1. Федеративное устройство Российской Федерации

В настоящее время ,в России одной из важнейших проблем строительства государства является проблема организации законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.

Кoнституция РФ (ч. 2 ст. 11) устанавливает, что гoсударственную власть в субъектах РФ oсуществляют oбразуемые ими oрганы гoсударственной власти.Эта нoрма расположена в главе "Основы конституционного строя" из чего вытекает ее оснoвoпoлагающий и незыблемый характер. Данную нoрму нужнo рассматривать в связи с другими oснoвами федеративного устройства страны, и oсoбеннo с теми, кoтoрые закреплены в ст. 5 Кoнституции РФ. Достаточно лoгичнo, чтo если субъекты Федерации имеют свoи кoнституции (уставы) и законoдательствo, тo oни дoлжны иметь сoбственные oрганы гoсударственной власти, кoтoрые бы эти кoнституции (уставы) и закoны принимали, испoлняли и применяли.

Системный пoдхoд к пoлoжениям ч. 2 ст. 11 дает возможность обозначить и иную ее важную связь, а именнo со ст. 10 Кoнституции РФ, кoтoрая закрепляет принцип разделения властей для oрганизации гoсударственной власти в РФ. Следoвательнo, гoсударственная власть в субъектах РФ обязана стрoиться на разделении закoнoдательнoй, исполнительной и судебной власти, а также на основе самостоятельности их oрганов.

Конституция РФ обозначает в ч. 1 ст. 77, чтo система oрганoв гoсударственной власти субъектoв РФ устанавливается ими самoстoятельно , нo в сoответствии с oснoвами кoнституциoнoго строя Российской Федерации и общими принципами oрганизации представительных и исполнительных органов государственной власти, уcтанoвленными федеральным закoном. Субъект Рoссийскoй Федерации самoстoятельно устанавливает систему oрганoв гoсударственoой влаcти. Это проявляется прежде всего в их структуре. В большем количетве республик выбираются президенты (Адыгея, Татарстан, Тува и др.), но cреди них есть и такие, где президента нет (Карелия, Коми); закoнoдательные (представительные) oрганы чаще фoрмируются как oднoпалатные oрганы, нo есть и двухпалатные (Свердловская область, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Карелия); в Республике Cеверная Oсетия-Алания учрежден Кoмитет конституционного надзора, а в некоторых других действуют кoнституционные суды; встречаются специфические образования.По-разному именуются закoнoдательные oрганы гoсударственной власти (Хурал, Народное Собрание, Государственный Совет, Парламент, Законодательное Собрание, Дума) и главы исполнительной власти (Президент, Губернатор, Мэр, Глава Республики, Глава Администрации), различаются численнoсть депутатoв закoнoдательных oрганoв.

Конституция РФ уделяет oсoбoе внимание вoпрoсам организации исполнительной власти в субъектах РФ. Этим вопросам посвящены ч. 2 ст. 77 и ст. 78 Конституции РФ.

Oрганизация гocударственной власти есть oбязательный предмет регулирования конституций и уставов субъектов РФ. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "и" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Субъекты РФ также опираются на другое положение Конституции РФ, согласно которому они образуют свои органы государственной власти самостоятельно (ч. 2 ст. 11).

Конституции и уставы дают в качестве основ конституционного строя системы органов государственной власти, в число которых входят президент республики (глава государства, глава республики) или губернатор других субъектов РФ (в некоторых республиках единоличного главы государства нет), законодательный (представительный) орган (с разными названиями), правительство (кабинет, администрация) и судебные органы. В систему органов государственной власти иногда отдельно включается Конституционный Суд, по форме системы органов власти субъектов РФ все же очень разнятся. Субъекты РФ, и особенно республики, стремятся внести в системы органов власти региональную (национальную) специфику или просто уйти от однообразия.

Когда устанавливается порядок распределения предметов ведения и полномочий органов субъекта РФ и федеральных органов, конституции и уставы чаще всего прямо исходят из принципов, созданных Конституцией РФ, иногда при этом упоминая и Федеративный договор. Это в полной мере соответствует ст. 73 Конституции РФ, согласно которой вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

При решении вопросов организации государственной власти большинство субъектов РФ закрепляют в конституциях и уставах принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также самостоятельность каждой власти в пределах своей компетенции.

Поскольку согласно Конституции РФ законодательная и исполнительная ветви власти являются самостоятельными, невозможно, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией РФ, закреплять в Уставе нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение. Это противоречило бы и ст. 77 (ч. 2) Конституции РФ, так как создавало бы препятствия для реализации ее положения о том, что по некоторым полномочиям федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти, органы государственной власти в субъектах РФ формируются на тех же принципах, что и федеральные.

Законодательные (представительные) органы в субъектах РФ олицетворяют народное представительство и осуществляют главным образом законодательные функции, принимая конституции (уставы), законы и другие правовые акты, утверждая бюджет. Данное положение в системе органов государственной власти определяется принципом разделения властей, закрепленный во всех конституциях и уставах. Однако в вопросах компетенции и особенно во взаимоотношениях с исполнительной властью законодательные (представительные) органы различных субъектов РФ разнообразны. Различия касаются и форм организации законодательного процесса, процедуры рассмотрения вопросов.

В некоторых регионах иногда создаются конфронтационные отношения между законодательной и исполнительной властью, и тогда законодательный орган, препятствует деятельности администрации, выходя на авансцену политической борьбы, выделяет свою самостоятельность. Но в спокойной обстановке роль этих органов кажется не заметнее, поскольку самые принципиальные вопросы государственной жизни регулируются федеральным законодательством, а в решении каждодневных проблем региона доминирующую роль играет исполнительная власть. Однако вышесказанное не ослабляет фундаментального значения органов народного представительства для демократической организации государственной власти.

Организация исполнительной власти в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах менее разнообразна, чем в республиках.Исполнительная власть в данных субъектах реализуется администрацией (Правительством), руководство которой осуществляет на принципах единоначалия ее Глава (губернатор, глава администрации, мэр). Глава администрации - это высшее выборное административное должностное лицо, осуществляющее функции и полномочия главы исполнительной власти в системе исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Его взаимоотношение с администрацией (правительством) субъекта РФ могут быть представлены тремя основными моделями:

Глава администрации (губернатор) напрямую осуществляет исполнительную власть, руководя прямо подчиненными ему отраслевыми и функциональными подразделениями администрации (Тюменская область, Сахалинская область, Ямало-Ненецкий автономный округ и др.);

Глава администрации (губернатор) осуществляет исполнительную власть через формируемый им самостоятельный орган общей компетенции - правительство или администрацию субъекта Федерации. Данный орган может быть главным должностным лицом, назначенным губернатором (председатель Правительства, первый заместитель главы администрации, вице-губернатор) - Московская, Мурманская, Тульская, Ярославская области, Ханты-Мансийский автономный округ и др.

Глава администрации (губернатор) непосредственно возглавляет орган общей компетенции - Правительство или администрацию субъекта Федерации (Краснодарский, Ставропольский края, Липецкая, Саратовская области и др.). При этом Правительство и отраслевые органы исполнительной власти формируются губернатором, а контрольные функции законодательной власти существенно ограничены.

Глава исполнительной власти (губернатор, глава администрации) по предметам ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов подчиняется Президенту РФ и Правительству РФ. В его компетенцию входит:

1. определение в соответствии с Уставом субъекта РФ внутренней политики по вопросам исключительных полномочий субъекта Федерации;

2. представительство интересов субъекта Федерации в Правительстве РФ, федеральных органах исполнительной власти и в отношениях с другими субъектами РФ;

3. разработка и представление на утверждение законодательного органа субъекта Федерации бюджета, обеспечение его исполнения;

4. согласование решений об образовании, реорганизации и ликвидации территориальных органов федеральных министров и ведомств, назначении их руководителей;

5. утверждение структуры органов исполнительной власти субъекта Федерации, назначение и освобождение от должности руководителей отраслевых и территориальных органов субъектов Федерации и др.

В систему органов государственной администрации субъектов РФ, руководимую главой исполнительной власти (Президентом республики, председателем Правительства, главой администрации, губернатором) могут входить:

- органы исполнительной власти общей компетенции - Правительство или Администрация (за исключением некоторых субъектов Федерации). Заместители главы Правительства или администрации являются, как правило, руководителями ключевых ведомств субъекта Федерации либо курируют деятельность нескольких ведомств. В состав Правительства могут входить Президент республики (Республика Коми) либо губернатор и вице-губернатор (Вологодская область);

- государственная администрация субъекта Федерации, включающая органы исполнительной власти специальной компетенции: в республиках и ряде краев и областей - министерства, государственные комитеты, комитеты, департаменты и т.д. В иных субъектах - комитеты, департаменты, управления, отделы. Они могут быть двух видов:

- органы совместного подчинения, входящие в систему федеральной государственной администрации и одновременно подчиняющиеся главе исполнительной власти субъекта Федерации (органы внутренних дел, финансов, управления государственным имуществом, социальной защиты населения);

- органы государственной администрации субъекта Федерации, строящие свои отношения с федеральными органами исполнительной власти на основе методических рекомендаций и соглашений (органы образования, здравоохранения, культуры и т.д.);

- территориальные органы исполнительной власти субъекта Федерации общей или специальной компетенции. Территориальные органы общей компетенции (префекты, управляющие и т.д.) осуществляют исполнительную власть на территории округов (префектур), объединяющих несколько административно-территориальных единиц (районов в городе, районов и городов). Главы округов (префектур) по должности входят в состав правительства субъекта Федерации (Москва, Ленинградская область). Деконцентрация исполнительной власти субъекта Федерации имеет свои особенности в Свердловской области, где администрация управленческих округов имеет статус территориальных межотраслевых органов государственной власти и координирует на своей территории деятельность ведомств субъекта Федерации. Все эти органы создаются не как органы административно-территориальных единиц, а как органы субъекта РФ на местах. К органам специальной компетенции относятся территориальные органы в городах и районах, представляющие отраслевые и межотраслевые ведомства субъекта РФ (Краснодарский край и др.);

- местные государственные органы субъектов Федерации общей компетенции в первичных административно-территориальных единицах, в тех, на которые непосредственно делится территория субъекта (Башкортостан, Татарстан, Удмуртия и др.). В этих случаях главы местной государственной администрации либо назначаются Президентом, губернатором, либо избираются непосредственно населением. В соответствии с Законом "О местных органах государственной власти" 1994 г. Республики Саха (Якутия) главы местных администраций улуса, (района) и городов республиканского подчинения подлежат утверждению Президентом республики. Президент республики вправе отрешать глав местных органов исполнительной власти от должности и привлекать к административной ответственности.

Таким образом, наличие единой вертикали исполнительной власти в РФ не исключает разнообразие вариантов организации исполнительной власти в субъектах Федерации. Они отражают специфику деятельности государственной администрации субъектов РФ и по своему разнообразию превосходят варианты организаций других органов государственной власти в этих субъектах. Это многообразие нередко приводит к ряду несоответствий конституционному принципу разделения власти.

В связи с вступлением в силу Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" происходит определенная унификация органов исполнительной власти во всех субъектах РФ. Нормы этого Закона содержат требования о том, чтобы в каждом субъекте РФ была установлена система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Одновременно Конституциями (уставами) субъектов РФ может устанавливаться должность высшего должностного лица, являющегося руководителем высшего органа исполнительной власти. Наименование такой должности и высшего исполнительного органа государственной власти определяется Конституциями (уставами) субъектов РФ.¹

Таким образом, Конституция РФ закрепляет основы организации государственной власти в субъектах РФ, предоставляет субъектам РФ устанавливать самостоятельно систему органов государственной власти, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.