Выдрин И. В

Административно-территориальноеустройствосубъектов РоссийскойФедерации

Во-первых, отдельные субъекты РФ, как уже отмечалось, резервируют ее для целей осуществления государственного управления (Московская область, Республика Татарстан, Красноярский край), формирования и (или) деятельности органов государственной власти (Забайкальский край). Очевидно, что такому развитию событий в немалой степени поспособствовал Конституционный Суд РФ, разъяснивший, что система органов государственной власти субъектов РФ может включать в себя помимо высших органов также их территориальные подразделения, созданные в административно-территориальных единицах региона281.

Во-вторых, административно-территориальное устройство части субъектов РФ сопряжено с созданием административно-территориальных единиц с особым статусом, границы которых не совпадают с границами муниципальных образований. Примером таких территорий являются административные округа в Ленинградской области. Они образуются для: контроля над осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; соблюдения условий контракта с главой местной администрации в части выполнения таких полномочий; исполнения отдельных государственных полномочий, осуществление которых затруднено органами исполнительной власти Ленинградской области; организации и координации работы территориальных подразделений областных органов исполнительной власти. В конечном итоге формирование административных округов связано опять-таки с попытками оптимизации регионального государственного управления (все остальные административные единицы в Ленинградской области отождествляются с муниципальными образованиями).

В-третьих, в специальные административно-территориальные единицы трансформировались некоторые бывшие национально-государственные автономии. Такой статус получили, например, Корякский автономный округ в составе Камчатского края, Агинский Бурятский автономный округ в Забайкальском крае, Таймырский Долгано-Ненецкий и Эвенкийский автономные округа (функционирующие ныне в виде районов) в Красноярском крае. В законе об административно-территориальном устройстве Красноярского края образование существующих на особом положении территорий объясняется необходимостью учета их интересов государственной властью края.

281 См.: Постановления Конституционного Суда РФ: от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу

опроверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»; от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 5. Ст. 708; 2000. № 50. Ст. 4943.

301

Глава 13

В-четвертых, сохранение системы административно-территориально- го устройства в качестве элемента территориальной основы Российской Федерации связано также с организацией и осуществлением государственной власти и управления. В непосредственной привязке к административ- но-территориальному делению функционирует ряд элементов федеральной и региональной судебной системы. Так, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»282 районные суды создаются в так называемых судебных районах, территории которых охватывают районы, города, иные соответствующие им административно-территориальные единицы. Этот же принцип действует в Федеральном законе от 17 декабря 1998 г. № 188 ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации»283. В ад- министративно-территориальном (а не муниципальном) образовании с численностью населения менее 15 тыс. человек, согласно данному закону, создается один судебный участок (ст. 4). При их формировании в расчет принимается также количество рассматриваемых в административно-тер- риториальной единице уголовных, гражданских и административных дел.

Другим примером практического использования административнотерриториального устройства служит Федеральный закон от 18 декабря 1997 г. № 152 ФЗ «О наименованиях географических объектов»284, под которыми понимаются именно административно-территориальные единицы, а не муниципальные образования.

Как будто на систему административного устройства завязано создание территориальных звеньев прокуратуры (прокуроры городов, районов)285, территориальных подразделений Федеральной противопожарной службы, формируемых в населенных пунктах286, межрайонных следственных отделов, следственных отделов и отделений Следственного комитета РФ по районам и городам287. О неопределенности в этом вопросе свидетельствует используемая нормативными актами терминология. Все дело в том, что

282Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 898.

283Собрание законодательства РФ. 1998. № 51. Ст. 6270.

284Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5718.

285См.: Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366.

286См.: Постановление Правительства РФ от 20 июня 2005 г. № 385 «О федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 26. Ст. 2649.

287См.: Указ Президента РФ от 14 января 2011 г. № 38 «Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 4. Ст. 572.

302

Административно-территориальноеустройствосубъектов РоссийскойФедерации

города и районы – термины, присущие одновременно законодательству об административно-территориальном устройстве и местном самоуправлении. С точки зрения первого район есть административно-территориаль- ная единица, а вот с позиции второго район – муниципальное образование.

Вдругих случаях организация власти и управления явно сориентирована на муниципально-территориальное деление. Военные комиссариаты субъектов РФ, будучи территориальными органами Министерства обороны, имеют свои муниципальные отделы, создаваемые в городских округах

имуниципальных районах (п. 9 Положения о военных комиссариатах288). В соответствии с Федеральным законом от 28 марта 1998 г. № 53 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»289 военкоматы ведут воинский учет по муниципальным образованиям. Таким же образом устроены территориальные органы МВД России в виде управлений, отделов Министерства внутренних дел по районам, городам и иным муниципальным образованиям290. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52 ФЗ «О са- нитарно-эпидемиологическом благополучии населения»291 предусматривает, что территориальные органы федерального ведомства в сфере сани- тарно-эпидемиологического надзора функционируют в муниципальных образованиях.

Таким образом, существующее раздвоение территориальной организации по типу административно-территориального и муниципального устройства напрямую сказывается на отраслевом законодательстве, содержащихся в нем подходах к организации власти и осуществлению государственного управления.

Взаключение немного статистики. По официальным данным, в Российской Федерации образовано 1868 административных районов, 1099 городов, 328 внутригородских районов и 1295 поселков городского типа292. И хотя эти сведения из Общероссийского классификатора объектов адми- нистративно-территориального деления, они не содержат данных о количестве сельсоветов (сельских округов) и сельских населенных пунктов.

288Указ Президента РФ от 7 декабря 2012 г. № 1609 «Об утверждении Положения о военных комиссариатах» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 50. Ст. 7017.

289Собрание законодательства РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.

290См.: Приказ МВД России от 21 апреля 2011 г. № 222 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне» // Российская газета. 2011. 21 июня.

291Собрание законодательства РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.

292См.: Регионы России. Социально-экономические показатели. 2010: статистич. сб. М.: Росстат, 2010. С. 20–21.

303

Глава 13

§ 2. Виды административнотерриториальных единиц

На принятой ныне в субъектах РФ классификации административ- но-территориальных единиц, критериях, отграничивающих их друг от друга, сказалось влияние Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административнотерриториального устройства РСФСР». Многие его положения стали частью регионального законодательства об административно-терри- ториальном устройстве, которое состоит из двух основных элементов: административно-территориальных единиц и населенных пунктов (территориальных единиц). Впрочем, это разграничение не всегда обязательное, поскольку часть субъектов РФ под административной единицей понимает всю «линейку» существующих территорий, включая в нее и населенные пункты.

Административно-территориальная единица квалифицируется как часть территории субъекта РФ, созданная в фиксированных границах, имеющая собственное официальное наименование и статус. Это самое общее и «простое» определение из всех встречающихся в региональных законодательных актах. По закону Саратовской области, административ- но-территориальная единица – это часть территории области, «включающая определенное географическое пространство с соответствующими населенными пунктами». В Ханты-Мансийском автономном округе они получили статус территориальных образований, «создаваемых органами государственной власти для реализации государственных полномочий». В Башкортостане административная единица – часть территории республики «в установленных границах с одним или несколькими населенными пунктами, полученная в результате административно-территориального деления». В Кировской области – это «часть территории с закрепленными границами, наименованием, статусом и территорией, в границах которой исполняют свои полномочия органы государственной власти и (или) местного самоуправления».

Очевидно, что ключевыми признаками административно-территори- альной единицы являются территория, замкнутая в официально установленных административных границах, собственное наименование и статус (района, города, поселка, сельсовета и т.д.).

304

Административно-территориальноеустройствосубъектов РоссийскойФедерации

Видами административно-территориальных единиц293 признаются районы, внутригородские районы, сельсоветы (Свердловская область), районы, города республиканского значения, районы в городах (Республика Татарстан), районы и города областного значения (Брянская область). Но чаще всего к административным единицам регионы относят районы и сельсоветы (Саратовская область). Эта модель базируется на четком отграничении районов и сельсоветов как административно-территориаль- ных единиц, так сказать в «чистом» виде, от собственно населенных пунктов (городов, сел, деревень и т.д.).

Другая группа субъектов Федерации присваивает статус администра- тивно-территориальных единиц городам с территориальным районом, городам, не имеющим территориального деления, районам, поселкам городского типа, сельсоветам, то есть буквально всему (Челябинская область). В Калужской области точно такой же подход – районы, города, поселки, села, деревни, хутора, железнодорожные станции и разъезды, дачные поселки – административно-территориальные единицы. В таком подходе есть свой резон, так как административная единица (район или сельсовет) уравнивается с точки зрения административно-территориального устройства с населенным пунктом. Кроме того, в таких субъектах РФ администра- тивно-территориальное устройство изначально проецируется под задачи и государственного, и муниципального управления.

Наконец, третья группа регионов признает разные варианты соотношения населенных пунктов и административных единиц (Башкортостан, Удмуртия). Населенный пункт, сказано в законе об административно-тер- риториальном устройстве Республики Удмуртия, может входить в состав территории административно-территориальной единицы, являться адми- нистративно-территориальной единицей или иметь в составе своей территории административно-территориальные единицы.

Таким образом, однозначного ответа на вопрос о том, что понимается под административно-территориальной единицей, не существует. Каждый раз приходится сверяться с нормами законов субъектов РФ об админи- стративно-территориальном устройстве. А они, как видно из вышеизложенного, подходят к его решению различным образом.

Целесообразно привести краткую характеристику ключевых админи- стративно-территориальных единиц.

293 Закон об административно-территориальном устройстве Краснодарского края содержит определение вида (категории) административно-территориальных единиц: это их совокупность, обладающая однородным правовым статусом.

305

Глава 13

Район – административная единица, включающая в свой состав территориально (географически – такое определение тоже встречается), административно и экономически связанные между собой населенные пункты. Какие? Варианты могут быть разными. В Калужской области – сельсоветы, городские и сельские населенные пункты, в Свердловской и Курской областях сельсоветы и городские поселения. В Республике Башкортостан данный перечень включает сельсоветы, поссоветы, а также города районного значения. В Краснодарском крае административно-территориальная единица – это территория, имеющая единый административный центр, объединяющая в своих границах территориально и экономически связанные между собой сельские, поселковые и станичные округа.

Иногда наименования административно-территориальных единиц имеют национальную окраску. Например, в Республике Саха (Якутия) район именуется улусом, который объединяет несколько населенных пунктов с их производственной, социальной инфраструктурой, земельными угодьями, лесными и водными ресурсами. В Тыве районы называются кожуунами, а учитывая, что административное и муниципальное устройство

вданной республике совпадают, кожуун является эквивалентом муниципального района.

ВЯкутии существуют также особые административно-территориаль- ные единицы – национальные административно-территориальные образования в местах компактного проживания представителей коренных народов Севера. Национальные районы как специальные администра- тивно-территориальные единицы существуют в Бурятии. При их создании учитываются исконные виды деятельности, язык, культурно-бытовые традиции, обычаи малочисленных этнических групп. Уже отмечалось, что

вадминистративно-территориальные единицы со специальным статусом превращены бывшие национально-государственные автономии в Красноярском, Камчатском и Забайкальском краях.

Сельсовет (сельский округ) – административно-территориальная единица, в составе которой находится один или несколько сельских населенных пунктов вместе с прилегающими к ним землями. Сельсовет отличается от района тем, что объединяет исключительно сельские населенные пункты, в то время как в состав района могут входить и городские населенные пункты (города районного значения, рабочие поселки). Термин «сельсовет» широко использовался в советский период. В настоящее время он тоже доминирует, хотя в части регионов ему нашлась замена – сельский округ (Ярославская область), сельский и станичный округ (Краснодарский край), наслег (Якутия), сумон (Республика Тыва).

306

Административно-территориальноеустройствосубъектов РоссийскойФедерации

Вторым элементом административно-территориального устройства являются населенные пункты, которые в законодательстве некоторых субъектов РФ обобщенно именуются территориальными единицами. Населенный пункт – место постоянного, компактного проживания людей, приспособленное для жизни, хозяйственной деятельности, отдыха и сосредоточивающее жилые, административные и хозяйственные постройки. В соответствии с законом «Об административно-территориальном устройстве Московской области» населенный пункт – это часть территории, имеющая сосредоточенную застройку в пределах фиксированных границ и служащая постоянным или преимущественным местом проживания

ижизнедеятельности людей. Заселенность и застроенность, пожалуй, два ключевых признака нормативных определений населенных пунктов, встречающихся в разной интерпретации в законах об административно-терри- ториальном устройстве субъектов РФ.

Населенные пункты иногда признаются самостоятельными админи- стративно-территориальными единицами (как правило, это города республиканского, областного, краевого и окружного значения), но чаще всего являются частью административно-территориальной единицы (района или сельсовета), имеют статус административного центра (центра адми- нистративно-территориальной единицы).

Законодательство субъектов РФ различает населенные пункты по видам, помещая в основу такой градации разные критерии. Например, по закону «Об административно-территориальном устройстве Республики Татарстан» населенные пункты в зависимости от численности населения, степени благоустройства и развития социальной, производственной, транспортной и иной инфраструктуры, характера занятости большинства населения, исторических особенностей относятся к категории городских

исельских населенных пунктов. В этом вопросе по-прежнему велико значение Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г., который «вооружил» субъекты РФ самыми разными критериями, отличающими виды населенных пунктов друг от друга.

Городскими населенными пунктами являются города, поселки городского типа. Сельскими населенными пунктами считаются села, деревни, поселки, населенные пункты иного вида, не относящиеся к городским населенным пунктам.

Города, будучи населенными пунктами, делятся на города республиканского, областного, краевого, окружного и районного значения. Вот как определяет статус города республиканского значения законодательство Якутии: это административно-территориальная единица, объединяющая

307

Глава 13

один или несколько населенных пунктов, или административно-территори- альная единица, имеющая разветвленную производственную и социальную инфраструктуру, развитую промышленность. В Татарстане город республиканского значения также имеет статус административно-территориаль- ной единицы, образованной на основе города, не входящего в состав территории района. В соответствии с законодательством Ставропольского края городом краевого значения считается город, являющийся экономическим

икультурным центром, имеющий развитую промышленность. Порой к названным признакам прибавляется демографический фактор. По законодательству Курской области города областного подчинения – населенные пункты, являющиеся экономическими и культурными центрами, имеющие развитую промышленность, с численностью населения свыше 50 тыс. человек. В Рязанской области статусом города областного значения наделяется населенный пункт с численностью жителей не менее 25 тыс. человек.

Города районного значения – населенные пункты, являющиеся культурными и промышленными центрами, с численностью населения не менее 12 тыс. человек, из которых рабочие и служащие и члены их семей составляет не менее 85% (Курская область). Численность населения города районного значения в Рязанской области составляет не менее 10 тыс. человек, 85% которых – это рабочие, служащие и члены их семей.

Большинство субъектов РФ называют самостоятельной администра- тивно-территориальной единицей район в городе (внутригородской район).

По закону Краснодарского края, это такое образование в составе краевого города, которое состоит из части его территории. В Ставропольском крае акцент делается на функциональное назначение внутригородского района, который образуется в целях организации эффективной деятельности органов местного самоуправления или их территориальных и отраслевых подразделений.

Вкатегорию населенных пунктов включаются также поселки, деревни, села, хутора и т.д.

Самое общее определение, которое дается поселку, заключается в том, что это городской населенный пункт, имеющий промышленное значение. Согласно законодательству Ставропольского края численность жителей поселка должна составлять не менее 5 тыс. человек. В Ивановской области под поселком понимается городской населенный пункт с численностью населения более 2 тыс. человек, на территории которого находятся промышленные и торговые предприятия, более двух магазинов площадью свыше 18 кв. м, объекты почтовой связи, не менее одного объекта культурного

иисторического наследия, учреждения здравоохранения и образования.

308

Административно-территориальноеустройствосубъектов РоссийскойФедерации

Во многих субъектах РФ существует различная классификация поселков. В Курской области это рабочие поселки, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы, гидротехнические сооружения, предприятия по производству и переработке сельскохозяйственной продукции, другие экономически важные объекты с численностью населения не менее 3 тыс. человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее 85%.

ВКраснодарском крае это поселки городского типа, на территории которых имеются промышленные организации, объекты строительства, железнодорожные узлы, другие объекты производственной инфраструктуры, основным назначением которых является предоставление населению услуг. Численность жителей в таких поселках составляет не менее 3 тыс. человек. В Татарстане численность населения в поселках городского типа – не менее 5 тыс. человек, 85% которых заняты «несельскохозяйственными видами деятельности». В качестве дополнительных признаков этим населенным пунктам присущи также смешанная застройка, собственная коммунальная система централизованного водоснабжения и теплоснабжения.

Внекоторых регионах законодательство об административно-терри- ториальном устройстве выделяет в качестве самостоятельных населенных пунктов курортные и дачные поселки. Курортный поселок – населенный пункт с численностью жителей не менее 1 тыс. человек, расположенный в местности, имеющей, во-первых, лечебное значение и, во-вторых, на территории которого находятся объекты лечебно-профилактических учреждений (Республика Алтай). Закон «Об административно-территориаль- ном устройстве Республики Башкортостан» содержит еще один признак курортного поселка: количество приезжающих сюда ежегодно для лечения и отдыха составляет не менее 30% населения поселка, с численностью постоянно проживающего населения более 1 тыс. человек.

Дачный поселок – населенный пункт, главным назначением которого является отдых людей. Лишь немногие субъекты Федерации признают этот тип населенного пункта, причем делают это без каких-либо подробностей. Например, закон «Об административно-территориальном устройстве Нижегородской области» называет дачным поселком территориальное образование, в состав которого входит дачный поселок. Никакой ясности данное определение в себе, конечно, не несет. Более содержательным выглядит определение дачного поселка, включенное в закон «Об адми- нистративно-территориальном устройстве Калужской области»: это населенный пункт, назначение которого связано с отдыхом граждан и на территории которого находятся жилые строения с правом регистрации

309

Глава 13

проживания в них. В понимании данного вопроса помогает Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г., расценивающий дачный поселок в качестве территории, основным назначением которой является обслуживание населения городов в качестве санаторных пунктов или мест летнего отдыха.

В подавляющем большинстве случаев поселки квалифицируются как городские населенные пункты, однако встречаются регионы, где они имеют значение сельских населенных пунктов, жители которых заняты преимущественно в сельском хозяйстве. Примером в данном отношении может служить Республика Алтай.

Категория сельских населенных пунктов представлена селами, деревнями, хуторами, иными территориальными единицами, не относящимися к городским населенным пунктам.

Село – населенный пункт с численностью населения свыше 200 человек или исторически имевший статус села (Калужская область), с преимущественно индивидуальной и (или) малоэтажной жилой застройкой, с численностью жителей от 200 человек и выше (Татарстан). В Ивановской области под селом понимается территория с численностью жителей не менее 200 человек, в границах которой находятся сельскохозяйственные предприятия и организации, а также обязательно магазин площадью 18 кв. м.

Деревня – сельский населенный пункт рангом поменьше села. В большей степени они отличаются друг от друга численностью жителей. Например, в Калужской области в разряд деревень попадают населенные пункты с численностью проживающего в нем населения менее 200 человек. В Татарстане деревня отличается от села преимущественно индивидуальной жилой застройкой.

Хутор – населенный пункт, образуемый на землях сельскохозяйственного назначения, выделенный для ведения крестьянского или личного подсобного хозяйства либо имевший статус хутора в прошлом.

Приведенный перечень сельских населенных пунктов не является исчерпывающим. В Приморском крае к ним отнесены также маяки, разъезды и станции, в Курской области – слободы и местечки. В ряде регионов законодательно установлен статус населенных пунктов временного назначения, которые определяются как территории, не имеющие постоянно проживающих граждан или являющиеся объектами служебного назначения в системе какой-либо отрасли хозяйства (Чукотский автономный округ). В Сахалинской области они называются небольшими поселениями (железнодорожные будки, дома лесников, бакенщиков, метеостанции) и приписаны к населенным пунктам, с которыми они связаны в администра-

310