной религиозной организацией, функционирующей за пределами России (ей «может быть предоставлено право открытия своего представительства» в России). Представительство иностранной религиозной организации не может заниматься культовой и иной религиозной деятельностью, на него не распространяется статус религиозного объединения (п. 3 ст. 13 Закона о свободе совести). Вместе с тем иностранные представительства подлежат государственной регистрации244.

Законодательство устанавливает случаи отказа в государственной регистрации религиозных объединений, их ликвидации, установления запрета на деятельность и приостановления деятельности.

Отказ в регистрации связывается с признанием целей и деятельности религиозного объединения противоречащими Конституции и законодательству Российской Федерации или же с неправомочностью учредителей (ст.ст. 9, 12 Закона о свободе совести).

Религиозные объединения могут быть ликвидированы по решению учредителей, органа, уполномоченного на то религиозной организацией или судом. Например, неоднократное непредставление организацией обновленных сведений, необходимых для внесения изменений в единый государственный реестр юридических лиц, служит основанием для обращения в суд с требованием о признании данной организацией прекратившей деятельность (ст.ст. 8, 14 Закона о свободе совести).

Основаниями ликвидации религиозной организации (религиозной группы) и запрета на ее деятельность в судебном порядке являются случаи, установленные п. 2 ст. 14 Закона о свободе совести. В их числе, например, действия, направленные на осуществление экстремистской деятельности; принуждение к разрушению семьи; воспрепятствование получению обязательного образования; принуждение членов религиозного объединения к отчуждению принадлежащего им имущества в пользу религиозного объединения. Субъектами, инициирующими ликвидацию религиозных объединений либо запрет ее деятельности в суде, являются органы прокуратуры, Министерство юстиции РФ, его территориальные органы, а также органы местного самоуправления.

244 Приказ Минюста России от 28 июня 2012 г. № 122 «Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством юстиции Российской Федерации государственной услуги по принятию решения о регистрации представительств иностранных религиозных организаций и внесении сведений о филиалах и представительствах международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций в реестр филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций» // Российская газета. 2012. 31 августа.

251

Глава 10

Деятельность религиозного объединения может быть приостановлена в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности».

§ 4. Некоммерческие организации как форма участия граждан в социальной жизни общества

Самостоятельным видом общественных объединений являются некоторые некоммерческие организации, статус и виды которых установлены Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7 ФЗ «О некоммерческих организациях»245. На единство признаков общественных и некоммерческих объединений указывают цели их создания и виды. Некоммерческие организации учреждаются для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан, оказания юридической помощи, в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Некоммерческие организации не имеют извлечение прибыли в качестве основной своей цели и не распределяют полученную прибыль между участниками.

Некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных объединений, общин коренных малочисленных народов Российской Федерации, казачьих обществ, некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, в иных формах. С 2010 г. в отдельную группу выделены социально ориентированные некоммерческие организации, которые осуществляют разностороннюю деятельность по социальной поддержке и защите граждан, оказанию помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий и катастроф, охране окружающей среды, профилактике социально опасных форм поведения граждан и т.д.246

Реализующиеся в процессе объединения интересы граждан находят отражение в характеристике организационно-правовых форм некоммер-

245Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 145.

246См.: Федеральный закон от 5 апреля 2010 г. № 40 ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 15. Ст. 1736.

252

Общественные объединения как организационные формы реализации…

ческих организаций. Например, общественные и религиозные объединения

(тоже считающиеся некоммерческими организациями) создаются на основе общности интересов граждан для удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей. Общинами коренных и малочисленных народов Российской Федерации признаются формы самоорганизации лиц, объединяемых по кровно-родственному (семья, род) и территориальнососедскому принципам, в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры. Казачьи общества считаются формой самоорганизации граждан России, объединившихся на основе общности интересов в целях возрождения казачества, защиты его прав, сохранения традиционных образа жизни, хозяйствования и культуры. Некоммерческие фонды по замыслу федерального законодателя преследуют социальные, благотворительные, культурные, образовательные и иные общественно полезные цели. Некоммерческие партнерства группируют граждан для достижения самых разнообразных целей в социальной сфере, осуществления благотворительных, научных, духовных, иных нематериальных потребностей участников.

В данном случае называются те некоммерческие организации, которые четко идентифицируются по целевому признаку, состоящему в удовлетворении запросов их участников, защиты прав и законных интересов граждан, в том числе реализации права людей на объединение (то, что роднит их с общественными объединениями). Совершенно очевидно, что данный принцип положен в основу формирования и деятельности таких организаций, как казачьи общества и общины коренных малочисленных народов. На принадлежность к общественным объединениям таких некоммерческих организаций как общественные и религиозные организации указывают их общие организационно-правовые формы (ст. 6 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

На общность общественных объединений и некоммерческих организаций в качестве субъектов, реализующих право граждан на объединение, указывает и Конституционный Суд РФ, который полагает, что предусмотренные Федеральным законом «О некоммерческих организациях» правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций распространяются и на общественные объединения как юридические лица. Суд, акцентируя внимание на традиционных формах реализации конституционного права граждан на объединение (политические партии, религиозные объединения, профсоюзы), подчеркивает, что данное право может осуществляться посредством ассоциации граждан в другие формы объединений, посредством которых

253

Глава 10

граждане получают возможность на основе общих идей и совместными усилиями добиваться общих целей. Перечисляя эти цели, Конституционный Суд называет в том числе социально-экономические, культурные, научные, природоохранные и иные цели, тождественные как раз целям деятельности некоммерческих организаций. Особенность последних кроется в том, что некоммерческие организации являются правовой формой объединений граждан в качестве юридических лиц247.

Федеральный законодатель, подразумевая под некоммерческими организациями часть общественных объединений (для чего, например, использует оборот «общественные объединения и иные некоммерческие организации»), в то же время разграничивает их, расширяя перечень некоммерческих организаций до государственных корпораций и компаний, бюджетных, автономных и казенных учреждений. Последние никак не могут быть отнесены к общественным объединениям в силу целей своего создания и деятельности, иных критериев, положенных в основу их формирования.

Государственные и муниципальные органы власти могут оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку посредством осуществления закупок у них товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, предоставления гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку, льгот по уплате налогов и сборов. В особенности это касается социально ориентированных некоммерческих организаций, формы оказания помощи которым со стороны органов публичной власти расширены до финансовой, имущественной и материальной поддержки за счет бюджетных ассигнований, передачи во владение или пользование государственного и муниципального имущества248. Оказание информационной поддержки ведется за счет создания органами власти федеральных, региональных, муниципальных информационных систем и информацион-

247В частности, постановление Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2014 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 2 и пункта 7 статьи 32 Федерального закона “О некоммерческих организациях”, части шестой статьи 29 Федерального закона “Об общественных объединениях” и части 1 статьи 19.34 Кодекса РФ об административных правонарушениях в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, фонда “Костромской центр поддержки общественных инициатив”, граждан Л.Г. Кузьминой, С.М. Смиренского и В.П. Юкечева» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 16. Ст. 1921.

248См.: Постановление Правительства РФ от 23 августа 2011 г. № 713 «О предоставлении поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 35. Ст. 5097.

254

Общественные объединения как организационные формы реализации…

но-телекоммуникационных сетей и обеспечения их функционирования в целях реализации государственной политики в области поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций. Органы исполнительной власти, оказывающие помощь таким некоммерческим организациям, формируют и ведут федеральные, государственные и муниципальные реестры социально ориентированных некоммерческих организаций.

§ 5. Правовой статус Общественной палаты Российской Федерации. Правовые основы общественного контроля

Органом, обеспечивающим согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений и некоммерческих организаций, органов публичной власти всех уровней для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан, конституционного строя и демократических принципов развития гражданского общества, является Общественная палата Российской Федерации. Ее статус регламентируется Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. № 32 ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации», возложившим на нее еще одну миссию – осуществление общественного контроля за деятельностью федеральных, региональных, муниципальных органов исполнительной власти. По сути своей Общественная палата наделяется правами центра по выработке и согласованию общественных и государственных интересов в целях защиты конституционных устоев гражданского общества и государства. В этих рамках она выполняет функции привлечения граждан, общественных объединений и иных некоммерческих организаций, выдвижения гражданских инициатив, проведения общественной экспертизы нормативных правовых актов, осуществления общественного контроля, выработки рекомендаций и т.д.

Общественная палата РФ состоит из 168 членов, 40 из которых утверждаются Президентом РФ, 85 представляют общественные палаты субъектов РФ, 43 – общественные объединения и иные некоммерческие организации. Президентская часть Палаты формируется по специальной процедуре, главным в которой является предложение главы государства потенциальному кандидату. Отбор претендентов проводится среди людей, имеющих особые заслуги перед государством и обществом, в результате консультаций с общественными объединениями и российскими ака-

255

Глава 10

демиями наук. Половину из президентской части Палаты составляют люди творческих профессий, представители профсоюзов, объединений работодателей, иных субъектов, указанных в законе. Члены, вошедшие в состав Палаты, утверждаются указом главы государства. Региональные общественные палаты на заседаниях избирают большинством голосов из своего состава путем тайного альтернативного голосования по одному представителю. Факт избрания должен быть подтвержден выпиской из протокола заседания палаты субъекта РФ.

Вошедшие в состав Палаты члены образуют рабочую группу для организации и проведения конкурса по отбору оставшихся 43 членов – представителей общероссийских общественных объединений по четырнадцати направлениям общественной деятельности, определенным данной группой. Не менее половины этих направлений должны быть определены с учетом обеспечения представительства профессиональных, творческих союзов, объединений работодателей и их ассоциаций, профессиональных объединений и т.д. Выдвижение своих представителей оформляется решениями руководящих коллегиальных органов общественных объединений. Рабочая группа включает выдвинутых представителей в список участников рейтингового интернет-голосования. В голосовании могут принять участие российские граждане, обладающие избирательным правом (проголосовать можно один раз за одного представителя общественного объединения). В конечном итоге рабочая группа определяет в состав Палаты по три представителя общественных объединений, набравших большинство голосов, а также одного представителя, набравшего большинство голосов среди представителей объединений, занявших четвертые места в своих направлениях деятельности.

Срок полномочий членов Общественной палаты РФ истекает через три года со дня ее первого пленарного заседания. На период работы члены Палаты приостанавливают свое членство в политической партии. Они не могут группироваться в Палате по принципу национальной, религиозной, региональной или партийной принадлежности. При осуществлении своих полномочий члены Палаты не связаны решениями, выдвинувшими их общественными объединениями.

Не участвуют в выдвижении кандидатов в члены Палаты: политические партии, некоммерческие организации: зарегистрированные менее чем за год до истечения срока полномочий членов палаты действующего созыва; которым вынесено предупреждение о недопустимости экстремистской деятельности; деятельность которых была приостановлена по мотивам противодействия экстремизму.

256

Общественные объединения как организационные формы реализации…

Членом Общественной палаты РФ могут быть только российские граждане 18-летнего возраста. В числе работающих в Палате не могут быть те, кто напрямую связаны с властью, в сущности, ее олицетворяют и представляют: находящиеся на государственной и муниципальной службе, замещающие государственные и муниципальные должности, судьи, депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации или Правительства РФ. Закрыт путь в Общественную палату недееспособным, имеющим непогашенную или неснятую судимость, членам Общественной палаты, нарушившим Кодекс этики членов палаты249.

Органами Общественной палаты РФ являются ее совет (постоянно действующий коллегиальный орган), секретарь Палаты, его заместители, комиссии и рабочие группы, аппарат палаты250. Основными формами работы законодательство называет пленарные заседания Палаты (проводятся не реже двух раз в год), заседания совета Палаты, комиссий и рабочих групп. Помимо этого Палата имеет право проводить гражданские форумы, общественные слушания, давать заключения о нарушениях законодательства, проводить экспертизу проектов законов и иных нормативных правовых актов, направлять членов Палаты для участия в работе комитетов и комиссий Совета Федерации, Государственной Думы, в заседаниях коллегиальных органов исполнительной власти. В отдельную форму работы выделена общественная экспертиза проектов законов о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих вопросы государственной социальной политики и конституционных прав граждан в области социального обеспечения, обеспечения общественной безопасности и правопорядка. Экспертиза проводится в соответствии с Федеральным законом «Об общественной палате Российской Федерации» и Положением о порядке проведения общественной экспертизы, утвержденным решением совета Общественной палаты РФ от 15 мая 2008 г.

Решения Палаты принимаются в форме заключений, предложений, обращений и носят рекомендательный характер. Заключения принимаются по результатам экспертизы проектов законов, иных нормативных правовых актов и направляются конкретному адресату по принадлежности. Заключения, касающиеся законопроектов о конституционных поправках, проектов федеральных конституционных и федеральных законов, подле-

249Принят на втором пленарном заседании Общественной палаты РФ 14 февраля 2006 г.

250См.: Постановление Правительства РФ от 31 мая 2012 г. № 540 «Об утверждении устава федерального казенного учреждения “Аппарат Общественной палаты Российской Федерации”» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 24. Ст. 3178.

257

9  Коллектив авторов

Глава 10

жат обязательному рассмотрению Советом Федерации, Государственной Думой. То же касается проектов нормативных актов, подготовленных Правительством РФ. Органы власти обязаны проинформировать Общественную палату о результатах рассмотрения ее обращений в течение месяца со дня его регистрации.

Появление Общественной палаты РФ стало сигналом для создания подобных структур в субъектах Федерации и муниципальных образованиях, деятельность которых упорядочивается соответствующими региональными законами и муниципальными правовыми актами.

С принятием Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212 ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»251 одним из главных направлений в работе общественных палат становится общественный контроль – деятельность, осуществляемая в целях наблюдения за органами власти, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими отдельные публичные полномочия. Общественный контроль подразумевает также общественные проверки, анализ и общественную оценку издаваемых органами власти актов и принимаемых ими решений.

Помимо общественных палат законодатель к субъектам общественного контроля относит общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, законодательных, исполнительных органах субъектов РФ, органах местного самоуправления, общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, группы общественного контроля, иные организационные структуры общественного контроля.

Общественные советы при органах федеральной, региональной и муниципальной власти выполняют консультативно-совещательные функции и участвуют в осуществлении контрольных мероприятий в порядке и формах, установленных законодательством. Общественные наблюдательные комиссии осуществляют контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания. Их полномочия, порядок деятельности регламентируются Федеральным законом от 10 июня 2008 г. № 76 ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».

Общественный контроль осуществляется в формах общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, в формах взаимодействия институтов гражданского общества с органами власти

251 Российская газета. 2014. 23 июля.

258

Общественные объединения как организационные формы реализации…

(общественные обсуждения, публичные слушания и т.п.). Общественный мониторинг представляет собой постоянное или временное наблюдение за деятельностью органов власти, государственных и муниципальных органов. Общественная проверка – совокупность действий по сбору и анализу информации, проверке фактов и обстоятельств, касающихся общественно значимой деятельности органов власти, государственных и муниципальных органов. Общественная экспертиза – анализ и оценка проектов решений, принятых документов, действий (бездействия) органов власти, государственных и муниципальных органов. Общественное обсуждение посвящено обсуждению общественно значимых вопросов, проектов решений властных органов, государственных и муниципальных органов с обязательным участием в таком обсуждении уполномоченных лиц этих органов. Общественные (публичные) слушания – собрание граждан для обсуждения вопросов, касающихся деятельности органов власти, имеющих особую общественную значимость либо затрагивающих права и свободы человека и гражданина, общественных объединений и негосударственных коммерческих организаций.

Идея принятия закона об общественном контроле связана с дополнительной защитой прав граждан, что, конечно, надо приветствовать, но органы власти, в особенности муниципальной, давно ощущают на себе переизбыток внимания со стороны государственных контрольно-надзорных инстанций. Теперь к нему добавляется еще и общественный контроль.

259

Раздел 4

ПУБЛИЧНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 11

Федеративное устройство России

§ 1. Предпосылки и основные вехи становления федерации в России

Согласно ч. 1 ст. 1 Конституции РФ, Россия является федеративным государством или федерацией. Для того чтобы именоваться таким образом, государство должно соответствовать определенным признакам. Под федерацией понимается форма государственного устройства, при которой государство, обладающее едиными федеральными органами государственной власти, единым гражданством и другими признаками государственного единства состоит из субъектов – государственных образований, обладающих своим законодательством и органами государственной власти, строящими отношения с федеральным центром на основе признания его верховенства.

В этом состоит ее основное отличие от унитарного государства, которое подразделяется лишь на административно-территориальные образования и не имеет в своем составе федеративных единиц (субъектов Федерации). Не менее существенным является отличие федеративной формы государственного устройства от конфедераций, которые выполняют координирующую роль, а государства, образующие конфедерацию, обладают полной независимостью.

260