Оппортунистическое поведение представителей законодательной власти (депутатов) (51.50)

Теперь давайте перейдем к депутатам, к тем, кто должен дальше реализовать волю избирателя для создания тех или иных новых формальных институтов. Про ошибки первого и второго рода мы уже поговорили, хотелось бы заметить, что существует еще ошибка третьего рода. Ее нельзя назвать проявлением ограниченной рациональности, потому что это проявление оппортунистического поведения. Люди, которые делают законы, имеют свои интересы. И когда делаешь закон, оказывается, можно в законе поставить такую ловушку, которая будет приносить деньги. То, что члены парламента представляют интересы не только своих избирателей, но и интересы узких групп, которые поддерживают, инвестируют их. Все это сказывается на качестве законодательства. В нем есть заведомо недописанные места, неправильно написанные места, которые кажутся проявлением глупости, а на самом деле являются проявлением жадности. Можно привести несколько отечественных примеров. Самый знаменитый из них – это, пожалуй, закон о банкротстве. Когда он был принят, выяснилось, что он является не способом оформления банкротства реально погибшего на рынке предприятия, а способом захвата предприятия рейдерами. Это так называемое нецелевое использование института. И довольно долго не могли изменить этот закон, потому что в нем заложили возможность при определенном изменении показателей схватить успешные предприятия и изменить собственника. Такое случается достаточно часто. Это может иметь не такие яркие формы в странах, где лучше устроен контроль партий над фракциями, некоммерческого сектора над партиями. Но такие мотивации есть, они все равно искажают содержание законов. Кроме того, если говорить уже не о депутатах, а о политиках, которые работают в правительстве или являются президентами, тоже необходимо задать вопрос: «А их стимулы полностью совпадают с интересами избирателей?» Нет. Потому что, например, мэр города имеет альтернативный вариант применения средств городского бюджета. С одной стороны, в городе прогнили коммуникации, и их надо поменять, а с другой стороны, можно построить новый дворец, который будет виден всему городу. Теория общественного выбора утверждает, что политики, как правило, выберут второй вариант. Потому что, вообще-то коммуникации надо менять, но что вы предъявите избирателю? Поэтому начинают возникать искажения, которые понятны, рациональны. Они связаны не с ограниченной рациональностью, а с оппортунистическим поведением.

Поведение бюрократа в модели Нисканена (57.27)

А бюрократ, который сидит ниже политика и который не избирается, в чем заинтересован? Ему нужно другое. Существует модель Нисканена, которая описывает поведение бюрократа. Дело в том, что бюрократ, вообще говоря, заинтересован в расширении бюро, чтобы было больше персонала, больше отделов, больше функций, больше полномочий. Приведем пример, как мы с этим столкнулись на примере реалий российских преобразований. Эта история долго тянется. А. Аузан участвовал в двух циклах этой истории. Для того чтобы оптимизировать работу государственных ведомств, выбирались необходимые для них функции. Первый раз Аузан участвовал в такой работе в 2000-2001 г., он с коллегами сделал все, что мог, были приняты соответствующие законы. В 2003 г. опять началась эта работа, потому что указ президента ввел презумпцию ненужности социально-экономической функции государства. Работа была проделана заново. И снова в 2006 г. Аузану предложили поучаствовать в этой работе в третий раз, он задумался, в чем же дело. Ответ очень простой. Представьте, есть ведомства, и каждому вы говорите об урезании его функций. Во-первых, они все сопротивляются, во-вторых, так или иначе они восстановят свои утраченные функции. Здесь проявляется работа модели Нисканена. Потому что, если вы хотите следовать модели Нисканена, то должны сделать все совершенно по-другому. Надо ликвидировать часть других ведомств, а остальные уже преобразовывать. Вот тогда может получиться. Потому что понятно, как эти чиновники могли самостоятельно восстановить функции. Вот, например, вы у него отобрали функцию, тогда он приходит и говорит, что должен уволить людей, что не знает, чем теперь финансировать здания и что теперь вы, правительство, должны решать эти вопросы. В правительстве думают-думают и решают назвать это чуть-чуть по-другому, вроде как выполнили требование закона. Об этом можно говорить и на примере правоохранительной деятельности. Элла Панеях, социолог, ведущий научный сотрудник Института проблем правоприменения Европейского университета в Санкт-Петербурге, смотрит, как между собой взаимодействуют следствие, полиция, прокуратура и почему там при плотном регулировании, когда им четко прописаны регламенты, возникает не только коррупция, но и дурь во взаимных действиях. Это очень любопытная связь. Кто является ближайшим общим начальником для прокурора, следователя и полицейского? Президент. Может он решить коллизии, которые возникли между этими тремя лицами? Такое невозможно даже теоретически. В итоге там возникает своя среда, чем жестче вы регулируете каждое из этих ведомств, тем тяжелее и страннее среда между ними, где они в горизонтальном взаимодействии решают один вопрос: как выдать нужные показатели каждому по своему ведомству. Надо сказать, что в России этот эффект сильнее. Почему? 20 лет назад в США Аузан задал вопрос председателю федеральной торговой комиссии, который контролирует права на потребительском рынке, и заместителю министра юстиции США, который занимается тем же самым: «Как у вас разделены полномочия, если они, по сути, пересекаются?» Был дан незамедлительный ответ. Председатель комиссии сказала (это была женщина): «Над нами Бог и судья». Вот там судья может решить конфликт двух министров. У нас существует недостаточность судебной власти. У нас президент ближе, не судья. Системы в принципе нельзя устроить идеальным образом. Трансакционные издержки положительны, и на каждой фазе от избирателя, депутата, министра, бюрократа, полицейского мы обязаны ожидать отклонения его стимулов от первоначального замысла, возникновения внешних эффектов, нередко отрицательных, и того, что гладко было на бумаге, да забыли про овраги. Для чего мы это подробно рассматриваем? Потому что вы скоро придете работать в компании и будете говорить, что надо, в конце концов, обустроить Россию. И сделать это надо так: принимается закон о том, что… Только вы это начнете говорить, помните про положительные трансакционные издержки, ограниченную рациональность, оппортунистическое поведение, ошибки первого и второго рода и т. д. Потому что это не означает, что сделать ничего нельзя, это означает, что в реальности все делается очень сложно. А как? Из всего вышесказанного следует вывод, что, во-первых, мы пока только придумываем, как с учетом всех факторов можно все-таки заниматься реальным процессом проектирования институтов. Конечно, есть правила проектирования, так называемые принципы институционального проектирования. Но для того, чтобы провести определенные преобразования, сделать определенные институты, вам фактически нужно не только написать проект, который учитывал бы эти вещи, проект должен учитывать еще одну вещь: он должен собирать коалиции поддержки и нейтрализовывать группы интересов, которые выступают против этого изменения. Это называется компенсационные сделки. Это очень важная вещь, потому что, если мы начнем говорить холодно и трезво насчет того, какие группы в России обладаю какой переговорной силой, то наиболее высокой переговорной силой в России обладают группы бюрократии и связанного с ними бизнеса. Поэтому если вы что-то планируете изменить, вы их не выносите за скобку, иначе у вас точно сразу ничего не получится. Что такое компенсационная сделка? Это означает, что вы должны найти такой маршрут продвижения нового института, который был бы допустим, с их точки зрения, предложить им альтернативные источники дохода и т. д. Приведем простой пример того, когда это не учитывается. Можно ли силой государства завтра запретить брать взятки? Можно. Знаете, что произойдет? Через месяц все в стране остановится. Почему? Потому что будут бояться брать взятки, предположим это, но при этом это не означает, что чиновники будут обязаны делать то, что они делают за зарплату, которая в 20 раз ниже того, что они получали. Поэтому если вы не нашли альтернативы для тех, кто уходит из этой сферы деятельности, вы ничего не сделаете. Поэтому можно ли заниматься продвижением нового и решением проблем страны, опираясь на институциональную теорию? Можно, но давайте закладывать тот набор факторов, который учтет искажение, фоновые эффекты, отклонение стимулов, возможности отрицательных экстерналий, тогда что-то может получиться.