§ 2. Государственная политика и программы поддержки в сфере

малого и среднего предпринимательства

В соответствии с Законом о малом и среднем предпринимательстве (ч. 2 ст. 16) условия и порядок оказания поддержки субъектам малого и среднего бизнеса и организациям, образующим инфраструктуру их поддержки, устанавливаются федеральными, региональными и муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства. Понятие таких программ закреплено в ст. 3 Закона о малом и среднем предпринимательстве.

Федеральные (региональные, муниципальные) программы развития субъектов малого и среднего предпринимательства - нормативные правовые акты Правительства РФ (органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления), в которых определяются перечни мероприятий, направленных на достижение целей государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства, в том числе отдельных категорий субъектов малого и среднего предпринимательства, и осуществляемых в РФ (субъектах РФ, муниципальных образованиях) с указанием объема и источников их финансирования, результативности деятельности федеральных органов исполнительной власти (органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления), ответственных за реализацию указанных мероприятий.

Исходя из данного определения, такие программы должны быть направлены на достижение целей государственной политики в рассматриваемой сфере общественных отношений. Соответствующая дефиниция определена ст. 6 Закона о малом и среднем предпринимательстве.

Государственная политика в области развития малого и среднего предпринимательства в РФ - совокупность правовых, политических, экономических, социальных, информационных, консультационных, образовательных, организационных и иных мер, осуществляемых органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и направленных на обеспечение реализации целей и принципов, установленных Законом о малом и среднем предпринимательстве.

Закон о малом и среднем предпринимательстве определяет цели государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства в РФ:

1) развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в целях формирования конкурентной среды в экономике РФ;

2) обеспечение благоприятных условий для развития субъектов малого и среднего предпринимательства;

3) обеспечение конкурентоспособности субъектов малого и среднего предпринимательства;

4) оказание содействия субъектам малого и среднего предпринимательства в продвижении производимых ими товаров (работ, услуг), результатов интеллектуальной деятельности на рынок РФ и рынки иностранных государств;

5) увеличение количества субъектов малого и среднего предпринимательства;

6) обеспечение занятости населения и развитие самозанятости;

7) увеличение доли производимых субъектами малого и среднего предпринимательства товаров (работ, услуг) в объеме валового внутреннего продукта;

8) увеличение доли уплаченных субъектами малого и среднего предпринимательства налогов в налоговых доходах федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

К основным принципам государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства в РФ относятся:

1) разграничение полномочий по поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

2) ответственность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий для развития субъектов малого и среднего предпринимательства;

3) участие представителей субъектов малого и среднего предпринимательства, некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства, в формировании и реализации государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства, экспертизе проектов нормативных правовых актов РФ, субъектов РФ, правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих развитие малого и среднего предпринимательства;

4) обеспечение равного доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к получению поддержки в соответствии с условиями ее предоставления, установленными федеральными, региональными и муниципальными программами развития малого и среднего предпринимательства.

Таким образом, все нормативные правовые акты, определяющие меры государственной политики в сфере малого и среднего бизнеса, должны отвечать целям и соответствовать принципам, закрепленным в ст. 6 Закона о малом и среднем предпринимательстве.

Государственная политика в области развития малого и среднего предпринимательства в РФ является частью государственной социально-экономической политики, которая, в свою очередь, определяется в принимаемых компетентными органами государственной власти концепциях, стратегиях, прогнозах.

В научной литературе обсуждался вопрос о правовой природе таких документов, как программы, стратеги, концепции, прогнозы и т.п.

Обратимся к этимологии данных терминов.

Программа (от греч. programma - объявление, предписание, распоряжение <1>) - план деятельности, работ <2>.

--------------------------------

<1> Краткий словарь иностранных слов. М., 1976. С. 221.

<2> Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1986. С. 526.

Концепция - (от лат. conceptio - понимание явления, ranceptus - понятие) - система взглядов на что-либо, основная мысль <1>; понятие, образ понятия, способ понимания, соображения и выводы <2>; формулировка, умственный образ, общая мысль, понятие <3>.

--------------------------------

<1> Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1986. С. 252.

<2> Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. С. 154.

<3> Философский словарь / Под ред. М.М. Розенталя. М., 1975. С. 189.

Прогноз - (от греч. prognosis - узнавание вперед <1>) - предвидение, предсказание, основанное на определенных данных; заключение о предстоящем развитии и исходе чего-нибудь на основании каких-либо данных <2>.

--------------------------------

<1> Краткий словарь иностранных слов. М., 1976. С. 221.

<2> Ожегов С.И. Указ. соч. С. 526.

Стратегия - (от греч. strategia - веду войско <1>) - искусство руководства общественной, политической борьбой <2>.

--------------------------------

<1> Краткий словарь иностранных слов. М., 1976. С. 270.

<2> Ожегов С.И. Указ. соч. С. 670.

По мнению Д.В. Грибанова, "по своему целевому назначению и характеру изложения положения стратегии можно оценить как установочные, то есть определяющие цели, задачи, принципы, компетенцию органов государственной власти, основные направления и мероприятия государственной политики. Программы принимаются, как правило, в развитие положений стратегии и определяют перечень конкретных мероприятий на пути достижения определенных в стратегических документах целей и задач" <1>. Определяя правовую природу документов в сфере приватизации, Г.Д. Отнюкова отмечает: "Прогнозный план (программа) приватизации не является нормативным правовым актом, это - акт планирования приватизации объектов государственной собственности на предстоящий год" <2>.

--------------------------------

<1> Грибанов Д.В. Стратегии и программы как специфические правовые документы в сфере инновационного развития // Российская юстиция. 2011. N 11.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Российское предпринимательское право" (отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова) включен в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2011.

<2> Российское предпринимательское право: Учебник / Под ред. И.В. Ершовой, Г.Д. Отнюковой (автор главы - Г.Д. Отнюкова). 4-е изд. М.: Проспект, 2012.

Закон о малом и среднем предпринимательстве квалифицирует программы поддержки в качестве нормативных правовых актов. На практике действующие в настоящее время региональные программы утверждаются подзаконными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Что же касается концепций и прогнозов, то, как представляется, они являются актами планирования (прогнозирования). При этом их не следует квалифицировать в качестве нормативных правовых актов.

На сегодняшний день единая комплексная федеральная программа поддержки малого предпринимательства в России отсутствует. Вместе с тем программные документы на федеральном уровне приняты и реализуются. Так, Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. <1> (далее - Концепция) определяет основные направления долгосрочного социально-экономического развития страны с учетом вызовов предстоящего периода; стратегию достижения поставленных целей, включая способы, направления и этапы; формы и механизмы стратегического партнерства государства, бизнеса и общества; цели, целевые индикаторы, приоритеты и основные задачи долгосрочной государственной политики в социальной сфере, в сфере науки и технологий, а также структурных преобразований в экономике; цели и приоритеты внешнеэкономической политики; параметры пространственного развития российской экономики, цели и задачи территориального развития. В каждом из разделов Концепции определены соответствующие положения применительно к малому и среднему предпринимательству.

--------------------------------

<1> Утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.

На основе одобренных Правительством РФ сценарных условий социально-экономического развития РФ, исходя из ориентиров, приоритетов социально-экономического развития, сформулированных в Концепции и указах Президента РФ от 7 мая 2012 г., Минэкономразвития РФ разработан Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 гг. (далее - Прогноз до 2015 г.) и Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 г. (далее - Прогноз до 2030 г.) <1>.

--------------------------------

<1> Прогнозы официально не опубликованы.

Указанные документы также определяют основные направления государственной политики в отношении малого и среднего предпринимательства и намечают конкретные ориентиры. В частности, Прогноз до 2015 г. уделяет большое внимание малому и среднему бизнесу. В частности, среди условий экономического развития определены направления реформирования налогообложения малых и средних предприятий. Составной частью разд. 4 "Структурная политика: развитие отраслей экономики и социальной сферы" является подразд. 4.8 "Малое и среднее предпринимательство". Представлены: общая динамика развития малого и среднего предпринимательства в РФ; основные направления государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в 2011 - 2012 гг.; основные задачи реализации государственной программы поддержки и развития малого и среднего предпринимательства на 2013 - 2015 гг.; меры совершенствования государственной политики поддержки и развития малого предпринимательства на период 2012 - 2015 гг. Прогноз до 2030 г. в разд. 12 определяет основные направления развития и государственной поддержки малого предпринимательства на 2012 - 2030 гг.

Вместе с тем анализ законодательства, правоприменительной практики, деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства позволяет сделать вывод о необходимости принятия федеральной программы развития субъектов малого и среднего предпринимательства на среднесрочную перспективу как нормативного правового акта. При этом хотелось бы поддержать мнение специалистов, которые считают целесообразным сконцентрировать основные мероприятия такой программы не на вливании финансовых ресурсов в сектор малого и среднего предпринимательства и перераспределении финансирования, а на повышении качества регулирования данного сектора и широком использовании механизмов оценки регулирующего воздействия <1>.

--------------------------------

<1> Аудит программ поддержки малого и среднего предпринимательства, реализуемых федеральными органами исполнительной власти. Информационно-аналитический доклад. М.: Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства, 2012. С. 82 - 83.

В отсутствие единой комплексной федеральной программы отраслевыми федеральными органами исполнительной власти утверждены ведомственные программы развития малого и среднего предпринимательства соответствующей отрасли. Следует отметить, что Постановлением Правительства РФ от 13 октября 2008 г. N 753 <1> 26 федеральных органов исполнительной власти были наделены полномочиями по разработке и реализации мер поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. В итоге было принято шесть ведомственных программ <2>. Оценивая их уровень проработки и реализацию, специалисты пришли к выводу, что "аналитическая часть большинства ведомственных программ содержательно не связана с программными мероприятиями, которые получились "оторванными" и от анализа проблем, и от целей и задач программ. Не всегда указываются конечные результаты реализации программных мероприятий. Заявленные мероприятия не всегда связаны с достижением цели программы. Кроме того, в отдельных программах не представлена система оценки результатов выполнения заявленных мероприятий" <3>. Большая часть указанных проблем могла бы быть снята принятием единой федеральной программы развития субъектов малого и среднего предпринимательства.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 13 октября 2008 г. N 753 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере развития малого и среднего предпринимательства" // СЗ РФ. 2008. N 42. Ст. 4825.

<2> См., например: Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 1 февраля 2010 г. N 42 "Об утверждении аналитической ведомственной целевой программы Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации "Содействие развитию малого и среднего предпринимательства в здравоохранении и сфере социальных услуг на период до 2012 года"; Приказ Министерства промышленности и торговли РФ от 15 февраля 2010 г. N 123 "Об утверждении Ведомственной целевой программы "Развитие малого и среднего предпринимательства в отраслях промышленности и в торговле"; Приказ Минтранса РФ от 23 марта 2010 г. N 70 "Об утверждении аналитической ведомственной целевой программы "Создание условий для развития субъектов малого и среднего предпринимательства в сфере транспорта"; и др.

<3> Аудит программ поддержки малого и среднего предпринимательства, реализуемых федеральными органами исполнительной власти. Информационно-аналитический доклад. М.: Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства, 2012. С. 81.

Мониторинг нормативных правовых актов субъектов РФ показывает, что региональные программы поддержки малого и среднего бизнеса приняты в большинстве субъектов РФ.

К примеру, Постановлением правительства Москвы от 11 октября 2011 г. N 477-ПП <1> утверждена Государственная программа города Москвы "Стимулирование экономической активности на 2012 - 2016 гг.", составной частью которой является подпрограмма "Развитие малого и среднего предпринимательства в городе Москве на 2012 - 2016 гг.". В Московской области реализуется долгосрочная целевая программа Московской области "Развитие субъектов малого и среднего предпринимательства Московской области на 2013 - 2016 годы", утвержденная Постановлением правительства Московской области от 28 августа 2012 г. N 1053/32. Поддержка малого и среднего бизнеса в Кемеровской области осуществляется в соответствии с целевой программой "Развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в Кемеровской области на 2013 - 2015 годы". Республиканская целевая программа "Развитие малого и среднего предпринимательства в Республике Дагестан на 2012 - 2015 годы" утверждена Законом Республики Дагестан от 5 июня 2012 г. N 27. Постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 4 июня 2012 г. N 606 утверждена долгосрочная краевая целевая программа "Государственная поддержка малого и среднего предпринимательства в Краснодарском крае на 2013 - 2017 годы". Краевая целевая программа "Поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства в Ставропольском крае на 2012 - 2015 годы" утверждена Постановлением правительства Ставропольского края от 20 июля 2011 г. N 285-п.

--------------------------------

<1> Вестник мэра и правительства Москвы. 2011. N 60. Следует отметить, что Постановлением правительства Москвы от 22 февраля 2012 г. N 64-ПП "О внесении изменений в государственные программы города Москвы и об утверждении Государственной программы "Открытое правительство" на 2012 - 2016 гг." Государственная программа города Москвы "Стимулирование экономической активности на 2012 - 2016 гг." изложена в новой редакции // Вестник мэра и правительства Москвы. 2012. N 14 (т. 1 - 14).

Анализ принятых и реализующихся региональных программ поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства позволяет говорить о том, что большая часть из них содержит цели, задачи, мероприятия программы; ожидаемые результаты и целевые индикаторы; перечень и описание программных мероприятий; срок реализации программы и план-график реализации мероприятий; размеры финансового и иного ресурсного обеспечения, необходимые для реализации программы, их экономическое обоснование, описание социально-экономических и иных последствий реализации программы; методики оценки социально-экономической эффективности программы; систему управления реализации программы с распределением полномочий и ответственности. Таким образом, структура утвержденных программ соответствует законодательной дефиниции.

Вместе с тем в случае отсутствия в программе установленных Законом о малом и среднем предпринимательстве положений она может быть признана судом недействующей.

Правительством Республики Калмыкия 26 декабря 2008 г. принято Постановление N 463 "О республиканской целевой программе "Развитие малого и среднего предпринимательства в Республике Калмыкия на 2009 - 2012 годы", которое официально опубликовано в газете "Правительственная газета" 3 февраля 2009 г. N 7. Прокурор Республики Калмыкия обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим названного Постановления в части отсутствия в программе, утвержденной Постановлением, положений, устанавливающих условия и порядок оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки малого и среднего предпринимательства, ссылаясь на положения ст. 16 Федерального закона N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", согласно которой условия и порядок оказания поддержки малому и среднему предпринимательству устанавливаются федеральными и региональными программами развития субъектов предпринимательства. По мнению прокурора, в нарушение требований федерального законодательства субъект РФ не установил условий и порядка поддержки малого и среднего предпринимательства.

Решением Верховного суда Республики Калмыкия от 19 декабря 2012 г. заявленные прокурором требования удовлетворены в части. Республиканскую целевую программу "Развитие малого и среднего предпринимательства в Республике Калмыкия на 2009 - 2012 годы", утвержденную Постановлением Правительства Республики Калмыкия от 26 декабря 2008 г. N 463 (в редакции от 24 июля 2012 г.), в той мере, в какой исключаются указания на критерии доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к получению мер поддержки, условия и порядок оказания соответствующей поддержки, суд признал недействующей со дня вступления в законную силу настоящего решения суда. Определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 6 марта 2013 г. N 42-АПГ13-1 решение Верховного суда Республики Калмыкия от 19 декабря 2012 г. оставлено без изменения, а апелляционная жалоба Правительства Республики Калмыкия - без удовлетворения <1>.

--------------------------------

<1> Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 марта 2013 г. N 42-АПГ13-1 // СПС "Гарант".

Важно также учитывать, что Закон о малом и среднем предпринимательстве не устанавливает срок разработки программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства и не обязывает, а предоставляет полномочия органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления оказывать названным субъектам различного рода поддержку.

Предприниматель Бильков С.Г. (арендатор) и администрация Петрозаводского городского округа (арендодатель) 4 августа 2005 г. заключили договор N 238 аренды нежилого помещения, расположенного на первом этаже жилого здания по адресу: г. Петрозаводск, ул. М. Горького д. 1, для размещения магазина по продаже непродовольственных товаров сроком действия до 20 июня 2007 г. 27 декабря 2007 г. Бильков С.Г. обратился к главе администрации с заявлением о предоставлении ему имущественной поддержки в виде предоставления во владение и пользование на условиях долгосрочной аренды муниципального имущества г. Петрозаводска, находящегося по адресу: г. Петрозаводск, ул. М. Горького, д. 1. в соответствии с требованиями Федерального закона N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации".

Отказ администрации в предоставлении в долгосрочную аренду указанного помещения послужил основанием для обращения в арбитражный суд с требованием о признании незаконными действий органа местного самоуправления, как не соответствующих требованиям Федерального закона N 209-ФЗ. Заявитель, обосновывая свою позицию, ссылается на неисполнение администрацией требований Закона о разработке муниципальной программы в рамках принятого Закона.

Вместе с тем, отказывая в удовлетворении требования, суды (решение Арбитражного суда Республики Карелия, Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда, Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа) исходили из того, что Федеральным законом N 209-ФЗ не предусмотрен срок разработки указанных программ. Кроме того, в муниципальном образовании г. Петрозаводска по 2008 г. действует Программа развития и муниципальной поддержки малого предпринимательства и тот факт, что в действующей программе отсутствует положение о предоставлении имущественной поддержки в виде предоставления имущества в долгосрочную аренду, не противоречит ст. 16 Федерального закона N 209-ФЗ, которая не обязывает, а предоставляет полномочия органам местного самоуправления оказывать имущественную поддержку субъектам предпринимательства. Учитывая изложенное, Высший Арбитражный Суд РФ указал, что оснований для переоценки выводов судов не имеется <1>.

--------------------------------

<1> Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 13 апреля 2009 г. N 3840/09 // СПС "Гарант".

Концептуально-программные документы в сфере малого и среднего бизнеса, принимаемые в субъектах РФ, носят не только комплексный, но и специальный характер. Так, Постановлением правительства Москвы от 17 февраля 2009 г. N 104-ПП <1> утверждена Концепция правовой поддержки и защиты прав и законных интересов субъектов малого и среднего предпринимательства в г. Москве. Ведомственная целевая программа "Развитие малого и среднего предпринимательства в Калужской области" утверждена Приказом Министерства развития информационного общества и инноваций Калужской области от 20 января 2011 г. N 16-од.

--------------------------------

<1> Постановление правительства Москвы от 17 февраля 2009 г. N 104-ПП "О дальнейших мерах по снижению административных барьеров для субъектов малого и среднего предпринимательства на территории города Москвы" // Вестник мэра и правительства Москвы. 2009. N 12.

Законом о малом и среднем предпринимательстве (ст. 14) установлено, что при обращении за оказанием поддержки субъекты должны представить документы, подтверждающие их соответствие условиям отнесения к определенной категории малого либо среднего предприятия и условиям, предусмотренным соответствующими программами развития малого и среднего бизнеса.

Арендатор (Вологодское областное потребительское общество) 26 августа 2008 г. обратился к администрации города Вологды с предложением о продлении договора аренды на новый срок. Администрация уведомила арендатора об отказе в продлении действия договора на новый срок. В обоснование заявленных требований Вологодское областное потребительское общество указало, что п. 4 ст. 53 Федерального закона "О защите конкуренции" органам местного самоуправления разрешается заключение на новый срок без проведения торгов договоров аренды, заключенных до 1 июля 2008 г. с субъектами малого и среднего предпринимательства. Отказывая в удовлетворении требования, суды (Арбитражный суд Вологодской области, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд) исходили из того, что в нарушение указанной нормы права заявление Вологодского областного потребительского общества о предоставлении спорного здания в аренду не было подкреплено необходимыми документами, представляемыми субъектами малого и среднего предпринимательства при обращении за оказанием поддержки при предоставлении во владение и пользование муниципального имущества. Определением Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 июля 2010 г. N 9674/10 в передаче дела N А13-12093/2009 Арбитражного суда Вологодской области в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора решения Арбитражного суда Вологодской области от 30 ноября 2009 г. и Постановления Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 марта 2010 г. было отказано <1>.

--------------------------------

<1> См. также: Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 июля 2010 г. N 9677/10; Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 июля 2010 г. N 9711/10; Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 июля 2010 г. N 9725/10 // СПС "Гарант".

Введен законодательный запрет требования у субъектов малого и среднего предпринимательства представления документов, которые находятся в распоряжении государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, за исключением случаев, если такие документы включены в определенный Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <1> перечень документов.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.