§ 5. Публичная собственность в современном праве России

С распадом Советского Союза и переходом к рыночным отношениям правовой режим права собственности начал изменяться.

Так, уже Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г. <1>, не выделяя различных форм собственности, практически реанимировали право частной собственности и установили не только одинаковый набор правомочий для каждого субъекта права собственности, но и равную защиту этого права (ст. 44).

--------------------------------

<1> Система "Гарант".

Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. развила указанные положения, предусмотрев свободу экономической деятельности, наличие различных форм собственности, их равную защиту (ст. 8).

Гражданский кодекс РФ закрепил юридически единое право собственности, с наделением собственника известной триадой прав: правом владения, пользования и распоряжения своим имуществом, вне зависимости от того, кто является его обладателем - гражданин, юридическое лицо или государство (ст. 209).

Однако, как было видно из рассмотренной истории развития института права собственности и справедливо отмечается в юридической литературе, дело "...не в количестве и не в названии правомочий, а в той мере реальной юридической власти над своим имуществом, которая предоставляется и гарантируется собственнику действующим правопорядком" <1>.

--------------------------------

<1> Гражданское право: В 2 т. Т. I: Учебник / Отв. ред. Е.А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С. 488.

В этой связи отдельные авторы указывают на то, что "...главное, что характеризует правомочия собственника в российском гражданском праве, - это возможность осуществлять их по своему усмотрению (п. 2 ст. 209 ГК), т.е. самому решать, что делать с принадлежащим имуществом, руководствуясь исключительно собственными интересами, совершая в отношении этого имущества любые действия, не противоречащие, однако, закону и иным правовым актам и не нарушающие прав и законных интересов других лиц" <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

Однако для определения права собственности как юридически единого права, на наш взгляд, следует ограничиться наличием указанных правомочий собственника, поскольку мера реальной юридической власти собственника над своим имуществом, т.е. объем его правомочий, будет всегда разным из-за особенностей как самих субъектов права собственности, так и объектов этого права.

Кроме того, для признания права собственности юридически единым правом необходимо также и наличие равной защиты этого права, что предусматривает действующее законодательство Российской Федерации (п. 4 ст. 212 ГК).

В отношении возможности собственника осуществлять по своему усмотрению правомочия собственника, руководствуясь исключительно своими интересами, необходимо уточнить, что, как будет показано далее, частный и публичный собственники при осуществлении своих правомочий руководствуются разными интересами, а это означает для данных субъектов разное содержание такой возможности.

В целом необходимо отметить, что публичные образования обладают рядом признаков, которые, отличая их от других субъектов гражданского права, не могут не отражаться на гражданско-правовых отношениях, в нашем случае - отношениях собственности с их участием. Это учитывает и ГК РФ (п. 2 ст. 124), который, применяя к публично-правовым образованиям нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских отношениях, тем не менее делает оговорку - если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Уже из самого названия субъектов этого права - "публичные образования" - видно, что они являются прежде всего субъектами публичного права, основу которого, как указывал еще И.А. Покровский, составляет прием "юридической централизации", когда "...отношения регулируются исключительно велениями, исходящими от одного единственного центра, каковым является государственная власть" <1>.

--------------------------------

<1> Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. С. 42.

Вступление же публичных образований в гражданские (частные) отношения, основанные на принципе "юридической децентрализации", при котором "...государственная власть принципиально воздерживается от непосредственного и властного регулирования отношений; здесь она не ставит себя мысленно в положение единственного определяющего центра, а, напротив, предоставляет такое регулирование множеству иных маленьких центров..." <1>, не характерно для природы данных образований и, как справедливо указывает О.Е. Кутафин, "...носит для них вспомогательный по отношению к основной деятельности, хотя и вынужденный характер" <2>, необходимый для достижения их публичных целей.

--------------------------------

<1> Там же. С. 43.

<2> Кутафин О.Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. N 1.

Российская Федерация как государство является единственной организацией власти в масштабе всей страны и обладает суверенитетом <1>, означающим "...верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении..." <2>, включая невозможность привлечения государства как собственника к судебной ответственности за пределами его территории без его согласия.

--------------------------------

<1> Теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М.: Право и закон, 1996. С. 50.

<2> Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Российская газета. 2000. N 118.

Субъекты Российской Федерации "...не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации... не вправе наделить себя свойствами суверенного государства..." <1>, но тем не менее наделены его отдельными признаками. Так, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 73 Конституции РФ).

--------------------------------

<1> Там же.

Местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий (ст. 12 Конституции РФ).

Кроме того, публично-правовым образованиям предоставлено не только право вступать в отношения собственности, но и исключительное право самим (в пределах своей компетенции) устанавливать правила поведения как собственника, включая возможность самостоятельно определить объекты, которые будут находиться в их собственности для осуществления публичных функций.

Также необходимо иметь в виду, что имущество любого публичного образования принадлежит всему населению, проживающему на его территории, и, соответственно, являясь участником отношений собственности, такие субъекты должны действовать в общественных интересах, в интересах всего населения, в отличие от частного собственника, который может распоряжаться своей собственностью в своих частных целях. В этой связи осуществление публичным образованием своих правомочий собственника будет отличаться от подобного осуществления частным лицом.

Публично-правовой характер данных образований отражается и на их гражданской правоспособности, которая, несмотря на то что к публично-правовым образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских отношениях, отличается от правоспособности последних.

Так, правоспособность юридического лица возникает в момент его создания, с которым законодательство связывает момент внесения регистрирующим органом соответствующей записи в соответствующий государственный реестр (п. 2 ст. 11 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей") и прекращается в момент внесения записи о его исключении из Единого государственного реестра юридических лиц (п. 3 ст. 49 ГК РФ).

Публичные образования, в свою очередь, не являются юридическими лицами, и момент возникновения и прекращения правоспособности для каждого публичного образования устанавливается соответствующим публично-правовым актом.

Кроме того, правоспособность публично-правовых образований отличается по своему содержанию от правоспособности юридических лиц. К особенностям правоспособности публично-правовых образований, например, можно отнести следующее:

- отдельные виды имущества могут находиться исключительно в государственной или муниципальной собственности (п. 3 ст. 212, п. 1 ст. 213 ГК РФ);

- для публичных собственников законодательством о приватизации установлен особый порядок прекращения их права собственности;

- в отличие от юридических лиц публичный собственник не вправе отказаться от права собственности на принадлежащее ему имущество (ст. 236 ГК РФ);

- в установленных законодательством случаях государству предоставлена возможность обращения в свою собственность собственности граждан и юридических лиц (национализация);

- исключительно между публично-правовыми образованиями возможно разграничение собственности, заключающееся во взаимной безвозмездной передаче объектов права собственности на основании публично-правовых актов и др.

Правоспособность публично-правовых образований отличается от правоспособности юридических лиц и по своему характеру. Так, для коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, установлена общая правоспособность, которая означает, что такие юридические лица "...могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом" (п. 1 ст. 49 ГК РФ).

Для остальных организаций правоспособность является специальной, что означает возможность иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, которые соответствуют целям деятельности, предусмотренным в учредительных документах данных организаций (п. 1 ст. 49 ГК РФ).

В отношении характера правоспособности публично-правовых образований ученые высказывают различные точки зрения, рассматривая ее как общую, специальную и целевую.

Так, по мнению одних авторов, "Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования обладают общей правоспособностью..." <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Монография М.И. Брагинского, В.В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (Книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2001 (издание 3-е, стереотипное).

<1> Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. 2-е изд., завод 6-й (стереотипный). М.: Статут, 2003. С. 358.

Большинство же авторов справедливо рассматривают правоспособность публично-правовых образований как специальную <1>, основываясь на том, что данные субъекты гражданского права в силу их публичной природы могут иметь только те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и общественным интересам.

--------------------------------

<1> См.: Советское гражданское право. Субъекты гражданского права / Под ред. С.Н. Братуся. С. 270 - 271;

Гражданское право. В 2 т. Т. I. Учебник / Отв. ред. Е.А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: БЕК, 2002. С. 283; Кутафин О.Е. Указ. соч.; Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. М.: Юрайт, 2004. Комментарий к ст. 124; Моисеева Е.В. К вопросу о правосубъектности публично-правовых образований в гражданском праве России // Юрист. 2006. N 9.

Данная позиция подтверждается и судебной практикой. Так, Конституционный Суд РФ неоднократно указывал на то, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования участвуют в гражданско-правовых отношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права - граждан и юридических лиц <1>.

--------------------------------

<1> Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 1997 г. N 139-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации о проверке конституционности Федерального закона "О простом и переводном векселе" // СПС "КонсультантПлюс"; Определение Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998 г. N 168-О "По запросу Администрации Московской области о проверке конституционности части первой пункта 1 и пункта 2 статьи 1015 Гражданского кодекса Российской Федерации" // Вестник КС РФ. 1999. N 1; Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. N 540-О "По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 50 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Вестник КС РФ. 2007. N 2.

Кроме того, отдельные ученые рассматривают правоспособность публичных образований как целевую, поскольку "она не может быть общей. Природа государства не позволяет ему приобретать ряд прав и возлагать на себя некоторые обязанности... Однако она не может считаться и специальной, ограниченной лишь теми возможностями, которые прямо перечислены законом.

Во-первых, нигде перечень полномочий государства исчерпывающе не описан. Во-вторых, государство, принимая законы, само может установить более широкий объем своей правоспособности" <1>.

--------------------------------

<1> Гражданское право / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М.: Проспект, 2003. С. 221.

Однако, как видно из содержания обеих позиций, они весьма близки, и не зря Е.В. Моисеева отмечает, что сторонниками целевой правоспособности публичных образований не даны какие-либо четкие критерии, позволяющие отграничить специальную правоспособность от целевой <1>.

--------------------------------

<1> Моисеева Е.В. Указ. соч.

Многие авторы вообще употребляют термин "целевая", имея в виду специальную правоспособность <1>.

--------------------------------

<1> Витрянский В. Комментарий к Постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. N 6/8 // Хозяйство и право. 1996. N 9; Ишеков К.А., Тюрин П.Ю., Черкасов К.В. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (постатейный). 2-е изд. (Подготовлен для системы "КонсультантПлюс". 2006). Комментарий к ст. 20; Тимофеев Н.С. Публично-правовая и гражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 10.

Особенности публичных образований отражаются и на моменте возникновения права публичной собственности.

В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (п. 3 ст. 2) моментом возникновения права собственности на недвижимое имущество является дата внесения соответствующей записи о праве в Единый государственный реестр прав.

При этом действующие нормативно-правовые акты, касающиеся разграничения публичной собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, устанавливают особенности в отношении момента возникновения права собственности для публичных образований. Так, согласно абз. 12 п. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" право собственности на имущество, передаваемое в порядке, устанавливаемом данным пунктом, возникает с момента, устанавливаемого соответствующим решением Правительства РФ, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации о передаче (приеме) имущества.

Однако, несмотря на указанные особенности права публичной собственности, оно все же является правом собственности. Как юридически единое право, наделяющее его обладателя правом владения, пользования и распоряжения своим имуществом, оно закреплено в ГК РФ.

При этом следует отметить, что отдельные авторы высказывают иную позицию по данному вопросу.

Так, одни рассматривают право государственной и муниципальной собственности как виды права собственности и исходят из того, что наличие формы собственности означает наличие самостоятельного права собственности. Кроме того, данные авторы идут в своих размышлениях дальше, разбивая право государственной собственности на два вида: федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации, признавая субъектом права федеральной собственности Российскую Федерацию как государство, а "субъектами права собственности второго вида - республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа" <1>.

--------------------------------

<1> Там же. Ст. 214.

Однако, на наш взгляд, признать юридически несколько видов права собственности, когда каждый вид будет тождественен соответствующей форме собственности, не представляется возможным, поскольку установленные Конституцией РФ формы собственности - экономические категории. Право собственности же как юридическая категория закреплена в ГК РФ, по смыслу и духу которого такое право является единым.

Другие авторы, признавая юридически единое право собственности, закрепленное ГК РФ, утверждают при этом, что существует и конституционное право собственности, причем последнее рассматривается ими как более широкое по сравнению с первым <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Г.А. Гаджиева "Конституционные основы современного права собственности" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2006, N 12.

<1> Гаджиев Г.А. Конституционные основы современного права собственности // Актуальные проблемы права собственности: Материалы научных чтений памяти С.Н. Братуся. М.: Юриспруденция, 2007. С. 11, 12.

В подтверждение своей позиции авторы приводят функцию конституционного права частной собственности по обеспечению условий реализации других конституционных прав, которая, с их точки зрения, позволяет по-разному определять моменты возникновения и прекращения субъективного конституционного права собственности и гражданского права частной собственности, а также "позволяет распространить конституционно-правовую защиту и на такие имущества, которые с точки зрения цивилистической концепции права собственности не имеют отношения к этому праву" <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Г.А. Гаджиева "Конституционные основы современного права собственности" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2006, N 12.

<1> Гаджиев Г.А. Конституционные основы современного права собственности. С. 12.

Такая позиция справедливо опровергается В.Ф. Яковлевым, который, рассматривая Конституцию как Основной Закон, устанавливающий основы социального строя и исходные принципы правового регулирования, указывает на тот факт, что Конституция "не регулирует отношения собственности, она их закрепляет как определенный тип общественных отношений, а регулирует их гражданское право" <1>, которое и должно определять, "возникло право собственности или нет, законно возникло или незаконно, прекратилось или не прекратилось" <2>.

--------------------------------

<1> Яковлев В.Ф. Актуальные проблемы права собственности: Материалы научных чтений памяти С.Н. Братуся. М.: Юриспруденция, 2007. С. 54.

<2> Там же.

Необходимо также отметить, что в юридической науке существуют и неоднозначные позиции относительно правовой природы субъектов права публичной собственности.

Так, Д.В. Пятков, основываясь на том, что нормы Гражданского кодекса РФ, регулирующие участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, не оставляют места для проявления данными лицами ни суверенитета, ни публичной власти, делает вывод, что в гражданских правоотношениях участвуют не Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования как публично-властные образования, а одноименные лица, обладающие гражданской правоспособностью <1>.

--------------------------------

<1> Пятков Д.В. Указ. соч. С. 56 - 80.

Кроме того, автор считает ошибочным нормативное обособление публично-правовых образований от юридических лиц. По его мнению, между юридическими лицами и публично-правовыми образованиями не существует принципиальных различий. Это выражается, в частности, в том, что ГК РФ (п. 2 ст. 124) распространяет действие норм о юридических лицах на деятельность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Развивая свою мысль, Д.В. Пятков рассматривает возможность юридического и даже организационного разграничения государства и хозяйственных публичных организаций, предлагая всему населению страны объединяться дважды, создавая две производные личности, последняя из которых будет по отношению к государству в таком же положении, как и любая другая организация или гражданин <1>. Анализируя одно из последствий такого разграничения - потерю государственного иммунитета хозяйственными публичными организациями, автор считает, что в случае необходимости таким иммунитетом для данных образований может быть "национальный (народный) суверенитет" <2>.

--------------------------------

<1> Пятков Д.В. Указ. соч. С. 63, 71 - 72.

<2> Там же. С. 70 - 71.

На наш взгляд, Д.В. Пятков, основываясь на п. 2 ст. 124 ГК РФ при установлении тождества между юридическими лицами и публично-правовыми образованиями, не учитывает того обстоятельства, что указанная норма ГК РФ хотя и распространяет на публично-правовые образования действие норм о юридических лицах, тем не менее не отождествляет данных субъектов, а наоборот, как отмечалось нами ранее, подчеркивает особое положение Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как субъектов гражданского права, предусматривая возможность действия данных норм для публично-правовых образований только в том случае, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Кроме того, дальнейшее предложение автора о необходимости разграничения публично-правового образования на два вида субъектов в зависимости от того, в каких отношениях оно выступает, выглядит нелогичным, поскольку подразумевает то, что сам автор не ставит на данный момент знак тождества между юридическими лицами и публично-правовыми образованиями.

В отношении самого разграничения публично-правовых образований на два вида субъектов следует согласиться с позицией О.Е. Кутафина, который, анализируя такое предложение Д.В. Пяткова, пишет следующее: "Создается впечатление, что представление о государстве как о "двуликом" субъекте выглядит куда более реалистичным, чем представление об одном и том же государстве как о двух различных субъектах права. Это тем более очевидно, что, вступая в различные правоотношения, государство "оставляет" публичную власть за пределами не только гражданских, но и многих других правоотношений... выбор формы проявления своей правосубъектности для конкретных правоотношений происходит не по усмотрению самого государства, а зависит от существа правоотношений, в которые вступает государство. Это в равной степени характеризует участие всех публично-правовых образований в гражданских правоотношениях" <1>.

--------------------------------

<1> Кутафин О.Е. Указ. соч.

Кроме того, введение при данном разграничении публично-правовых образований понятия "национальный (народный) суверенитет" может предоставить иностранным судам возможность рассматривать вопрос об аресте или обращении взыскания на имущество Российской Федерации без ее согласия в том случае, если она будет выступать в качестве обычного юридического лица в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Необходимо также отметить, что позиция Д.В. Пяткова о тождестве публично-правовых образований с юридическими лицами в гражданских отношениях высказывается и другими авторами.

Так, В.Е. Чиркин указывает на то, что, выступая в качестве субъектов гражданского права, государство, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования по существу являются юридическими лицами частного права. При этом, поскольку в публично-правовых отношениях такие субъекты выступают уже как властвующие субъекты, автор предлагает определять их как юридические лица публичного права.

К таким юридическим лицам В.Е. Чиркин считает необходимым относить не только Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, но и органы государственной власти, а также иные лица, которые в будущем должны быть выявлены специалистами публичного права <1>.

--------------------------------

<1> Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007. С. 43, 130.

В итоге автор предлагает создать особую конструкцию юридического лица публичного права и обобщенное понятие юридического лица в Гражданском кодексе РФ, которое бы определяло юридических лиц как частного, так и публичного права <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 46.

Однако конструкция юридического лица, возникшая еще в римском праве как гражданско-правовая, используется и ГК РФ исключительно для определения лиц гражданского (частного права), не наделенных властными полномочиями, поэтому включение в нее публично-правовых образований противоречило бы правовой природе юридического лица. Кроме того, как было показано выше, юридические лица и публично-правовые образования - это не тождественные явления и каждые из них имеют свои отличительные особенности.

Правильным, на наш взгляд, является рассмотрение Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, обладающих публично-властными полномочиями, в качестве особых субъектов гражданского права, которые при вступлении в гражданские правоотношения не теряют своей сущности, но и не подрывают основу этих отношений - равенство, автономию воли и имущественную самостоятельность их участников.