§ 4. Особенности гражданско-правовой

ответственности публично-правовых образований

Две ипостаси юридических лиц, наделенных публичными полномочиями, - выступать в гражданском обороте от своего имени, а в установленных случаях - от имени собственника - диктуют особенности гражданско-правовой ответственности этих субъектов права.

В тех случаях, когда публично-правовые образования участвуют в гражданских правоотношениях от своего имени, например приобретают на выделенные по смете средства вычислительную технику, субъектом гражданско-правовой ответственности выступают публично-правовые образования, наделенные правами юридических лиц.

По сделкам, связанным с имуществом Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, субъектом ответственности выступает собственник имущества - непосредственно представляемый, а не государственный орган.

Согласно положениям ст. 126 ГК РФ Российская Федерация и ее субъекты в гражданско-правовых обязательствах с их участием должны отвечать только денежными средствами и иным имуществом, которые составляют казну Российской Федерации либо казну соответствующего субъекта Российской Федерации. Они не несут ответственность за нарушение обязательств созданными ими юридическими лицами, кроме случаев, предусмотренных законом.

В свою очередь, юридические лица не отвечают по обязательствам их учредителей.

Государственные органы, наделенные правами юридических лиц, принимают участие в гражданском обороте как от своего имени, так и от имени государства.

В первом случае государственный орган несет ответственность закрепленным за ним имуществом. Во втором случае государственный орган представляет государство. Ответственность несет не государственный орган, а государство.

В разъяснении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" отмечается, что в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, ответчиком по таким делам признаваться должны Российская Федерация либо субъект Российской Федерации или имущественное образование в лице соответствующего финансового либо иного управомоченного органа (п. 12) <1>.

--------------------------------

<1> Вестник ВАС РФ. 2005. N 12. Спец. приложение. С. 35.

В этом случае, что не указывается в Постановлении Пленумов, иск будет удовлетворен за счет денежных средств бюджета Российской Федерации или ее субъекта, при отсутствии денежных средств - за счет имущества, составляющего соответствующую казну.

При этом под финансовым органом следует понимать Министерство финансов РФ, а при предъявлении иска к субъекту Российской Федерации - управление финансов соответствующего субъекта Российской Федерации.

В тех случаях, когда казну представляет иной управомоченный орган, а не Министерство финансов РФ, этот орган определяется исходя из существа отношений.

Так, например, в отношениях с участием Министерства финансов РФ, когда Минфин выступает представителем Российской Федерации по обязательствам, связанным с выпуском государственных займов, стороной в договоре - заимодателем будет не Министерство финансов РФ, а государственная казна, которая будет нести ответственность в случае неоплаты в установленный срок облигаций.

Данная точка зрения нашла отражение в определениях Верховного Суда РФ по конкретным делам <1>. Так, указывается, что в случае предъявления исков к государству о возмещении вреда на основании ст. 1069 ГК РФ ("Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами") и ст. 1070 ГК РФ ("Ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда") в решениях следует указывать, что сумма возмещения взыскивается за счет казны Российской Федерации, а не за счет денежных средств, переданных Министерству финансов РФ как федеральному органу исполнительной власти, поскольку Министерство финансов РФ представляет в судах казну Российской Федерации.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Белоусов Л.В. К вопросу об имущественной ответственности публично-правовых образований и их учреждений // Арбитражная практика. 2007. N 2. С. 88 и др.

При этом, как отмечается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 г., на 2004 г. и на 2005 г. и Постановления Правительства РФ "О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти", в связи с жалобами граждан Э.Д. Жуховицкого, И.Г. Пойма, А.В. Понятовского, А.Е. Чеславского и ОАО "Хабаровскэнерго", "предусматривая особенности исполнения судебных решений по искам к Российской Федерации и по взысканию средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета, законодатель вместе с тем обязан обеспечить для взыскателя реализацию в полном объеме его конституционных прав на судебную защиту и на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц" <1>.

--------------------------------

<1> СПС "КонсультантПлюс".

В судебной практике наиболее спорным является вопрос об ответственности публично-правовых образований в случаях, когда так или иначе казна несет субсидиарную ответственность по долгам государственных или муниципальных учреждений.

В Обзоре практики рассмотрения в судах споров с участием Министерства финансов РФ по защите интересов казны Российской Федерации и Правительства РФ за 1998 г. приводятся дела, по которым суды возлагали субсидиарную ответственность по долгам государственного образовательного учреждения на Министерство финансов РФ тогда, когда субсидиарную ответственность должна была нести государственная казна <1>.

--------------------------------

<1> См.: приложение к письму Министерства финансов РФ от 28 июня 1999 г. N 01-01-10 // СПС "КонсультантПлюс".

В ряде случаев суды привлекали к ответственности Министерство финансов РФ, в то время как казну должен представлять другой государственный орган, например Министерство общего и профессионального образования РФ.

При разрешении споров по искам, предъявляемым кредиторами государственных учреждений (муниципальных учреждений) к публично-правовым образованиям, в порядке субсидиарной ответственности этих субъектов по долгам учреждений следует учитывать, что стороной в суде является распорядитель кредитных средств того или иного бюджета <1>, а ответчиком является не распорядитель бюджетных средств, а та или иная казна (п. 2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации").

--------------------------------

<1> Белоусов Л.В. К вопросу об имущественной ответственности публично-правовых образований и их учреждений // Арбитражная практика. 2007. N 2. С. 88.

Подмена органом того или иного публично-правового образования встречается и на уровне закона. Так, в п. 10 ст. 158 БК РФ говорится, что от имени публично-правового образования выступает распорядитель соответствующего бюджета по искам о субсидиарной ответственности. А в гл. 24.1 БК РФ указывается, что в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам бюджетных учреждений неоплаченный долг взыскивается судом с главного распорядителя средств этого бюджета, в ведении которого находится основной должник.

Указанной путаницы удается избежать, если в Гражданский кодекс РФ ввести раздел "Юридические лица публично-правовых образований", в котором были бы закреплены особенности создания и деятельности данного субъекта гражданского права. В первую очередь представляется целесообразным указать следующее:

- публично-правовые образования создаются не вследствие гражданско-правовых сделок, а на основе правового акта;

- публично-правовые образования вправе участвовать в гражданских отношениях только в случае наделения их правами юридического лица, т.е. в акте, на основе которого они образовались, должно быть указано, что государственный орган или орган местного самоуправления является юридическим лицом определенной организационно-правовой формы;

- в тех случаях, когда публично-правовое образование не наделено правами юридического лица, необходимо указать, кто от его имени выступает в гражданском обороте и представляет интересы данного органа;

- публично-правовые образования наделяются необходимым имуществом для осуществления своих публичных функций, а также им может быть передано имущество Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, которым публично-правовое образование управляет в интересах собственника и которое должно находиться на отдельном балансе;

- по сделкам, связанным с оборотом имущества Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в случае нарушения ими своих обязательств ответственность несет собственник, а не орган, выступающий от его имени.