Лекция 1 Предмет

21

Лекция 1 Предмет, метод, система, основные понятия, источники

Развитие общества за период своего существования воздействовало на окружающую природную среду, преобразовывало ее. Нежелательные последствия для природы, а также для человека потребовали развития определенного спектра знаний, направленных на изучение вопросов восстановления, сохранения, рационального использования и охраны окружающей природной среды, закономерностей обеспечения природных условий жизни человека и др. Международным сообществом были обозначены глобальные проблемы современности: экологический кризис, охрана окружающей среды.

Термин "экология" возник в конце XIX в. Впервые в научную терминологию слово "экология" было введено немецким ученым-биологом Геккелем в 1886 г. и имело сферу своего применения только в рамках науки биологии. Слово "экология" в переводе с греческого означает "наука о доме" (oikos - дом, жилище, logos - учение).

Сначала экология развивалась как часть биологии. "В узком смысле экология (биоэкология) - одна из биологических наук, изучающая отношения организмов (особей, популяций, сообществ) между собой и окружающей средой. Предметом изучения биоэкологии (общей экологии) являются объекты организменного, популяционно-видового, биоценотического и биосферного уровней организации в их взаимодействии с окружающей средой...

В широком смысле экология (глобальная экология) - комплексная (междисциплинарная) наука, синтезирующая данные естественных и общественных наук о природе и взаимодействии природы и общества. Задачи глобальной экологии - изучение законов взаимодействия природы и общества и оптимизация этого взаимодействия".

Так или иначе любые общественные отношения должны осуществляться посредством правового регулирования. И сегодня экологическое право является самостоятельной юридической дисциплиной, одной из отраслей права, прошедшей свой этап формирования и развития. Кроме того, экологическое право является наукой и учебной дисциплиной. С принятием и вступлением в силу Федерального закона "Об охране окружающей среды", интенсивным развитием земельного законодательства, проведением административной реформы органов государственной власти Российской Федерации за последние два года наступил новый этап в развитии экологического права. Сегодня наступил процесс "экологизации" отдельных отраслей права.

Эффективными средствами обеспечения соблюдения экологических требований законодательства могут быть только нормы международного, административного, уголовного, гражданско-правового законодательства, принимаемые и изменяемые с учетом анализа судебной практики, а также иного практического опыта применения норм экологического права лицами, участвующими в процессе природопользования.

Экологическое право можно определить как совокупность правовых норм, регулирующих общественные (экологические) отношения в сфере взаимодействия общества и природы в интересах сохранения и рационального использования окружающей природной среды для настоящих и будущих поколений

Самостоятельность отрасли права определяется наличием своего предмета правового регулирования, а именно специфическими общественными отношениями, на упорядочение которых направлены нормы права, а также метода правового регулирования.

Предметом экологического права являются общественные отношения в области взаимодействия общества и окружающей среды. Данные общественные отношения, таким образом, и сам предмет экологического права делятся на три составные части:

1) природоохранное право (или природоохранительное право), которое регулирует общественные отношения по поводу охраны экологических систем и комплексов, общих природоохранных правовых институтов, решения концептуальных вопросов всей окружающей среды. Назначением этой части является обеспечение регулирования всего природного дома, естественного жилища людей в комплексе;

2) природоресурсное право, которое регулирует общественные отношения по предоставлению отдельных природных ресурсов в пользование, а также вопросы их охраны и рационального использования - земли, ее недр, вод, лесов, животного мира и атмосферного воздуха;

3) нормы других самостоятельных отраслей права, обслуживающие общественные отношения, связанные с охраной окружающей среды, объединяемые задачей защиты окружающей среды (нормы административного права, уголовного права, нормы международного права).

Методом экологического права является способ воздействия на общественные отношения. Выделяются следующие методы:

экологизации (проявление общеэкологического подхода ко всем без исключения явлениям общественного бытия, проникновение глобальной задачи охраны окружающей среды во все сферы общественных отношений, регулируемые правом);

административно-правовой и гражданско-правовой (первый исходит из неравного положения субъектов права - из отношений власти и подчинения, второй основан на равенстве сторон, на экономических инструментах регулирования);

историко-правовой и прогностический (обоснование надежности принимаемых правовых и экономических мер, возможно, с учетом социальных и иных изменений, недопущение повторения ошибок, знание будущих состояний, процессов и явлений).

Система экологического права - это совокупность институтов экологического права, расположенных в определенной последовательности.

Структуру экологического права составляют три его части: общая, особенная и специальная. Первая содержит общие положения, основные понятия, принципы, характеризующие механизмы государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием, вторая (особенная) охватывает нормы, регулирующие охрану и использование отдельных природных объектов, третья (специальная) - международно-правовые основы экологического права и зарубежное национальное законодательство.

Основные понятия экологического права

1. Основные понятия экологического права представлены в статье 1 Федерального Закона РФ "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. В статье предложен обширный перечень понятий, используемых в экологическом праве. Юридический смысл дефиниций заключается в том, что данные понятия должны трактоваться при реализации закона строго в том значении, которое придается им в данной статье. Кроме того, по общему правилу, именно это значение должно вкладываться в соответствующие термины и в том случае, когда они встречаются в иных законах или подзаконных актах, если только в самом нормативном акте не дается иное определение.

Понятийный аппарат закона представляет собой сложную систему, в которой все термины тесно взаимосвязаны, каждый из них интерпретируется с обязательным учетом всех остальных. Начальным звеном в этой терминологической цепочке можно считать понятие "природный объект".

Природный объект представлен тремя разновидностями. Во-первых, это естественная экологическая система, которая обладает следующими свойствами: а) объективно существующая часть природной среды; б) имеет определенные пространственно-территориальные границы; в) состоит из живых и неживых элементов; г) эти элементы обмениваются веществом и энергией, тем самым представляя собой функциональное целое. Таким образом, экологическая система - это единство среды обитания и населяющих ее организмов, обладающее некоторой самостоятельностью по отношению к окружающему миру, имеющее устойчивые внутренние связи.

Во-вторых, к природным объектам относится природный ландшафт. Если экосистема - часть природной среды, то ландшафт определяется более конкретно: это особая территория, основное качество которой заключается в том, что она не претерпела изменений в результате антропогенного воздействия и сохранилась в своем естественном виде. Природный ландшафт, кроме того, характеризуется целостным сочетанием таких характеристик, как рельеф местности, почва, растительность, сформировавшихся под влиянием общих климатических условий. В-третьих, природным объектом является и каждый отдельный элемент экологической системы или природного ландшафта, сохранивший свои изначальные природные свойства, то есть не преобразованный деятельностью человека. Законом также вводится понятие природного комплекса, который представляет собой более сложное образование - совокупность нескольких природных объектов, которые объединены между собой пространственно (своим местонахождением), а также естественной функциональной связью и взаимодействием.

Производным от природного объекта явлением выступает природно-антропогенный объект. Если природный объект полностью сохраняет свои естественные характеристики, то природно-антропогенный объект затронут деятельностью человека. Здесь также выделяются две разновидности. Во-первых, это может быть природный объект, который в той или иной форме подвергся изменениям в ходе хозяйственной или иной деятельности человека. Во-вторых, это может быть объект, обладающий свойствами природного объекта, но имеющий искусственное происхождение, то есть специально созданный человеком в своих целях, как правило, имеющий рекреационное назначение (т.е. служащий для организации отдыха) или предназначенный для природоохранных целей. Примерами таких природно-антропогенных объектов могут быть водохранилища, зеленые насаждения и т.п.

Наконец, антропогенный объект - это такой объект, который создан человеком для удовлетворения своих потребностей и, в отличие от природно-антропогенных объектов, он не обладает природными свойствами.

На этой основе закон дает определения окружающей среды и природной среды. Окружающая среда представляет собой совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. Под компонентами природной среды понимаются земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство. Иными словами, компоненты природной среды - это ее основные, укрупненные составляющие.

Природная среда, или природа, включает в себя компоненты природной среды, природные и природно-антропогенные объекты. Таким образом, это более узкое понятие, чем окружающая среда, поскольку за его рамки выведены антропогенные объекты. Следовательно, в природную среду входят лишь такие объекты, которые обладают естественными природными свойствами, будь эти свойства сохранены в неприкосновенности, в остаточном виде либо привнесены усилиями самого человека. Объекты и явления, носящие чисто антропогенный (технический, потребительский и т.п.) характер, являются частью окружающей среды, но исключены из состава природной среды.

2. Дальнейший терминологический словарь закона в значительной мере вращается вокруг понятия окружающей среды. Так, заглавный термин "охрана окружающей среды" определяется как деятельность, проводимая по следующим направлениям: а) сохранение и восстановление природной среды, б) рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, в) предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; г) ликвидация последствий такого воздействия. Охрана окружающей среды, таким образом, выделяется лишь по своему содержанию, а не по субъектам, которыми могут быть не только органы государственной власти и местного самоуправления, но и общественные и иные некоммерческие объединения, любые юридические и физические лица. Синонимом охраны окружающей среды, в соответствии с законом, является понятие "природоохранная деятельность".

Важной характеристикой является качество окружающей среды - это ее состояние, оцениваемое с точки зрения физических (температура, радиация), химических (состав элементов, доля различных веществ), биологических (наличие микроорганизмов) и иных показателей, используемых по отдельности либо в комплексе. Благоприятной окружающая среда является в том случае, если ее качество создает условия для устойчивого функционирования природных и природно-антропогенных объектов (закон отдельно называет здесь естественные экологические системы, но в этом нет нужды, так как они представляют собой вид природных объектов). Устойчивое функционирование предполагает, что природные и природно-антропогенные объекты сохраняют свои основные качества и существуют в режиме, максимально приближенном к естественной среде обитания, ведут нормальную жизнедеятельность, их потребности в достаточной степени обеспечиваются, присутствуют возможности для развития и нет угрозы уничтожения или повреждения.

Под природными ресурсами закон понимает компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. Таким образом, не требуется фактического использования каких-либо природных объектов, чтобы их можно было относить к природным ресурсам, достаточно того, чтобы они обладали определенными полезными свойствами, которые могут представлять интерес для производственной деятельности или прямого потребления. Использование природных ресурсов - эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности. Использование означает извлечение из природных ресурсов их полезных свойств.

3. Следующий терминологический блок связан с ограничениями негативного воздействия на окружающую среду. Это такое воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды. Загрязнение окружающей среды определяется как поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду. Таким образом, источником может быть как определенная субстанция, так и иной вид воздействия (шумовое, тепловое, радиационное), а опасность для окружающей среды может быть обусловлена не только вредоносными свойствами самого источника, но и объемом воздействия, превышающим нормальный, или попаданием относительно безвредного вещества в неподходящую для него среду.

Своеобразна законодательная трактовка загрязняющего вещества: таковым признается вещество (смесь веществ), которое не только обладает вредными для окружающей среды свойствами, но еще и превышает по своему количеству или концентрации установленные для данной группы веществ нормативы воздействия на окружающую среду (т.е. данное понятие имеет и качественное, и количественное содержание).

Обширен терминологический ряд, касающийся нормирования в сфере окружающей среды. Родовым понятием здесь является норматив в области охраны окружающей среды, или природоохранный норматив. Это установленные в соответствующем порядке нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие. Норматив в данном случае подразумевает четко определенный количественный порог, переход которого представляет опасность для окружающей среды.

Два основных вида природоохранных нормативов - нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на окружающую среду. Нормативы качества окружающей среды представляют собой такие измеримые, исчислимые характеристика окружающей среды, которые обеспечивают ее благоприятное состояние. Нормативы качества устанавливаются в виде физических, химических, биологических и других показателей окружающей среды. Нормативы допустимого воздействия - это требования уже не к самой окружающей среде, а к деятельности человека, оказывающей влияние на окружающую среду; это ограничения, налагаемые на источники антропогенного воздействия, с целью соблюдения нормативов качества.

4. Последний тематический цикл терминов, определяемых в законе, связан с проблемами государственного контроля и обеспечения экологической безопасности. Так, оценка воздействия на окружающую среду - это особая деятельность по выявлению, анализу и учету последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности; по результатам такой оценки принимается решение о возможности или невозможности осуществления соответствующей деятельности, в зависимости от того, каким по характеру и масштабу будет воздействие этой деятельности на состояние окружающей среды. Как видно из законодательного определения, во внимание принимаются не только прямые, но также косвенные и иные последствия намечаемой деятельности (хотя и не совсем ясно, какими еще могут быть последствия, помимо прямых и косвенных).

От оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) следует отличать мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг), который включает систему наблюдений за состоянием окружающей среды, оценку и прогноз изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов.

До 1 января 2007 г. ОВОС понималась, прежде всего, как процедура, предшествующая государственной экологической экспертизе. С 2007 г. и по настоящий момент в отношении объектов капитального строительства, в том числе особо опасных объектов, проводится единая государственная экспертиза в соответствии с градостроительным законодательством, в ходе которой проектная документация проверяется и на соответствие экологическим требованиям. Правовыми основаниями для проведения ОВОС в целях государственной экспертизы являются ст. 49 ГрадК РФ, называющая в числе обязательных документов, предоставляемых на экспертизу план мероприятий по охране окружающей среды (ПМООС), и Постановление Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию", определяющее, что ОВОС объекта капитального строительства является составной частью ПМООС.

Разница между ОВОС и экологическим мониторингом заключается, во-первых, в направленности (ОВОС призвана определить последствия конкретного вида планируемой деятельности, мониторинг охватывает состояние окружающей среды в целом), во-вторых, в юридических последствиях (ОВОС служит непосредственным основанием для принятия решения о возможности ведения намечаемой деятельности; мониторинг же предназначен для сбора информации, которая может быть использована в самых различных целях). В составе мониторинга окружающей среды выделяется государственный экологический мониторинг, субъектом которого может выступать лишь федеральный или региональный орган государственной власти.

Еще один смежный вид деятельности - контроль в области охраны окружающей среды, или экологический контроль. Эта деятельность носит скорее правоохранительный характер и представляет собой совокупность мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды. Требования в области охраны окружающей среды (природоохранные требования) - это юридически обязательные условия, предъявляемые законодательством и иными нормативными актами к хозяйственной и иной деятельности с целью охраны окружающей среды.

Наконец, экологический аудит - особый вид оценки соблюдения природоохранных требований, которому свойственны следующие черты: а) независимость (т.е. проводится какими-либо сторонними субъектами, специализирующимися на аудиторской деятельности и привлекаемых отдельно для каждого случая); б) комплексность (т.е. системный характер, оценка всех существующих аспектов хозяйственной деятельности с экологической точки зрения); в) документированность (результаты аудита выражаются в мотивированном заключении или акте, где описываются объекты проверки, ее ход и результаты); г) наличие практических рекомендаций по итогам проверки.

Таким образом, в ФЗ «Об охране окружающей среды» содержится определение четырех различных видов оценки состояния окружающей среды: ОВОС, экологического мониторинга, экологического контроля и экологического аудита. Достаточно четко указаны критерии их разграничения. Следует заметить, что понятие экологического аудита в законе более не употребляется; наряду с этим, по непонятным причинам в статье не дается определения экологической экспертизы.

К сожалению, крайне неточно и заслуживает серьезной критики предложенное в законе определение экологического вреда как негативного изменения окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшего за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. В частности, из данного определения следует, что ухудшение состояния окружающей среды, не принявшее таких крайних форм, как деградация или истощение, с точки зрения закона вообще не носит характера экологического вреда. Как представляется, в действительности экологическим вредом должно считаться любое загрязнение окружающей среды, которое привело к негативному изменению ее состояния, нарушило функционирование природных или природно-антропогенных объектов; деградация экологической системы или истощение природных ресурсов - не единственные, а лишь самые тяжкие проявления такого вреда.

Законом определяется также понятие экологического риска. Экологический риск - вероятность наступления такого события, которое окажет неблагоприятное воздействие на природную среду; такое событие может быть связано с осуществлением хозяйственной или иной деятельности (например, сверхнормативные выбросы) либо иметь характер чрезвычайной ситуации природного или техногенного происхождения. Риск - это не абстрактная возможность, а реальная вероятность, которая может быть спрогнозирована и рассчитана с точки зрения сроков, потенциальных последствий, путей предотвращения и ликвидации, и т.п.

Экологическая безопасность - своего рода конечная цель природоохранной деятельности, желаемый результат всех мероприятий по охране окружающей среды. Это состояние защищенности природной среды, а как следствие - экологических интересов личности, от любых негативных воздействий, будь то со стороны хозяйственной деятельности или вследствие чрезвычайных ситуаций. Понятие экологической безопасности дает юридический критерий для обобщенной оценки тех или иных реальных ситуаций, имеющих отношение к окружающей среде или ее отдельным элементам. Помимо экологической безопасности в законодательстве предусматривается обеспечение промышленной безопасности опасных производственных объектов, радиационной безопасности, а также безопасности гидротехнических сооружений.

Законодательство в области охраны окружающей среды и его уровни

Структура и состав российского законодательства в области охраны окружающей среды определены в статье 2 ФЗ «Об охране окружающей среды». В самом общем виде систему экологического законодательства можно представить, проведя классификацию всех источников права по юридической силе. В основу нормативно-правового регулирования вопросов охраны окружающей среды должны быть положены положения Конституции Российской Федерации.

Основополагающая роль Конституции Российской Федерации предопределена тем, что в ней заложены основы правовой системы, основы организации и пределы государственной власти, закреплены права и свободы человека и гражданина, гарантии их соблюдения и защиты. Положения Конституции РФ устанавливают основополагающие экологические права и свободы человека, его обязанности по охране природы, закрепляют основы права собственности на природные ресурсы, определяют предметы ведения Российской Федерации и субъектов РФ в рассматриваемой сфере.

В соответствии со ст. 9 Конституции РФ, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории России. Данная статья устанавливает возможность нахождения земли и других природных ресурсов в частной, государственной и иных формах собственности.

В ст. 42 Конституции РФ, по сути, определена основная цель охраны природы и экологической политики России, которой является обеспечение благоприятной для человека окружающей среды. В соответствии со ст. 1 комментируемого закона под благоприятной окружающей средой понимается окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. К основным конституционным экологическим правам, помимо права на благоприятную окружающую среду, относятся право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением.

Данные положения, во многом являются декларативными, что проявляется в отсутствии государственных гарантий их применения, и, как следствие, механизм реализации основных экологических прав является неэффективным. Например, право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды не обеспечивается должным образом. Отнесение данного права к основным правам человека отнюдь не означает, что сведения о состоянии окружающей среды, ее загрязнении предоставляются юридическим и физическим лицам бесплатно. Напротив, действующее законодательство фактически закрепляет платность сведений о состоянии окружающей среды для большинства пользователей (потребителей) информации.

Другой проблемой является механизм реализации права на возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением. В России исключением из общих правил возмещения вреда здоровью, предусмотренных действующим гражданским законодательством, являются выплаты гражданам, пострадавшим от экологических бедствий. По сложившейся практике в случаях крупных индустриальных аварий, чрезвычайных ситуаций, повлекших жертвы или массовые заболевания людей, утрату имущества или опасное повреждение природных объектов на значительной территории потерпевшим выплачиваются фиксированные суммы в счет компенсации из государственных средств или предоставляются социальные льготы. Еще одним свидетельством неэффективности механизма реализации права на возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением, является необходимость доказывания потерпевшим лицом причинно-следственной связи между деянием и наступившими вредными последствиями, что представляет значительную трудность и противоречит основополагающему принципу презумпции экологической опасности хозяйственной деятельности.

В ст. 58 Конституции РФ закрепляется обязанность каждого по охране природы и бережного отношения к природным богатствам. Такая конституционная обязанность выражается в соблюдении природоохранных нормативов и требований природоохранного законодательства, принятии участия в природоохранных мероприятиях, повышении уровня экологического образования, воспитания и экологической культуры.

Несколько более проблематичным является вопрос о соотношении федерального и регионального уровней законодательства об охране окружающей среды. В соответствии с п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов относится природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры. Пункт "к" ст. 72 Конституции относит к предметам совместного ведения земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Это означает, что субъект РФ вправе издавать собственные законы в сфере экологии, которые по своему содержанию должны соответствовать нормам федерального уровня. В случае же, если по какому-то вопросу федеральное законодательное регулирование отсутствует, субъект федерации может осуществлять так называемое "опережающее правотворчество", то есть самостоятельно устанавливать правовые нормы, которые затем, в случае принятия соответствующего федерального закона, должны быть приведены с ним в соответствие.