Выдрин И. В

Субъекты Российской Федерации

Например, устав Астраханской области дополнительно включает следующие вопросы: финансовое, валютное, денежно-кредитное регулирование в пределах, установленных федеральным законодательством; регулирование областных энергетических, транспортных, информационных, инженерных и иных систем жизнеобеспечения; международные и внешнеэкономические связи области275.

Устав Ханты-Мансийского автономного округа содержит полномочия по определению политики и принятию программ в сфере экономического, экологического и социального развития автономного округа; разработке и осуществлению политики в образовании, здравоохранении, науке, культуре, социальной защиты населения; развитию и поддержке промышленности, сельского хозяйства, предпринимательства в пределах полномочий автономного округа; заключение договоров с субъектами РФ; поддержке окружных государственных предприятий, учреждений, организаций; средств массовой информации, учредителями которых являются органы государственной власти автономного округа276.

Перечень предметов ведения Республики Саха (Якутия) дополнительно содержит такие положения: защита национально-государственного статуса Республики и осуществление контроля за соблюдением республиканской Конституции; определение и проведение социально-экономи- ческой, демографической и экологической политики; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера; управление промышленностью, агропромышленным комплексом, жилищным и коммунальным хозяйством, торговлей и общественным питанием, бытовым обслуживанием населения, капитальным, жилищным строительством и благоустройством населенных пунктов, дорожным строительством и транспортом; представительство Республики в международных организациях по согласованию с органами государственной власти Российской Федерации277.

Предметы ведения должны быть адекватны условиям и целям развития субъекта РФ, его организационным, материальным и финансовым ресурсам. По предметам ведения субъектов РФ региональные органы государственной власти осуществляют полномочия за счет средств бюджетов регионов.

275См.: Устав Астраханской области от 28 марта 1997 г. // Астраханские известия. 1997. № 15.

276См.: Устав Ханты-Мансийского автономного округа от 26 апреля 1995 г. // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. 2000. № 10. Ст. 722.

277См.: Конституция Республики Саха (Якутия) от 17 октября 2002 г. // Якутия. 2000. № 210.

291

Глава 12

§4. Порядок принятия в Российскую Федерацию

иобразования в ее составе нового субъекта

Конституция РФ предусматривает возможность изменения перечня составляющих ее субъектов. Это может быть осуществлено путем принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта (ч. 2 ст. 65). Данные процедуры урегулированы Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»278.

Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта – процедура, преду­ сматривающая изменение состава субъектов РФ в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта – это процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части.

Федеральный конституционный закон закрепляет принципы, условия и процедуры принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта.

Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта должны осуществляться только на добровольной основе. Принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части должно осуществляться по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства.

При принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы России, принципы федеративного устройства, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социально-экономические возможности.

Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта – сложная процедура, участниками которой являются Российская Федерация и иностранное государство или его часть.

Инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства (его части) и заключения соответствующего международного договора является данное ино-

278 Собрание законодательства РФ. 2001. № 52. Ч. 1. Ст. 4916.

292

Субъекты Российской Федерации

странное государство. Это предложение направляется Президенту РФ, который уведомляет о нем Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ и проводит с ними консультации. Рассмотрение предложения иностранного государства и принятие решения о заключении с ним международного договора осуществляются в соответствии с Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации».

Международный договор о принятии в Российскую Федерацию иностранного государства или его части должен урегулировать следующие вопросы: наименование и статус нового субъекта Российской Федерации; порядок приобретения российского гражданства лицами, проживающими на присоединяемой территории; правопреемство в отношении членства иностранного государства в международных организациях; правопреемство в отношении имущества присоединяемого государства; действие российского законодательства на территории нового субъекта; функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления иностранного государства на территории нового субъекта; переходный период для интеграции нового субъекта в политическую, правовую, экономическую, финансовую системы Российской Федерации. По отдельным вопросам с данным иностранным государством могут быть подписаны специальные протоколы, подлежащие ратификации одновременно с ратификацией международного договора.

После подписания международного договора Президент РФ обращается в Конституционный Суд с запросом о проверке соответствия Конституции РФ данного международного договора.

В случае если Конституционный Суд признает не вступивший в силу международный договор соответствующим Конституции РФ, то он вносится в Государственную Думу на ратификацию. Одновременно с международным договором в Государственную Думу вносится проект федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта.

Проект федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта должен содержать положения, определяющие: наименование, статус и границы нового субъекта, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы, а также в систему органов государственной власти Российской Федерации. В проекте могут содержаться и другие положения, вытекающие из международного договора и протоколов к нему.

293

Глава 12

На основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта вносятся изменения в ст. 65 Конституции РФ, определяющую федеративный состав нашей страны.

Первым таким законом в практике современного российского федерализма и конституционализма одновременно стал Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя»279.

Возвращение Крыма явилось, таким образом, актом не только большого исторического значения, но и событием конституционно-правового характера. Республика Крым считается принятой в состав России с даты подписания Договора от 18 марта 2014 г. между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе России новых субъектов. С этой же даты новые субъекты Российской Федерации – Республика Крым и город федерального значения Севастополь – считаются образованными (ч. 1 ст. 2 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г.).

Правовую основу принятия Крыма в состав Российской Федерации составили следующие документы. Во-первых, Декларация от 11 марта 2014 г. о независимости Автономной Республики Крым и города Севастополя, провозгласившая Крым суверенным государством. Во-вторых, результаты крымского референдума от 16 марта 2014 г., поддержавшего вопрос о воссоединении Крыма с Россией на правах нового субъекта РФ. В-третьих, Договор от 18 марта 2014 г. между Россией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов. В-четвертых, заключение Конституционного Суда РФ о соответствии данного Договора Конституции РФ (постановление от 19 марта 2014 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов»). В-пятых, сам Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 г.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта представляет собой сложную процедуру, участниками которой являются субъекты РФ и Российская Федерация. Образование в составе Российской

279 Российская газета. 2014. 24 марта.

294

Субъекты Российской Федерации

Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ.

Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта должна исходить от субъектов РФ, заинтересованных в объединении. Она оформляется совместным предложением законодательных органов государственной власти и высших должностных лиц этих субъектов.

Предложение об образовании в составе России нового субъекта направляется Президенту РФ. Оно должно содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социаль- но-экономических и иных последствий, связанных с образованием нового субъекта РФ. Кроме того, оно содержит предложения по вопросам правопреемства в отношении собственности объединяющихся субъектов РФ, об изменениях федерального бюджета в связи с процедурой объединения, о функционировании органов власти объединяющихся субъектов и формировании новых органов, о действии на территории нового субъекта нормативных актов прежних субъектов РФ, о предполагаемых сроках проведения референдумов в объединяющихся субъектах.

Президент уведомляет о полученном предложении Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ и при необходимости проводит с ними консультации.

Обязательным этапом является проведение референдумов в каждом из объединяющихся субъектов РФ. Если результаты референдума хотя бы в одном субъекте РФ окажутся отрицательными, то повторная инициатива объединения может быть выдвинута теми же заинтересованными субъектами не ранее чем через год. В случае положительного решения Президент РФ вносит в Государственную Думу проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта. Этот законопроект должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта РФ, положения о прекращении существования объединяющихся регионов, заключительные и переходные положения.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» направлен на укрупнение субъектов РФ с одновременным сокращением их числа. На его основе было образовано пять новых субъектов РФ: Пермский край (в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа); Красноярский край (в результате объединения Красноярского края с входящими в его состав Таймырским и Эвенкийским автономными округами); Кам-

295

Глава 12

чатский край (в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа); Иркутская область (в результате объединения Иркутской области с входящим в ее состав Усть-Ордынским Бурятским автономным округом); Забайкальский край (в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа). Объединительный процесс охватил края, области с входящими в их состав автономными округами.

Таким образом, процедура, направленная на объединение субъектов РФ, приводит к образованию нового субъекта Федерации в результате коренного переустройства объединяемых субъектов РФ.

296

Глава 13

Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации

§ 1. Понятие административно-территориального устройства и особенности его правового регулирования

Административно-территориальное устройство – конституцион- но-правовой институт, занимающий промежуточное положение между федеративным устройством Российского государства (федеративное территориальное устройство, связанное с делением страны на субъекты Федерации) и территориальной организацией, приспособленной для функционирования органов местного самоуправления (муниципальное территориальное устройство, касающееся разграничения субъектов РФ на муниципальные образования). Это обстоятельство существенно сказывается на фактическом состоянии данного института, которое де-юре существует, а де-факто зачастую находится в тени местного самоуправления.

Административно-территориальное устройство находится вне пределов исключительной компетенции Российской Федерации и предметов ее совместного ведения с субъектами РФ (ст.ст. 71, 72 Конституции РФ). Значит, оно отнесено к компетенции российских регионов, что и подтверждается федеральным и региональным законодательством. В частности, в ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» сказано, что административно-территориальное устройство устанавливается законом субъекта РФ. Вот собственно и вся регламентация. Правда, до настоящего времени свое действие сохраняет Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР»280, который в отсутствие возможности принятия по данному вопросу федерального

280 Ведомости ВС РСФСР. 1982. № 34. Ст. 1271.

297

Глава 13

акта играет роль документа, содержащего общие для субъектов РФ подходы при решении вопросов административно-территориальной нарезки их территории. Возможно, по этой причине его и не отменяют, сохраняя в таком виде централизованное присутствие в данной сфере.

Содержательно-ключевое регулирование в этой области отношений отводится, во-первых, региональным конституциям и уставам, во-вторых, специальным законодательным актам с однотипным названием «об адми- нистративно-территориальном устройстве» субъектов РФ. Все они определяют его понятие, классификацию административно-территориальных единиц, организационно-процедурные моменты, связанные с приобретением и изменением их статуса. Именно эти положения составляют основу указанных законов, образуют их структуру.

Конституционно-уставное законодательство регионов демонстрирует разные подходы. Образцом лаконичности в данном отношении может служить устав Ленинградской области: «Административно-территори- альное устройство определяется областным законом, проект которого вносится губернатором области» (и ничего более по этому вопросу). Напротив, развернутую регламентацию содержит устав Красноярского края, который устанавливает виды административно-территориальных единиц, попутно проводит целевое различие между административно-территори- альным и муниципальным территориальным устройством. Устав ЯмалоНенецкого автономного округа фиксирует принципы административнотерриториального устройства: соответствие исторически сложившейся системе расселения в округе; обеспечение эффективности государственного управления и местного самоуправления; развитие национальных культур, культурно-бытовых традиций, хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера.

В большинстве же своем конституции и уставы субъектов РФ ограничиваются классификацией административно-территориальных единиц, иногда перечислением их наименований (как правило, районов и городов республиканского, областного, краевого, окружного и районного значения), обязательной ссылкой на собственный закон об административнотерриториальном устройстве, в том смысле, что он исчерпывающим образом регламентирует различные аспекты данной проблематики.

Именно эти законы содержат определение административно-терри- ториального устройства, которое почти всегда предстает как территориальная организация, порой как территориальное деление (Костромская область), представляющая собой систему, реже совокупность (Республика Башкортостан) административно-территориальных и территориальных

298

Административно-территориальноеустройствосубъектов РоссийскойФедерации

единиц (Красноярский край), систему административно-территориаль- ных единиц и населенных пунктов (Приморский край), систему объектов административно-территориального деления (Калининградская область).

Итак, административно-территориальное устройство – это территориальная организация субъекта Федерации, предусматривающая его деление на административно-территориальные единицы и населенные пункты (территориальные единицы).

Какие факторы влияют на административно-территориальное устройство и каково его главное функциональное назначение? В качестве условий разграничения собственной территории субъекты Федерации, как правило, признают учет исторических и культурных традиций, что особенно характерно для регионов с компактно проживающим коренным населением, наработанные за предшествующее время экономические и хозяйственные связи, сложившуюся социальную инфраструктуру. Между тем главная цель оптимально устроенного административно-территориального деления заключается в обеспечении эффективного государственного и муниципального управления (Ямало-Ненецкий автономный округ), формировании организационно-правовой основы функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, участии граждан в управлении государственными и общественными делами (Челябинская область), создании территориальной основы функционирования органов власти (Ханты-Мансийский автономный округ – Югра). Подобные формулировки присущи всем или почти всем региональным законодательным актам такой тематики.

Отличие состоит в том, для организации какой власти приспособлено административно-территориальное устройство? Некоторые субъекты РФ прямо признают, что только для осуществления функций государственного управления (например, Московская область, Республика Татарстан, Красноярский край). Но это положение выдерживается далеко не везде. Нередко органы государственной власти и управления или их территориальные подразделения в административных единицах просто отсутствуют. Их создание не всегда рационально, да к тому же накладно с точки зрения финансовых затрат, поэтому управленческие функции выполняют здесь все те же органы местного самоуправления. Это обстоятельство, пусть косвенно, но признается законами Московской области и Красноярского края. Одним из принципов административно-территориального устройства называется принцип его взаимосвязи с «территориальной организацией местного самоуправления» (Московская область), с «муниципальным территориальным делением» (Красноярский край).

299

Глава 13

Подавляющее большинство регионов полагает, что административная сетка служит целям устройства и государственной власти, и местного самоуправления одновременно. Как правило, соответствующая установка содержится в самом определении административно-территориального устройства (Костромская область, Пермский край). Порой данный вывод следует из понятия административно-территориальной единицы, трактуемой как часть территории региона, в границах которой исполняют свои полномочия органы государственной власти и (или) органы местного самоуправления (Кировская область). Есть и другой вариант, прямо отождествляющий муниципальные образования с административными единицами. Так, в областном законе Ленинградской области от 26 мая 2010 г. «Об администра- тивно-территориальном устройстве Ленинградской области и порядке его изменения» к административно-территориальным единицам отнесены муниципальные образования в статусе муниципальных районов, городских округов и поселений. Более того, границы административных единиц, сказано в данном законе, совпадают с границами муниципальных образований. В законе от 26 октября 2006 г. «Об административно-территориальном устройстве Челябинской области» административной единицей называется территория, находящаяся в юрисдикции органов государственной власти и местного самоуправления и являющаяся муниципальным образованием.

Таким образом, напрашивается следующий вывод: административ- но-территориальные единицы и муниципальные образования – явления, оказавшиеся в современной России очень близкими. Они зачастую представляют собой одну и ту же территорию, существуют в одних и тех же административных и муниципальных границах, но только с точки зрения административно-территориального устройства, они всегда – административные единицы, а с позиции организации местного самоуправления – исключительно муниципальные образования. Просто с «приходом» в Россию местного самоуправления произошло наложение его территориальной организации на существующую сетку административно-терри- ториального устройства. Местное самоуправление в силу своего высокого конституционно-правового статуса (основы конституционного строя, формы народовластия) возобладало над административно-территориаль- ным устройством, значение которого, напротив, несколько померкло. Отсюда и произнесенные в начале этого параграфа слова о двусмысленном положении данного института.

Но все же списывать со счетов административно-территориальную конструкцию было бы ошибочным. Как представляется, по четырем основным причинам.

300